Det nødvendige og det mulige. Aktuelle spændinger i dansk udenrigspolitik

De lange linjer i nyere dansk udenrigspolitik

Danmarks udenrigspolitiske selvforståelse forstås bedst med udgangspunkt i daværende udenrigsminister Per Hækkerups doktrin fra 1965, som fastslog, at

isolation og neutralitet ikke byder sikkerhed for Danmark, men at det er nødvendigt at søge sikkerheden hvor den kan opnås, dvs. at basere vores udenrigspolitik og nationale sikkerhed i et udvidet internationalt samarbejde og på sammenholdet i den demokratiske vestlige verden (Hækkerup 1965: 29).

Tanken har fortsat dogmatisk status. Spørgsmålet, der dengang som nu optager de udenrigspolitisk ansvarlige, er, ikke hvorvidt Danmark skal være internationalt engageret, men hvordan. Efter den kolde krigs afslutning har danske politikere – og forskere – yndet at betegne dansk udenrigspolitik som aktiv, eller ligefrem aktivistisk. I 1990’erne byggede Danmarks såkaldte ’aktive internationalisme’ på en bred forankring i de fire multilaterale hjørnestene, Hækkerup i sin tid havde identificeret: Nordisk samarbejde, EF/EU, NATO og FN, og derfor fremstod aktivismen i første omgang ikke som et radikalt brud, men snarere som et udtryk for, at småstatens udenrigspolitiske handlerum var øget (Petersen 2004).

Terrorangrebet på USA den 11. september 2001 og regeringsskiftet i november samme år indvarslede et brud med den brede konsensus, der indtil da havde præget dansk udenrigspolitik. Under ledelse af Anders Fogh Rasmussen (V) skærpedes den værdipolitiske profil samtidig med, at Danmark i stedet for at fastholde det traditionelle multilaterale udgangspunkt lagde vægt på at ”indgå i skiftende alliancer med partnere, vi har interessesammenfald med” (citeret fra Petersen, 2004: 574). Den ”aktive internationalisme” blev til ”international aktivisme” (Pedersen 2012), og – fordi det danske engagement i omverdenen var så snævert bundet op på amerikansk lederskab – fremstod Danmark som ”super-atlantist” (Mouritzen 2007). Især den øgede danske villighed til at bruge militæret som et centralt udenrigspolitisk instrument er omstridt både blandt politikere og forskere (se f.eks. Rynning 2003; Pedersen & Ringsmose 2017 og Lidegaard 2018). Var det med Irak-krigen 2003, at militariseringen af dansk udenrigspolitik tog fart, eller fandt det afgørende brud sted allerede i 1990’erne med dansk deltagelse i Balkan-krigene? For dette studies formål er spørgsmålet ikke afgørende. Mere interessant er det at konstatere, at ’aktivismen’ også indvarslede en forskydning af Danmarks multilaterale forankring væk fra de oprindelige fire hovedhjørnestene over mod to søjler: EU og NATO.

Det er for dette studies formål bemærkelsesværdigt at konstatere ikke bare, hvor lidt dansk aktivisme der har været i forhold til det nordiske samarbejde siden den kolde krigs ophør, men også hvordan denne arena umærkeligt er blevet tillagt stadig mindre vægt over tid (Olesen 2017). Norden betragtes i dag primært som rammen om et lavpraktisk og pragmatisk samarbejde (Bailes 2016). Danske politikere og embedsmænd fremhæver gerne fordelene ved det tætte ’hverdagsdiplomatiske’ samarbejde – fælles nordiske ambassader og koordination/erfaringsudveksling om især udviklingspolitiske spørgsmål (Marcussen 2017: 198–202) – mens nordisk samarbejde på mere overordnet politisk niveau antager en ”lidt pånødet form”, eller direkte afvises fra dansk side (Olesen 2017: 370).

På samme måde som det nordiske gled bort fra kernen i dansk udenrigspolitik, er det danske engagement i FN stilnet af (Jakobsen & Kjærsgaard 2017). FN betragtes ifølge Udenrigsministeriets hjemmeside fortsat som ”uerstattelig” pga. organisationens ”unikke autoritet og legitimitet”, men dansk FN-politik vedligeholdes i stigende grad af embedsværket og uden at påkalde sig større politisk interesse eller debat, hverken i regeringen, på Christiansborg eller i medierne.

Den lidt paradoksale konklusion er, at i takt med at dansk udenrigspolitik op gennem 1990’erne og især efter 2001 fik stadig mere karakter af værdikamp, blev Norden og FN – de to traditionelle fora for varetagelse af Danmarks normative og ideelle interesser – i stigende grad marginaliseret. Tilbage stod EU og NATO som de to væsensforskellige søjler, dansk udenrigspolitik hvilede på. Der er efter den kolde krigs afslutning blevet etableret en bred udenrigspolitisk konsensus i det danske Folketing om, at NATO er garanten for dansk sikkerhed, mens EU er rammen om dansk velfærd. Samtidig gælder det, at mens Danmark aktivt har tilstræbt at være et kerneland i NATO og en loyal allieret for USA, har Danmark pga. EU-forbeholdene effektivt sat sig selv uden for det europæiske samarbejde på en række centrale områder og dermed etableret sig selv som ’fodslæbende’ i forhold til det europæiske projekt. Valgene i 2016 – Trump og Brexit – satte med ét spørgsmålstegn ved denne identitet og rystede det danske udenrigspolitiske establishments forståelse af Danmarks forankring i verden.

At passe på Danmark

Debatten om fremtiden for dansk udenrigspolitik udspiller sig mellem tre positioner: nationalisme, national-liberalisme og kosmopolitisme (Rasmussen 2017). Nationalisterne er optaget af at forsvare det danske folk mod islam og politisk korrekt ’globalisme’. De nationalliberale ønsker at fastholde Danmarks internationale engagement i en globaliseret verden, men er optaget af at sikre, at Danmark får mest muligt ud af sine relationer med omverdenen. Kosmopolitterne bekymrer sig om klodens tilstand, menneskehedens overlevelse og behovet for større solidaritet på tværs af landegrænser. Det udenrigspolitiske establishment i Danmark består altovervejende af nationalliberalister, der søger at imødekomme nationalisterne så langt som muligt – især på udlændingeområdet – for ikke at fremstå som en del af en verdensfjern elite. Kosmopolitternes stemme er dermed den mest trængte i den aktuelle danske debat.

For at forstå den konstellation er det nødvendigt at starte i Socialdemokratiet. Den ophedede kamp om forskellige udenrigspolitiske visioner, der udspillede sig i starten af 00’erne, blev lagt på hylden op gennem 10’erne i takt med, at Socialdemokratiet på afgørende punkter flyttede sig. Socialdemokratiet har således siden 2011 haft som erklæret politik, at Danmark kan deltage i militære operationer også uden FN-mandat, og i 2017 forlod partiet også sin ellers meget lange og faste målsætning om at ville bruge 1% af BNP på udviklingsbistand. Samtidig har Socialdemokratiet nærmet sig Dansk Folkeparti på udlændingepolitikken og har siden migrationskrisen i 2015 betragtet området som det centrale omdrejningspunkt i både europæisk og dansk politik.

Udviklingen afspejler, at ledende danske politikere i både regering og opposition i dag betragter dét at have en stram udlændingepolitik som en nødvendig, men ikke tilstrækkelig forudsætning for at bevare eller genvinde regeringsmagten. Vil man være helt sikker på at fange tidsånden, må man også gå til kanten af eller udfordre internationale konventioner og forpligtelser – især på udlændingeområdet. Denne udvikling har været undervejs længe, men migrationskrisen i 2015 førte på mange måder til en radikalisering af debatten ikke bare i Danmark men i hele Europa.

Udover en række markante stramninger i dansk udlændingepolitik, herunder et stop for modtagelse af kvoteflygtninge, førte migrationskrisen til et kraftig øget fokus på tilbagetagelse, dvs. muligheden for at kunne sende ikke-ønskede udlændige tilbage til deres hjemlande. Dette ses mest tydeligt i udviklingspolitikken, der nu eksplicit bruges som stok og gulerod for at få tilbagetagelsesaftaler på plads med lande som Somalia, Etiopien, Afghanistan, Marokko og Kenya, og i udnævnelsen af en særlig ’udsendelsesambassadør’ med ansvar for at sikre netop dette (Udenrigsministeriet 2017a: 23–24). Hensynet til tilbagetagelse prægede også den danske position i FN-forhandlingerne om omfattende ’compacts’ på både migrations- og flygtningeområdet (Udenrigsministeriet 2017b: 10), ligesom det har ført til et dansk opgør med den Europæiske Menneskerettighedsdomstols såkaldte dynamiske fortolkningspraksis: ”Der er behov for en ny rimelighed. De europæiske samarbejder – både i EU og i Europarådet – skal give mening for borgeren”, forklarede statsministeren i sin tale ved Folketingets åbning 3. oktober 2017 og pegede bl.a. på det i hans øjne uforklarlige og urimelige i, at Danmark ikke kan udvise dybt kriminelle udlændinge ud fra hensyn til disses familie- og privatliv (Statsministeriet 2017b).

Sagen er et eksempel på en dagsorden, der set med danske indenrigspolitiske briller giver mening, men som vækker undren og kritik, når regeringen forsøger at føre den ud i livet i de relevante internationale sammenhænge (Politiken 2018a, b). Det er også af den grund vanskeligt at se bort fra udlændingepolitikkens betydning for aktuel dansk udenrigspolitik. Samtidig gælder det dog som nævnt, at andre mere klassiske, udenrigspolitiske spørgsmål, der dybest set handler om Danmarks fremtidige placering i verden, siden 2016 har optaget de ansvarlige beslutningstagere. Opfattelsen af at stå midt i en ’brydningstid’ præger debatten og viser sig blandt andet i et øget fokus på spørgsmålet om Danmarks forhold til ’de fire store’ magtcentre: USA, EU, Rusland og Kina. I det følgende gennemgås disse for at afdække, på hvilken måde de hver især fremstilles som hhv. udfordringer og muligheder, der fordrer udenrigspolitisk nytænkning.

At fokusere og prioritere

Som det fremgår, er debatten i Danmark præget af en grundlæggende forestilling om, at den omkringliggende verden bliver stadigt mere uforudsigelig og usikker. Reaktionerne på især Trump, Brexit og Rusland afspejler en grundlæggende dansk bekymring for den kommende verdens(u)orden. Ifølge udenrigsministeren skal netop det ”at værne om det internationale samarbejde for på den måde at varetage Danmarks interesser bedst muligt”, være udgangspunktet for de kommende års danske udenrigspolitik. Indtil videre er der dog endnu ikke fra dansk side gjort forsøg på at formulere en eksplicit ordenspolitik eller en sammenhængende analyse af, hvor og hvordan Danmark skal sætte ind med et styrket dansk forsvar for den regelbaserede orden og det multilaterale samarbejde, der jf. Hækkerup-doktrinen er dér, hvor dansk sikkerhed skal søges.

De udfordringer, der skal håndteres gennem dansk udenrigspolitik, er allerede store, og de må forventes at vokse voldsomt i de kommende år. Denne opfattelse er bredt accepteret i regeringen og Folketinget. Erkendelsen har dog (endnu) ikke fået politikerne til at afsætte flere penge til Danmarks internationale engagement. Forsvaret fik i januar 2018 som nævnt tilført yderligere midler, men der er ikke udsigt til, at hverken diplomatiet eller udviklingsbistanden vil blive styrket tilsvarende i de kommende år. Tværtimod synes der at være bred enighed om, at niveauet for Danmarks civile engagement i omverdenen er passende, og at opgaven derfor består i dels at stramme op – at fokusere, prioritere og koncentrere sig om det, der virkelig betyder noget – dels at organisere arbejdet anderledes – mere dynamisk, fleksibelt og digitalt. Sideløbende med den politiske debat om Danmarks fremtidige placering i verden, har Udenrigsministeriet derfor i de seneste år søgt at formulere rammerne for ”Fremtidens udenrigstjeneste” i en tid, hvor ”ressourcerne er skåret ind til benet” (Udenrigsministeriet 2018b; Innovationsgruppe 2 2016; se også Marcussen 2016).

At den danske udenrigstjeneste føler sig presset, er ikke nyt. I takt med, at globaliseringen har udvisket skellet mellem indenrigs- og udenrigspolitik, er diplomatiets monopol på det internationale samarbejde brudt, og tyngdepunktet i beslutningsprocessen flyttet fra Udenrigsministeriet til Statsministeriet. Denne tendens ses i de fleste EU-lande og afspejler en forskydning af udenrigspolitikken ’opad’ til stats- og regeringschefniveau og ’udad’ til andre fagministerier med ansvar for f.eks. miljø-, energi-, og udlændingepolitik (Pilegaard 2013). Samtidig er udenrigspolitikken på godt og ondt demokratiseret. Udenrigspolitik opfattes ikke længere som et særlig ophøjet felt og må derfor i stigende grad kæmpe om ressourcer og opmærksomhed på lige fod med andre og mere borgernære emner. Fra 2000 til 2016 blev Udenrigsministeriets driftsbevilling beskåret med ca. en tredjedel (i alt 600 mio. kr.), og den danske udenrigstjeneste er med 95 repræsentationer i dag den mindste i Norden (Island undtaget) (Taksøe-Jensen 2016)¹. I dag beskæftiger Udenrigsministeriet i alt 2648 mennesker. Heraf arbejder de 817 ’hjemme’ på Asiatisk Plads i København, mens de øvrige 1.759 arbejder ’ude’ på de danske repræsentationer. Langt hovedparten af disse er dog lokalt ansatte (1.140), og det samlede antal udsendte medarbejdere i den danske udenrigstjeneste er således kun 349 (Udenrigsministeriet 2018c).

De politisk set vigtigste danske repræsentationer i udlandet er: EU-repræsentationen i Bruxelles, Beijing, Washington, Paris, FN-missionen i New York, Moskva, Berlin og London. Ambassadørposten på disse syv repræsentationer besættes i regeringens ansættelsesudvalg, mens Udenrigsministeriets ledelse selv fordeler de øvrige ambassadørposter. Målt i antal udsendte medarbejdere er EU-repræsentationen Danmarks ubetinget største repræsentation. EU-rep’en ligger med over 50 udsendte langt over alle andre. Ambassaden Beijing er nu den næststørste danske repræsentation og den eneste af de syv ’prestigeposter’, der i dag (2017) har flere udsendte medarbejdere (19) end i 2001 (9). I samme periode er Washington gået fra 24 til 17, FN-missionen fra 25 til 12 og – måske mest overraskende set i lyset af den vægt Tyskland tillægges fra politisk side – Berlin fra 22 til 8 udsendte medarbejdere.

En del af faldet hænger sammen med den reduktion af den danske udviklingsbistand, der blev indledt af VK-regeringen i 2001 og siden videreført af skiftende regeringer. Ifølge den seneste opgørelse fra OECD udgjorde Danmarks udviklingsbistand i 2016 0,75 procent af bruttonationalindkomsten, hvilket er det laveste niveau siden 1983. Det er regeringens erklærede mål at sænke bistandsprocenten yderligere for at nå ned på FN’s 0,7 procent målsætning.

Indtrykket af en bevidst dansk nedprioritering af det udenrigspolitiske område forstærkes af den ganske omfattende skare af ministre, der de seneste ti år har haft deres gang i Udenrigsministeriet som enten udenrigsminister (7), udviklingsminister (6), minister for nordisk samarbejde (8) og/eller handelsminister (3). Der er stadig forbundet med prestige at være udenrigsminister i Danmark, men hensynet til at sikre kontinuitet på posten og dermed international gennemslagskraft har ikke fyldt meget, når skiftende statsministre i de seneste ti år har sammensat deres ministerhold. De mange ministre afspejler også, at det danske udenrigsministerium udover udenrigs- og sikkerhedspolitik også varetager europapolitik, udviklingspolitik, handelspolitik, erhvervs- og investeringsfremme samt borgerservice. Udenrigsministeriet ser selv dette som en styrke, der ”gør det muligt at levere konkrete svar på internationale og globale udfordringer på tværs af arbejdsområder uden organisatoriske og forvaltningsmæssige hindringer” (Udenrigsministeriet 2018c).

Netop denne evne til at ’samtænke’ forskellige politikområder, herunder især udvikling og sikkerhed, opfattes generelt som et af Danmarks stærkeste kort i forhold til at håndtere komplekse problemer i en stadig mere usikker verden. Danske beslutningstagere fremstiller gerne Danmark som et land, der ”leverer, hvor andre taler”, og som har indflydelse, ”fordi vi peger på brugbare løsninger og søger løsninger, hvor andre søger konflikt” (Jensen 2016). I kandidaturet til FN’s Menneskerettighedsråd 2019–2021 fremhæver regeringen Danmarks ”respekterede rolle som skaber af konstruktiv dialog” og lover at ”arbejde for at bygge broer og indgå kompromiser blandt Rådets medlemmer” (Udenrigsministeriet 2018d).

Formuleringerne er karakteristiske for den danske selvopfattelse og ønsket om at fremstå som en fornuftens stemme i internationale sammenhænge. Måske derfor kommer det ofte bag på det officielle Danmark, når danske initiativer og politikker giver anledning til kritik i udlandet. Kritikken opfattes som uberettiget og/eller baseret på misforståelser, der skal udryddes ved hjælp af public diplomacy. Udenrigsministeriet har siden Tegningesagen i 2006 måttet bruge stadigt flere ressourcer på at forsøge at bryde ”mediespiraler, der sætter negativ fokus på historier om Danmark og giver ridser i Danmarks omdømme” (Taksøe-Jensen 2016: 45). Måske har andre lande vanskeligere ved at genkende Danmarks internationale profil nu end for 10–15 siden?

Det danske ’brand’ opfattes dog generelt som stærkt, og Danmark ynder at se sig selv som et land, der ’bokser over sin vægtklasse’. Forhenværende udenrigsminister Kristian Jensen har peget på fire særlige danske ”trumfkort”, der sikrer Danmark indflydelse og adgang ude i verden: Udviklingsbistandens omfang og kvalitet, erhvervsmæssige styrker indenfor clean-tech, medicin og fødevarer, viljen til at stille militære styrker til rådighed i internationale operationer samt Rigsfællesskabet og den arktiske rolle i kraft af Grønland (Jensen 2016: 213). Til denne liste kan føjes ’den danske samfundsmodel’ som en samlebetegnelse for Danmarks erfaringer med f.eks. grøn omstilling, fleksibelt arbejdsmarked og forskellige velfærdsløsninger. Myndighedssamarbejde og udsendelse af såkaldte ’vækstrådgivere’ fra relevante fagministerier betragtes i stigende grad som en effektiv vej til at sikre Danmark indflydelse ude og jobs hjemme.

En anden udenrigspolitisk nyskabelse, der synes at være kommet for at blive, er brugen af tematiske ambassadører. Udnævnelsen i 2017 af en såkaldt ’Tech-ambassadør’ med ”globalt mandat til at fremme teknologidagsordenen internationalt” fremhæves af Udenrigsministeriet som særligt fremsynet og visionær. Tech-ambassadøren har base i Silicon Valley og adskiller sig dermed fra de øvrige tematiske ambassadører, der typisk arbejder fra København. Det gælder således både den tidligere nævnte ’udsendelsesambassadør’ og den ’særlige repræsentant for religions- og trosfrihed’, der blev udnævnt i efteråret 2017 for at styrke det internationale samarbejde for at beskytte religiøse mindretal i Danmarks nærområder, herunder især kristne. Blandt andre emner, der tidligere har ført til udnævnelsen af særlige ambassadører, kan nævnes Arktis, Det arabiske initiativ, Skrøbelige stater og Sahel/Magreb. Selvom de enkelte udnævnelser har haft hver sin konkrete begrundelse, afspejler de som hovedregel et ønske om – med begrænsede midler – at vise handlekraft inden for et politisk højprioriteret område.

Konkluderende bemærkninger

I betragtning af den omfattende krisestemning, der kendetegner debatten, fremstår dansk udenrigspolitik i bemærkelsesværdig grad præget af kontinuitet og konsensus. Regeringen og dens embedsmænd taler ganske vist om ’tektoniske plader i bevægelse’, og om ’fundamentalt ændrede rammebetingelser’, men helt overordnet holder regeringen og et bredt flertal i Folketinget fortsat fast i, at EU og NATO udgør de to altoverskyggende, men væsensforskellige, hjørnestene i dansk udenrigspolitik: NATO-medlemskabet (og dermed USA) er fortsat garanten for Danmarks sikkerhed, mens EU udgør fundamentet for Danmarks velstand. Hverken FN eller Norden – de to andre ’gamle’ hovedhjørnestene i dansk udenrigspolitik – har således oplevet en særlig politisk renæssance i Danmark som et globalt og/eller regionalt alternativ til de kriseramte europæiske og transatlantiske samarbejdsfora. Tværtimod tegner der sig en bred og stigende opbakning – også i den danske befolkning – til at fastholde Danmark i både EU og NATO-samarbejdet.

Samtidig har Danmark i de seneste år udvidet sin udenrigspolitiske værktøjskasse med en række nye tiltag og instrumenter, der skal sikre, at danske interesser – især de kommercielle – kan varetages på nye måder i en foranderlig verden. Tech-ambassadøren, myndighedssamarbejde og den nye klima- og verdensmålsfond er markante eksempler. Fælles for disse instrumenter er, at de – i lighed med den massive fokusering på migration og udlændinge – handler om ’issues’ fremfor institutioner. De gør det muligt at markere Danmark på et givet område i en kortere periode, men bidrager kun indirekte til at svare på de grundlæggende spørgsmål om dels den fremtidige balance mellem Danmarks nordiske, europæiske, transatlantiske og globale engagement, dels samspillet mellem Danmarks værdimæssige, sikkerhedspolitiske og økonomiske interesser.

På sin vis kan den politiske fokus på de nye instrumenter derfor ses som udtryk for et opgør med det høje ambitionsniveau, der ellers har præget dansk udenrigspolitik siden den kolde krigs afslutning. Gennem de seneste år har hverken retorikken eller ressourcerne understøttet et særskilt dansk ønske om ’at gøre en forskel’ og søge at påvirke den globale udvikling. Tværtimod har der været stigende fokus på at ’passe på Danmark’ og sikre, at danske interesser bliver varetaget bedst muligt, mens verden går sin skæve gang. De seneste udmeldinger fra regeringen fastholder dette fokus, men antyder, at udfordringen – især efter Brexit og Trump – ikke består i at afvikle dansk aktivisme til fordel for en passiv dansk tilpasningspolitik. Opgaven består i at nytænke Danmarks aktive internationale engagement, så Danmark – også i en brydningstid – kan varetage sine fundamentale interesser i at bevare og styrke den regelbaserede internationale orden og det udvidede internationale samarbejde, der jf. Hækkerup-doktrinen opfattes som det eneste sted, hvor Danmark kan søge sikkerhed. Udenrigsministeren angiver således, at han ”er bange for, at der er flere danskere derude – også på Christiansborg – der ikke er helt klar over, hvad der er på spil: Vi kan ganske enkelt ikke varetage vores interesser i verden på egen hånd” (Samuelsen 2018). Statsministerens forsøg på at sparke en positiv debat i gang om Danmarks forhold til EU peger i samme retning, men understreger samtidig, at regeringen på dette område ikke har tænkt sig at løbe hurtigere på det udenrigspolitiske område end dens parlamentariske bagland tillader. Regeringen lægger først og fremmest op til en ændring af retorikken: ”Lad os i stedet tale både Danmark og Europa op. Stå ved det kontinent og samarbejde, vi er en del af. Og diskutere Europa – uden en folkeafstemning i horisonten. Det, tror jeg, vil være godt”, som statsministeren sagde i sin afslutningstale i Folketinget den 28. maj 2018 (Statsministeriet 2017b).

De globale omvæltninger – især Trump og Brexit – har angiveligt sat gang i en erkendelsespolitisk proces, der skubber dansk udenrigspolitik i retning af et styrket dansk EU-engagement og et forsøg på at fastholde den transatlantiske alliance samtidig med, at den liberale orden – især frihandlen – skal forsvares, samhandlen med vækstøkonomierne styrkes, og sikkerheden i nærområdet øges. På alle måder en massiv dagsorden, der kalder på en generel opprioritering af udenrigspolitikken og et øget dansk engagement i alle centrale internationale samarbejdsinstitutioner. I praksis – f.eks. når pengene skal findes på finansloven – er det, dog indtil videre svært at se et sådant kursskifte materialisere sig. I stedet fremstår dansk udenrigspolitik i stigende grad usammenhængende, fordi skellet mellem det, der vurderes at være udenrigspolitisk nødvendigt, og det, der vurderes at være indenrigspolitisk muligt, vokser.