Kvifor forhandle fred? Ein analyse av forhandlingsstart i den væpna konflikten i Colombia

Fredsprosessar og forhandlingsstart

Sjølv om universet av fredsprosessar er mangfaldig, byrjar dei aller fleste med ein pre-forhandlingsfase (Stein 1989). I denne fasen vert partane samde om kva som er interessekonfliktane, og det vert utvikla ein agenda og ein metodologi. Er ein samde om kva ein skal forhandle om, kor ein skal forhandle og med kven? Dersom ein vert samde om dette rammeverket, byrjar fase to: fredsforhandlingar. I løpet av fredsforhandlingane diskuterer ein substansielle og eksplisitte forslag til å løyse punkter på agendaen (Iklé 1964:3–4).

Fredsforhandlingar kan beskrivast på mange måtar og delast opp i endå mindre delar. Ein naturleg fellesnemnar er at prosessar kan stoppa opp, få eit tilbakefall, for så å sjå eit gjennombrot. Forhandlingsstart er ein viktig augneblink, og – meiner eg – vil ofte representere det Zartman og Berman (1982: 87) kallar “a turning point of seriousness”. Det treng ikkje å bety at forhandlingsstart er det einaste og viktigaste turning point i ein prosess, men han indikerer ein vilje hjå partane til å løyse konflikten politisk. Forhandlingsstart er i denne artikkelen definert som tidspunktet der to væpna aktørar set seg ned for å forhandle på bakgrunn av ein agenda og metodologi partane er samde om.

Gjenstridige konfliktar

Lange interne konfliktar vert etter kvart gjenstridige, og dei vert såleis karakteriserte av fleire fredsinitiativ og tilbakefall til krigføring over fleire tiår, utan at ein kjem nærare ei løysing (Bercovitch & Kadayifci 2002: 114–15). Mange konfliktar som varer lenge, oppstår og førgår ofte i periferien og vert komplisert av narkotikahandel (Fearon 2004) og involvering av eksterne aktørar (Cunningham 2010). I tillegg til dette plar konflikten ofte skape fiendskap og hemnlyst og ikkje minst store lidingar blant sivile. Den harmen som såleis oppstår i lokal-befolkninga, skaper ekstra hindringar i ein fredsprosess.

Viktige element i det colombianske konfliktbiletet

Konflikten i Colombia har røter langt tilbake i tid. Heilt sidan kolonitida har landet opplevd fleire større og mindre krigar. Oppløpet til den siste konflikten starta i 1948, då den liberale presidentkandidaten Jorge Eliécer Gaitán vart drepen og landet vart kasta inn i ein tiårsperiode kalla “Valden” (La Violencia),⁴ ein spesielt valdeleg konflikt mellom det liberale og det konservative partiet i Colombia. Meir enn hundretusen vart drepne før partia i 1958 vart samde om å dele makta mellom seg.⁵ På 1960-talet oppstod det fleire kommunistinspirerte væpna grupper på den colombianske landsbygda, deriblant FARC i 1964 (Pécaut 2008: 37–38).

FARC vart danna under det opprørsgruppa sjølv kallar “invasjonen av Marquetalia”, ein colombiansk militæraksjon mot sjølverklærte kommunistiske republikkar sør i Colombia (Chernick 2007: 54). Frå byrjinga av har jordreform vore den viktigaste kampsaka. Medan FARC ideologisk sett er marxistisk, er røtene frå den colombianske landsbygda og kampen mot ulikskap. Målsettinga til gruppa er å ta makta i Colombia. Etter to tiår med geriljakrig med låg intensitet vart FARC militært mykje sterkare på 1980- og 1990-talet, finansiert hovudsakleg av involvering i narkotikahandel, utpressing og kidnapping (Peña 2014; Grenoble & Rose 2011).

FARC er ei svært hierarkisk gruppe, med Sekretariatet som det øvste organet. Manuel Marulanda⁶ var øvste leiar frå 1964 fram til sin død i 2008. Alfonso Cano, som tok over etter Marulanda, var leiar i tre år før han vart drepen av colombianske styresmakter i 2011. Etter Cano tok Timoleón Jiménez over og vart etter fredsavtalen leiar i FARC sitt nye politiske parti.

Forutan FARC har òg ELN kjempa mot staten i over femti år. ELN er ei mindre og mindre hierarkisk gruppe, som, liksom FARC, ved fleire høve har vore i dialog med den colombianske staten. Etter ei våpenkvile rundt årsskiftet 2017–2018 fortsette kampar mellom den colombianske staten og ELN i 2018. Begge partar har tidvis vist vilje til å forhandle, men prosessen er prega av fleire pausar, og partane er langt frå å nå ein fredsavtale. Ein annan sentral aktør er høgreorienterte paramilitære styrker, som i 1997 sameinte seg og etablerte paraplyorganisasjonen Colombia sine sameinte sjølvforsvarsstyrker (AUC). Paramilitære styrker vart til som sjølvforsvarsstyrker mot FARC, og dei har til tider i stor grad samarbeidd med segment av den legale colombianske hæren (Chernick 2007: 58; Grenoble & Rose 2011: 290). Store deler av AUC vart demobiliserte i perioden 2003–2005, men paramilitære styrker er framleis aktive i fleire mindre grupper.

Konflikten i Colombia har vore brutal; han har sidan 1964 totalt kravd kring 220 000 menneskeliv, og kring 7 millionar har vorte internt fordrivne (CNRR 2013). Av desse 220 000 er kring 30 000 (UCDP 2017) rekna som soldatar falne i krig. Dette vitnar om kor mykje sivilbefolkninga har lidd.

Om fredsprosessane

Dei to fredsprosessane eg undersøker, Caguán (1999–2002) og Havanna fram til forhandlingsstart (2010–2012), kom til på svært ulike måtar og i ulike kontekstar. I ei folkeavrøysting organisert av sivilsamfunnet i Colombia i samband med parlamentsvalet i 1997, gav 10 millionar colombianararar eit sterkt mandat til den komande presidenten om å søke fred (Bouvier 2012: 53). Den nyvalde presidenten Andrés Pastrana (1998–2002) tok dette som sitt mandat og sa seg samd med FARC-leiar Manuel Marulanda sine krav til dialogen i juli 1998. Dei viktigaste av desse krava var å nedkjempe dei paramilitære og demilitarisere eit område på 42 000 kvadratkilometer, på storleik med Sveits, der dialogen skulle finne stad (Isacsoon 2003: 8–9). Den 7. januar 1999 opna partane dialogen, men det skjedde utan at FARC-leiaren var til stades. Partane vart samde om ein agenda i mai 1999. Dei neste tre åra, avbrote av fem lengre pausar, haldt partane fleire offentlege debattar og nokre mindre møter mellom delegasjonane (Isacson 2003).

Fredsprosessen i Havanna byrja med den nyvalde presidenten Juan Manuel Santos sitt hemmelege brev til FARC ein månad etter innsettinga i 2010. Der anerkjente han FARC sine politiske mål og inviterte til dialog. FARC responderte ein månad seinare og sette dermed i gong ein to år lang hemmeleg prosess (Acosta 2016). Partane møttest ein gong nord i Colombia og deretter to gonger på ein venezuelansk militærbase på øya Orchila (Goméz Giraldo 2015: 27). Frå februar til august 2012 heldt partane formelle, men framleis hemmelege pre-forhandlingar på Cuba, der òg Noreg bidrog til tilrettelegging. Der vart partane samde om ein agenda og metodologi, og dei byrja sjølve forhandlingane i Havanna i november same året (Goméz Giraldo 2015).

Militær maktbalanse

For kvar enkelt aktør er fordelen med militær siger at ein ikkje treng inngå kompromiss. Ei politisk løysing gjennom forhandlingar vil nødvendigvis inkludere kompromiss, der partane får litt og gir litt (Zartman og Berman 1982: 87). Ei politisk løysing, ifølgje Pillar (2014: 46–7), vil berre vere av interesse i dei følgjande tre situasjonane.

Den fyrste situasjonen er at ein væpna aktør er avhengig av motparten for å oppnå måla sine. Dette er ikkje tilfellet i borgarkrigar der målet er å tilintegjera opprørsgruppa eller å ta makta i landet. Den andre grunnen for å forhandle vil vere at ein aktør ikkje har den militære kapasiteten til å vinne. Med andre ord vil ein forhandle dersom siger er umogleg. Den tredje grunnen er at kostnadane ved å vinne militært, sjølv om det skulle vere mogleg, er for store. Kan hende vil det koste for mykje økonomisk, i menneskeliv, i politisk kapital osb. Her tenker ein, teoretisk sett, på all kostnad med å fortsetja krigføringa i så og så lang tid før ein eventuell siger. Det kan òg hende at å forhandle med fienden vil koste for mykje, for eksempel i form av politisk kapital og støtte frå eksterne og interne støttespelarar (Kaplow 2016).

Fleire forskarar har nyansert forståinga vår av kvifor partar vel å forhandle. Pruitt (1997; 2005) meiner forhandlingsstart kan verte forklart av partane sin motivasjon til å forhandle og deira optimisme om at forhandlingar kan lukkast og på sikt gje avkastingar. Det er fleire som peikar på optimisme om å kunne nå avtale, og ei anerkjenning av at forhandlingar kan vere ein reell veg vekk frå krig (Pruitt 1997; 2005; Zartman 2000; Fixdal 2016). Likevel er altså det viktigaste at aktørane sjølve er villige til å sjå etter politiske løysingar (Pillar 2014; Ramsbotham et al. 2012).

For å forstå kva utsikter væpna aktørar har til å vinne militært, må ein undersøke den militære maktbalansen. For å undersøke denne meiner Iklé (2005: 20) ein må sjå på aktørane sine noverande militære kapabilitetar, deira potensial for å mobilisere i framtida samt den hjelpa dei kan få frå tredjepartar. Gitt dette, vil dei kunne overvinne motstandaren? For å kunne seie noko om når partar meiner kostnadar ved å vinne militært er for store, meiner Iklé ein må vurdere både inneverande og framtidige dødsfall, menneskeleg liding og økonomiske tap.

Leiarar

Leiarar er sentrale fordi det er dei som til slutt må tolke tilgjengeleg informasjon og ta avgjersler om strategisk retning basert på aktøren sine overordna mål. Den militære maktbalansen kan verte forstått på svært ulike måtar, også av leiarar på same side av konflikten. Dette forklarer den tyske militærteoretikaren Carl von Clausewitz med the fog of war, eit uttrykk han brukte for å referere til mengda usikker, falsk og motstridande informasjon som leiarar har for å vurdere ein konflikt (Clausewitz, Howard og Paret 1984: 117).

Difor meiner fleire at leiarar, og oftast endringar i leiarskapet, kan forklare kvifor væpna aktørar forhandlar. Eit element er at nye leiarar kan endre standpunkt frå hovudsakleg militær til hovudsakleg ein politisk strategi fordi han eller ho ikkje før har forplikta seg til eit anna alternativ (Mitchell 1995: 44). Dette er viktig, ettersom mange leiarar ikkje ønskjer å endre strategi midt i ein krig fordi dei har bygd den politiske plattforma si på nettopp ein militær siger (Fearon & Laitin 2008: 40). Difor kan ein ny leiar løyse opp i tilsynelatande fastlåste konfliktar (Stedman 1997: 241).

Leiarar plar ofte gjere strategiske kursendringar tidleg i leiarskapsperioden sin. Ei slik kursendring kan vere eit skifte frå ei hovudsakleg militær til politisk strategi (Ghosn 2010). Stedman (1997: 11) finn at dette var tilfellet i den zimbabwiske borgarkrigen, medan Pruitt (2007) i den nord-irske konflikten meiner leiarskapsendring ikkje var naudsynt ettersom ein gjorde fred med fienden trass fleire tiår med same leiar. Sjølv om ei endring i leiarskapet kan vere viktig, kan personlegdommen og bakgrunnen til leiarar ha viktige implikasjonar for det strategiske alternativet dei føretrekker i ein konflikt.

Tredjepartar

Ofte spelar eksterne aktørar, tredjepartar, ei viktig rolle i konfliktar i andre land. Dei kan påverke aktørane sin vilje til å byrja fredsforhandlingar på minst to måtar: (1) ved bruk av militære verkemiddel og (2) gjennom ikkje-valdelege måtar som til dømes mekling.

Ekstern militær støtte eller deltaking kan ha ulike konsekvensar. Cunningham (2010) meiner ekstern deltaking kan forlenge ein konflikt og gjere politiske løysingar vanskelegare av to grunnar. Den fyrste er at ei politisk løysing no må ta omsyn til ein ekstra aktør med sine interesser og krav. Den andre er at eksterne aktørar ikkje kjenner på kostnadane ved krigen på same måten som dei nasjonale aktørane. Likevel kan òg tredjepartar bidra til ein slutt på konflikten, i nokre tilfelle til ein politisk slutt på konflikten, ved å slutte å gje eller å innføre militær støtte til ein av partane (Fearon & Laitin 2008).

Tredjepartar kan òg bidra gjennom fredsmekling eller å oppmoda partane om å slutte konflikten politisk. Dei kan, for eksempel, hjelpe partane å komme i kontakt (Pillar 2014: 79). Tredjepartar kan òg, både før og under forhandlingar, auke tilgjengeleg informasjon om partane sine intensjonar og krav og kan difor gjere partane meir optimistiske med tanke på å finne “common ground” (Pruitt 1997: 240). Til slutt kan også ein god forhandlingsstad og hemmeleghald gjere at forhandlarar stoler meir på kvarandre (Pillar 2014: 80). Hemmeleghald kan mellom anna hindre involvering frå media og opposisjonen og andre potensielle spoilers (Pruitt 1997: 245–246).

Analytisk tilnærming: Ei militær versus politisk løysing

I det følgjande analyserer eg årsakene til forhandlingsstart i 2012. Viktige faktorar i litteraturen er, som vist ovanfor, den militære maktbalansen, leiarar og tredjepartar. I analysen er det avgjerande å forklare korleis, og under kva omstende, desse faktorane medverka til forhandlingsstart. For å seie noko om dette, undersøker eg i kva grad desse faktorane gjorde at dei væpna aktørane i Colombia lente seg meir mot ei militær eller politisk løysing. Med andre ord foreslår eg å seie at væpna aktørar i ein konflikt har to strategiske alternativ. Det eine alternativet er ei militær løysing (vidare militær krigføring). Det andre er ei politisk løysing (forhandlingar). For å avgjere om ein faktor er viktig eller ikkje, kan ein sjå på i kva grad denne påverkar den væpna aktøren sin overordna strategi i den eine eller andre retninga.

“Vidare krigføring” og “forhandlingar” vert her forstått som to midlar for å nå ei militær eller politisk løysing. Men det er eit viktig poeng at partar ikkje berre forhandlar eller berre fører krig: Ofte vil ein væpna aktør bruke begge verkemidla samtidig, uavhengig av kva verkemiddel ein har mest tiltru til. Med andre ord kan partar både nytta krigføring for å kjempe fram ei politisk løysing, men ein kan også bruke forhandlingar for å nærme seg militær siger. Dette handlar om at målet for begge partar eigentleg både er politisk kontroll og militært hegemoni. I litteraturen har det å forhandle for å bygge opp under ei militær løysing vorte kalla å forhandle med “kortsiktige interesser” (Ghosn 2010: 1057). Her bruker ein forhandlingar som taktikk for å nå andre mål enn fredsavtale (Iklé 1964: 27).

Militær maktbalanse: det militære styrkeforholdet endrar seg

Den militære maktbalansen er ifølgje respondentane den fundamentale grunnen til at partane byrja fredsforhandlingar i 2012. Med få unnatak nemnde respondentane fyrst den store endringa i styrkeforholdet mellom partane frå 1998 til 2010. Medan FARC var på offensiven på slutten av 1990-talet, var det den colombianske staten som var dét i 2010.

På slutten av 1990-talet hadde FARC lagt bak seg fleire militære sigrar, som innebar storskala angrep på militærbasar. Dei hadde store finansielle ressursar og heldt kring eit halvt tusen colombianske soldatar og politi som gislar. Som president Pastrana skriv i sine memoarar, var det colombianske militærvesenet “demoraliserte” (Pastrana 2005: 40). For staten var situasjonen prekær. I tillegg til FARC kjempa dei mot opprørsgruppa ELN og narkotikakartellar. Paramilitære styrker skapte vidare kaos, i tillegg til at landet opplevde ein stor økonomisk krise rundt år 1999. Pastrana såg det naudsynt å bruke eigne finansar, samt bidrag frå allierte, til å styrke det colombianske militærvesenet. Forutan å oppfylle fredsmandatet folket hadde gitt han, var han nøydd til å bygge eit sterkare militærvesen for å gjenopprette kontroll over territoriet. Meir strategisk meinte Pastrana militær mobilisering kunne bidra til anten å presse FARC til forhandlingsbordet, eller dersom det ikkje skulle lukkast, å nedkjempe FARC militært (Borda Guzmán 2012: 57).

Likevel vart fredsdialog, Pastrana sitt store politiske mandat, motarbeidd av sterke krefter i landet og vart ikkje godt mottatt frå sentrale støttespelarar. Det colombianske militærvesenet samt USA – som på det tidspunktet gav stor støtte til anti-narkotika-operasjonar – vart meir og meir skeptiske etter kvart som dialogen fortsette utan resultat. FARC sine store krav til samfunnsendringar, samt utnytting av det demilitariserte området til narkotikahandel og militær mobilisering, var blant dei største utfordringane (Isacson 2003). USA støtta fredsforsøket i byrjinga, men såg liten framgang, og viste større interesse i å støtte Colombia militært. Også det colombianske militærvesenet var skeptiske frå byrjinga, spesielt då dei vart bedne om å evakuere eit område på 42 000 km² for at dialogen skulle finne stad (Isacson 2003). Fråværet av det colombianske militærvesenet i fredsdialogen i Caguán var eit av FARC sine største argument for kvifor fredsdialogen ikkje nådde fram.⁷ I tillegg var den politiske og økonomiske eliten generelt skeptiske til å la FARC få innflytelse. Ein avtale med FARC i Caguán, gitt deira militære styrke, ville sannsynlegvis betydd at den colombianske staten måtte gi mykje og få lite.⁸

Den militære maktbalansen rett før og under Caguán er, som alltid er tilfelle i asymmetriske konfliktar, vanskeleg å avgjere. Likevel er det klart at den colombianske staten lei fleire tap på slagmarka i åra før Caguán og var på defensiven. Samtidig var ikkje FARC nær militær siger. I USA snakka ein om at Colombia var på randen av å verte ein “failed state”. Dette vert hardt kritisert av mange, som meiner dette overdreiv FARC sine sjansar for å ta Bogotá, og underspelar Colombia sitt militærvesen.⁹ Ein analyse av dei militære kapasitetane til FARC i forkant av Caguán viser at dei trass større angrep mot militærbasar og liknande, ikkje var i stand til å militært overmanne den colombianske staten.¹⁰ Ein indikator var manglande evne til å kontrollere større byar over tid. FARC sitt angrep på Mitú den 1. november 1998, ein svært perifer regionhovudstad på grensa til Brasil, syner dette.¹¹ Sjølv om FARC ønskte å kontrollere byen i ein månad, tok colombianske spesialsoldatar han tilbake etter berre tre.¹²

Sjølv om FARC sine sjansar til innan kort tid å vinne militært var relativt små, var forhåpningane blant FARC-leiarane store. Fleire sentrale FARC-medlemmer meinte dei var på oppløpet – at militær siger var eit spørsmål om tid (Posso 2009: 1). Det syner også denne ytringa frå den militære leiaren Jorge Briceño, som viser ei triumferande geriljagruppe som ser lyst på militær siger: «Ser du kva eg kan gjere med 20 000 menn? Tenk kva eg kan gjere med 40 000».¹³

Trass i FARC si tru på militær siger, hadde dei likevel grunnar til å inngå fredsdialog. Mange respondentar, for eksempel Johnson ved International Crisis Group,¹⁴ meiner det å få politisk støtte og legitimitet både nasjonalt og internasjonalt var viktig motivasjon. Meir enn å nå ei politisk løysing, som dei fleste i opprørsgruppa truleg såg på som lite sannsynleg, var det ei moglegheit til å mobilisere militært og generere inntekter frå narkotikahandel. Dette, å få Pastrana til å demilitarisere området, var mogleg grunna FARC sin militære styrke og Pastrana sitt sterke ønske om å oppfylle sitt politiske mandat. Det var difor short-term calculations, som er begrepet Ghosn (2010) bruker, som best kan karakterisere FARC si tilnærming: Fredsforhandlingar vart ikkje brukte som eit strategisk mål, men som eit taktisk middel til å styrke den militære strategien.

Eit anna viktig element er FARC-leiar Manuel Marulanda sin frykt for ein amerikansk militær-intervensjon (Castro 2008: 105). Dette ville eventuelt drastisk endre militære utsikter og prioriteringar, noko som gjorde at FARC-leiaren såg seg nøydd til å vinne tid til å bygge seg opp militært – både for ein eventuell amerikansk invasjon og FARC sin siste offensiv i Colombia (Castro 2008: 105ff). Difor var, truleg, FARC-leiar Manuel Marulanda sitt mål i 1998: “å forhandle tre-fire rundar … og forlate forhandlingane med eit godt renommé og vinne naudsynt tid til å førebu seg på ein eventuell invasjon” (Castro 2008: 106). Fleire respondentar hevdar også dette.¹⁵ Kan hende var det likevel tilløp til tillit blant forhandlarane, mellom anna i løpet av eit besøk i Oslo i april 2000. Men, som FN sin spesialutsending til Colombia Jan Egeland (2007) skriv, var den litle tilliten som kanskje var tilstades i utlandet borte då delegasjonane kom att til Colombia. I 2017 meiner Egeland dette nok kan skuldast at den underliggjande viljen til å forhandle ikkje var tilstades, spesielt ikkje hjå FARC.¹⁶ Det var nok FARC-medlemmer som ønska ei politisk løysing, og at også Pastrana ønskte ei politisk løysing er nok sikkert. Men dei viktigaste og fleste FARC-leiarane lente seg mot ei militær løysing, noko også Pastrana gjorde, både når han innsåg FARCs manglande vilje til å forhandle og korleis den colombianske hæren, den colombianske eliten og USA arbeidde mot.

Mellom 2002 og 2010 skjedde det store endringar i konfliktbiletet og den militære maktbalansen. FARC hadde mista kring halvparten av styrkane sine (sjå Grafe 1), hadde ikkje dei same føreseielege inntektene og vart pressa lengre og lengre vekk frå byane og ut i jungelen. Dessutan hadde fleire tusen demobilisert (Peña 2014: 282). Det var no staten som var på offensiven.

Grafe 1: FARC-medlemmar per år frå 1964–2015

Den viktigaste grunnen til denne omveltinga er den store veksten i og mobilisering og modernisering av det colombianske militærvesenet. Frå kring 155 000 soldatar og 100 000 politi i 1998 (Vargas Velásquez 2012: 244), var dei oppimot ein halv million kring 2010. Det er med andre ord viktig å påpeike at moderniseringa og den militære veksten og mobiliseringa byrja under Pastrana sine fire år som president (1998–2002). Talet profesjonelle soldatar vart tredobla, totalt antal soldatar og talet på mobile brigadar vart dobla, og dei kjøpte fleire helikopter, etterretningsteknologi, fly med radar osb. (Vargas Velásquez 2012: 192). Men kanskje viktigare enn dette var den kvalitative utviklinga, der Colombia i løpet av 2000-talet utvikla større kapasitet i lufta, hadde overlegen teknologi og etterretning og drog nytte av dette i krigen mot FARC. USA si militære støtte gjennom Plan Colombia var eit viktig moment i denne, mellom anna i form av teknologi og etterretning (Grenoble & Rose 2011).

Likevel, det er colombianske styrker, leia av Alvaro Uribe, som svekka FARC dramatisk i åra mellom Caguán og Havanna. Uribe vann presidentvalet i 2002 på ein politisk plattform om krig mot FARC, som han såg på som narkoterroristar utan politiske målsettingar. Uribe, frå starten av presidentskapet sitt, sette i gong ein meir organisert og effektiv, men også kontroversiell og kritisert, counterinsurgency mot FARC (Grenoble & Rose 2011). Respondentane er i stor grad samde i at svekkinga av FARC var den viktigaste faktoren for at partane inngjekk forhandlingar i 2012. Medan FARC tidleg på 2000-talet hadde omringa Bogotá, var dei etter få år ingen direkte trussel mot hovudstaden. Trass militær svekking var ikkje FARC militært beseira og kunne framleis yte stor militær motstand (Peña 2014).

I min analyse finn eg den militære svekkinga som den viktigaste av tre relaterte dynamikkar. Forutan fleire tap på slagmarka, var det også større misnøye internt i geriljagruppa, og infiltrering av FARC-soldatane førde til mistillit innanfor deler av gruppa (Pécaut 2008). Dette bidrog også til at fleire FARC-soldatar demobiliserte spesielt mot slutten av 2000-talet. Her var demobiliseringa av den paramilitære paraplyorganisasjonen AUC viktig, ettersom det også gav FARC-medlemmer ei moglegheit og insentiv til å demobilisere (Grenoble & Rose 2011: 299).

Ein annan dynamikk er drapa på fleire sentrale FARC-leiarar, inkludert nestleiar Raul Reyes i 2008 og den militære leiaren Mono Jojoy i september 2010. Elles døydde også grunnleggjaren og den historiske leiaren Manuel Marulanda av naturlege årsaker i 2008. President Santos sjølv, saman med fleire respondentar, meiner det at FARC-leiarar frykta for eigne liv, var ein viktig faktor (Goméz Giraldo 2015: 23).

Den tredje dynamikken er politisk isolasjon, som delvis kom av den sterke narkoterrorist-diskursen til Uribe, og som vart forsterka av kidnapping og usikker finansiering frå involvering i narkotikahandelen, bruk av landminer osb. (Peña 2014). Opposisjonen mot FARC nådde eit høgdepunkt rundt 2008, då det vart arrangert store demonstrasjonar mot FARC over heile landet (Ibid: 267). Castellanos meiner FARC forstod at ettersom den colombianske staten fortsette krigføringa mot FARC, ville dei lide aukande politisk isolasjon.¹⁷

For å forklare kvifor partane valde å forhandle i 2012, må ein altså ta den militære maktbalansen og viktige relaterte dynamikkar i betraktning. FARC såg i aukande grad utover 2000-talet at å overta makta militært vart stadig vanskelegare. Som FARC-leiar Timoléon Jiménez uttrykker det, var FARC naturlegvis pressa mykje meir tilbake før Havanna enn i Caguán – spesielt grunna bruk av flyvåpen (Lozano 2016: 66). Trass i militær motgang var FARC-leiarar klare på at dei kunne overleve i 50 år til.¹⁸ Med frykt for auka politisk isolasjon, frykt for eigne liv og det som kunne vere ein moglegheit til å forhandle med Santos-regjeringa, var FARC opne for ei forhandla løysing.

Leiarar

Hjå den colombianske staten hadde endringa i leiarskapet store implikasjonar for den subjektive vurderinga av militær siger. Trass i at Uribe tok halvhjerta initiativ til ein slags fredsprosess i 2008 og 2010 (Acosta 2016: 70 og 131), var dette utan å anerkjenne FARC sine politiske målsetningar og vise vilje til å inngå politiske kompromiss. Juan Manuel Santos, derimot, såg ei politisk løysing som ønskeleg og mogleg frå staten si side, også fordi han nok ikkje vurderte ei militær siger på kort sikt som sannsynleg, og vidare kostnadar ved krig store (Chernick 2015: 144). Dette fordrar ei nøyare gransking av leiarskapa sine roller.

Endringa i leiarskapet frå Uribe til Santos i 2010 såg ikkje i byrjinga ut til å ha ei stor innverknad på konflikten eller ein mogleg fredsprosess. Santos hadde trass alt vore Uribe sin forsvarsminister frå 2006–2009, og hadde dimed stått sentral i krigen mot FARC. Men allereie tre dagar etter innsettinga i 2010 tok Santos kontakt med Venezuela sin leiar Hugo Chávez, som Santos visste var FARC sin viktigaste eksterne allierte og som kunne hjelpe i ein eventuell fredsprosess (Goméz Giraldo 2015). Ein månad seinare tok han kontakt med FARC gjennom det hemmelege sendebodet Henry Acosta. For å vise vilje overfor FARC refererer respondentar også til arbeidet hans med Loven for offer og tilbakegivelse av land, som offisielt anerkjenner den væpna konflikten i Colombia, som Uribe hadde nekta for at eksisterte.¹⁹ Respondentar peikar òg på ein strategisk involvering av tredjepartar og ekspertar i fredsprosessen som pragmatiske grep for å skape ein levedyktig prosess.

Mange meiner Santos som person er viktig for å forklare den colombianske staten si tilnærming til konflikten. Fleire teoretikarar hevdar som nemnt tidlegare at eit skifte i leiarskap kan drive fram ei endring i val av strategi. Medan Santos var overbevist om at ei politisk løysing var mogleg og ønskeleg, pressa Uribe på for ei militær løysing. Uribe var for så vidt interessert i å ende krigen, men ikkje før han hadde “knekket ryggen deres militært” (Egeland 2007: 75). Uribe nekta dessutan å diskutere FARC sin politiske agenda, som han meinte ikkje eksisterte (Borda Guzmán 2012: 31). I motsetnad til Uribe, anerkjende Santos FARC sine politiske mål i sitt fyrste brev til FARC, der han skreiv at FARC sin motivasjon var gyldig, men at det er “metoden dei bruker som skadar nasjonen” (Acosta 2016: 204).

Det er ikkje utenkeleg at også ein annan presidentkandidat kunne tatt initiativet Santos tok. Likevel, den politiske risikoen han tok, og den evna han viste til pragmatisk å få sentrale brikker på si side, samt skaffe nok støtte for prosessen i eit Colombia der Uribes militære strategi var svært populær, antydar at Santos var svært viktig for å få i stand forhandlingar i 2012. Men at det militære styrkeforholdet var den viktigaste faktoren, indikerer at den konteksten Santos tok initiativet i var viktig. Det seier han også sjølv, og peiker på nettopp maktbalansen, samt også at FARC-leiarar følte seg sårbare og at det var regional støtte for fred i Latin-Amerika (Giraldo Goméz 2016: 23).

Ei samanlikning med Pastrana sin innsats i Caguán høver seg. Respondantane påpeiker nemleg fleire manglar med Pastrana sin innsats; sjølve fredsdialogen var taktisk dårleg førebudd,²⁰ prosessen var kaotisk og usamanhengande,²¹ og Pastrana sjølv var naiv med tanke på kva ein slik fredsprosess faktisk kravde.²² Gitt den manglande støtta til ein fredsprosess frå mellom anna den colombianske hæren og eliten, og gitt FARC si tiltru til militær siger, kunne nok ingen leiar provosert fram forhandlingsstart i Caguán. Medan ein leiar kan vere ein spoiler (Stedman 1997) og ta pragmatiske grep for å få til fredsforhandlingar, har politiske leiarar avgrensa handlingsrom for å endre ein militær-politisk kontekst i eit avgrensa tidsrom.

For å forklare dei to presidentane sine ulike tilnærmingar til konflikten trengst ei grundigare analyse av bakgrunn og personlegdom. For det fyrste kjem Uribe og Santos frå forskjellige familiar med ulike bakgrunnar og delvis økonomiske interesser. Medan Uribe representerer dei store landeigarane i Colombia, er Santos del av ein tradisjonell og urban elite som kanskje endå meir enn Uribe er interessert i og avhengig av det internasjonale samfunnet. Fleire peiker også på FARCs drap på Uribes far som relevant for å forklare hans uvilje til å forhandle med FARC (Pécaut 2008: 62). For FARC representerer Uribe den eigentlege fienden,²³ dei som hindrar colombianske bønder frå å eige eigen jord og som bidrar til auka ulikskapar på landsbygda.

Likevel såg ikkje FARC store forskjellar på Uribe og Santos i 2010. Santos hadde trass alt vore ei sentral brikke som forsvarsminister under Uribe 2006–2009, og begge representerte – for FARC – den økonomiske og politiske eliten i Colombia.²⁴ For Santos er den økonomiske og politiske bakgrunnen sentral i hans oppfatning av konflikten og dei moglegheitene han såg i å få han avslutta. Forutan fred i seg sjølv og ønsket om å vere den som fører Colombia inn i fredstid, var Santos motivert av dei potensielle økonomiske gevinstane ved å slutte konflikten. Fleire gonger nemnde han at slutt på konflikten kunne auke årleg økonomisk vekst med ein til to prosent (Gillespie 2015). Som del av dette stod òg modernisering av landet, utnytting av naturressursar og utanlandsinvesteringar sentralt. Denne motivasjonen er viktig både for å forstå kva Santos ønskte med Colombia, men også fordi det gav han ein klar motivasjon for å byrje risikofylte forhandlingar med FARC. For å byrje forhandlingar var også personlegdommen hans relevant. Å sjå potensielle gevinstar langt fram i tid handlar litt om den pragmatiske tilnærminga han hadde til prosessen. Dessutan var risikoen for nederlag stor, noko som kunne sverte Santos sjølv og forårsake ein lengre periode utan kontakt mellom partane.

Eit viktig poeng er at leiarar plar endre strategi i ein konflikt tidleg i leiarskapet sitt (Ghosn 2010; Pruitt 2005). På den måten kan ein også vere den som ser konflikten og fredsavtalen gjennom (Mitchell 1995: 45). Om ein har bygd den politiske plattforma si på krig, derimot, er det vanskeleg å gå vekk frå denne. For Uribe sin del var krigen mot FARC og betring av tryggleiken i landet viktige blant det som hadde gjort han svært populær hjå befolkninga. Nokre meiner Uribe trengte FARC, fienden, for å føra vidare sitt politiske prosjekt (Fergusson et al. 2016). For Santos, derimot, var byrjinga på presidentperioden ei moglegheit til å stake ut ein ny kurs og bygge sitt eige politiske prosjekt. Som ein del av dette meiner mange respondentar at forståinga hans av både det politiske og militære var sentralt. Nokre meiner han på bakgrunn av denne rolla betre forstod fordelar og ulemper med militære versus politiske verkemiddel, og at han mykje betre visste korleis han kunne utnytte politisk det militær-strategiske overtaket den colombianske staten hadde fått over FARC.²⁵

Mange respondentar meiner også at leiarskapsskiftet i FARC i 2008 frå Manuel Marulanda til Alfonso Cano var viktig. Fleire peiker på Cano sin bakgrunn frå det Nasjonale Universitet i Bogotá, og som ein sentral person i den meir politiske fløyen av FARC, for å forklare kvifor han var meir positiv til og klar for å leie FARC inn i ein politisk prosess.²⁶ Andre peikar på at Cano trass alt hadde vore del av FARC sitt øvste organ i fleire tiår, og at ei stor endring i kurs etter dødsfallet til den internt høgt respekterte og historiske leiaren Marulanda var usannsynleg.²⁷ Eit anna element er at FARC, i si tilnærming til konflikten, ønskte å bruke både politiske og militære verkemiddel for å nå måla sine. Å skulle forhandle var difor ved fleire anledningar i løpet av konflikten sett på som naturleg og gunstig.

Det er sannsynleg at leiarskapsskiftet frå Marulanda til Cano var viktig, men kanskje endå viktigare var det større generasjonsskifte i Sekretariatet som dette skiftet reflekterte. Dette generasjonsskiftet kan hjelpeoss å forklare FARC sin gradvise dreiing mot ei politisk løysing mot slutten av 2000-talet. Ei endring er ei forskyving frå militærstrategar til fleire og meir politisk aktive medlemmar. Ei relatert forskyving er at medlemmer i Sekretariatet i minkande grad kom frå den colombianske landsbygda og i aukande grad frå politiske miljø i dei store byane, gjerne med utdanning frå utlandet.²⁸ Fleire respondentar foreslår at dei meir politiske leiarane frå det urbane Colombia hadde meir erfaring med og interesse i å kjempe vidare for FARC sine målsettingar i politikken.

Tredjepartar

Eksterne aktørar har spelt mangslungne roller i den colombianske konflikten. Forutan oppmoding om å søke ei politisk løysing og tilrettelegging for denne, har USA spelt den viktigaste rolla av eksterne aktørar. Trass offentleg verbal støtte til fredsdialogen i byrjinga, vart USA tidleg svært skeptiske til fredsprosessen i Caguán, og dei trua mellom anna med å trekke støtta til Colombia dersom Pastrana gjekk FARC i møte for å restarte dialogen (Farah 1999). USA var i staden svært interessert i å styrke det colombianske militære apparatet, både i krigen mot narkotika og i krigen mot FARC, som dei såg på som ein stor trussel for Colombia. I USA vart Colombia presentert som ein “failed state”²⁹ og FARC som den sentrale narkotikaaktøren (Tate 2015: 47–48). Dette var ei klar overdriving, då paramilitære og narkotikakartellar vert rekna som mykje meir aktive enn FARC. Men dette fiendebiletet var med på å mogleggjere støtta til Plan Colombia i USA (Tate 2015).

Sjølv om USA presenterte Plan Colombia som eit fredsbidrag, hadde det ein negativ effekt på fredsdialogen i Caguán. Likevel er det usikkert om USA sin vilje til å støtte krigføring og narkotikaoperasjonar framfor sjølve fredsdialogen hindra forhandlingsstart. Mellom andre Borda Guzmán (2012), Tate (2015) og García-Peña³⁰ poengterer at regjeringa til Pastrana var ein vel så stor pådrivar som USA i utarbeidinga av Plan Colombia. Dei tok tidleg kontakt med amerikanarane for det Pastrana kalla ein “Marshall-plan for Colombia” (Tate 2015: 142), men som gjennom forhandlingar med amerikanarane raskt fekk eit meir militært preg. For Pastrana var dette ei moglegheit til å forsterke den militære mobiliseringa for å kjempe mot FARC og kontrollere eige territorium. Amerikansk støtte kan nok ikkje seiast i seg sjølv å ha forhindra forhandlingsstart, men trusselen om amerikansk involvering eller intervensjon i konflikten gjorde det viktigare for FARC å mobilisere militært. Som FARC-leiar Marulanda angiveleg sa i 1998, vurderte dei allereie då konsekvensane av ein militær involvering frå USA og militær opprusting som naudsynt (Castro 2008: 116).

Mellom Caguán og Havanna såg ein resultata av den militære støtta frå USA. Frå starten av Plan Colombia i 2000 og fram til 2016 spytta USA inn nesten 10 milliardar dollar, av dette 71 prosent av militær karakter (WOLA 2016). Denne støtta kan ha bidrege til å forlenge konflikten. Noko som er enklare å stadfesta, er den viktige rolla amerikansk militær støtte til modernisering, etterretning og luftkapasitet spelte i svekkinga av FARC. Sjølv om Plan Colombia ikkje var i nærleiken av å nå hovudmålsetjingar om anti-narkotikaoperasjonar (Tate 2015), bidrog støtta til å styrke Colombia sitt militærvesen og auke politiressursar. Eit eksempel på dette er angrepet på nestleiar i FARC Raul Reyes i ecuadoriansk territorium rett sør for grensa til Colombia, der amerikansk teknologi i form av “smarte bomber” spelte ei viktig rolle (Priest 2013).

Dei viktigaste eksterne og politiske bidraga til forhandlingsstart i 2012 var frå Venezuela sin leiar Hugo Chávez samt tilretteleggjarane Cuba og Noreg. Venezuela sin leiar, FARC sin kanskje viktigaste eksterne allierte, var viktige i å overtyde FARC om Santos sine ærlege intensjonar.³¹ Chávez sa òg at han ville garantere tryggleiken til FARC sin fredsdelegasjon (Goméz Giraldo 2015: 31). Timoleón Jiménez, FARC-leiar frå og med 2011, understreka også at Chávez var viktig i å oppmode han til å fortsette søket etter ei politisk løysing etter drapet på FARC-leiar Alfonso Cano i 2011 (Ibid.: 30).

Noreg og Cuba var dei viktigaste tilretteleggjarane i fredsprosessen og var delaktige både før og under dei hemmelege pre-forhandlingane mellom februar og august 2012. Det er vanskeleg å bedømme kor viktig rolle dei spelte i å få framdrift i pre-forhandlingane, men det er sannsynleg at dei bidrog både til å halde prosessen hemmeleg³² og til ein konstruktiv atmosfære samt til å overtyde FARC om at opplegget var trygt og reelt.³³

Forutan direkte politiske handlingar meiner fleire respondentar at den regionale politiske konteksten på slutten av 2000-talet talte meir for ei politisk enn militær løysing på konflikten. At eit stort tal venstrevridde rørsler fekk makt gjennom politiske og ikkje-militære verkemiddel i Latin-Amerika kan ha skapt ein positiv atmosfære for fredsforhandlingar³⁴ og viste FARC at ein kunne oppnå noko gjennom politiske verkemiddel.³⁵ Også president Santos nemner dette som ein av dei viktigaste faktorane (Goméz Giraldo 2015: 23).

Grafe 2: Soldatar drepne på slagmarken i konflikten med FARC

Fleire forskarar antydar at høgare konfliktintensitet kan føre til sterkare insentiv til å avslutte krigen (Mason & Fett 1996; Urlacher 2011; Ghosn 2010). Logikken er at når kostnadane i augneblinken er små, hastar det mindre, og ein utsett og prioriterer heller meir presserande problem. Likevel kan også større potensielle kostnadar fram i tid vere ein motivasjon for å forhandle (Zartman 2000). Ein kan, med andre ord, tenke seg at viljen til den colombianske presidenten var mindre, sidan å få slutt på konflikten ikkje sto like høgt på agendaen lenger. At fredsforhandlingar likevel tok til, har mange årsaker, men det er vanskeleg å sjå føre seg ein levedyktig prosess utan den viljen og tilnærminga Santos tok med seg inn i presidentembetet.

Det initiativet Santos tok, kan sjåast på som ein enticing opportunity. Ein enticing opportunity materialiserer seg når leiarar ser betre og alternative måtar å nå måla sine på enn å fortsetje ein inkjeseiande og kostnadsfull krig (Mitchell 1995: 44). Denne moglegheita handlar meir om potensielle moglegheiter og fordelar enn om noverande og framtidige forventa kostnadar. For Santos verkar det som om økonomiske motivasjonar om auka vekst, modernisering og utanlandsinvesteringar sto sterkt, men òg sannsynlegvis ønsket om å vere den som leia landet inn i fredstid.

Som Mitchell (1995: 46) skriv, er det usannsynleg at leiarar kan sjå ein enticing opportunity når den gjenstridige konflikten er på sitt mest intensive og kostnadsfulle. I Caguán stod folket sitt desperate ønske om å få slutt på valden sentralt hjå Pastrana. Dessutan ønskte han å forsterke Colombia sitt militærvesen. Ifølgje Ghosn (2010) kan væpna aktørar ønskje forhandling av to grunnar. Det er for å nå kortsiktige mål, for eksempel ein pause frå militære konfrontasjonar og mobilisere til vidare kamp, eller for å forhandle med intensjonar om å utkassere gevinstar lengre fram i tid. At kostnadane forbunde med krigen vart lågare, var nok viktige i å gje Santos moglegheita til å tenke langsiktig og ende konflikten politisk, noko Pastrana ikkje hadde.

Personfokuset på president Santos er viktig, men også komplisert. For det fyrste er det mange, mellom anna i fredsdelegasjonen og i det politiske apparatet, som spelte ei viktig rolle bak Santos. Og sjølv om Santos har ei særeigen pragmatisk og bestemt tilnærming til konflikten, er det viktige sosiale og økonomiske prosessar som òg bidrar til å forklare Santos sine synspunkt og kvifor Santos kunne lukkast med å inngå fredsforhandlingar. Det er, for eksempel, ikkje nok å sjå på Uribe og Santos som personar med to forskjellige tilnærmingar til konflikten. Ein kan òg forstå dei som to komplimenterande leiarar, som begge bidrog til forhandlingsstart. Slik eg har analysert det, ville ikkje fredsforhandlingar ha funne stad utan korkje Uribe si militære svekking av FARC eller Santos sine pragmatiske handlingar for å slutte konflikten gjennom forhandlingar.