Norske svar på internasjonale utfordringer: Retorisk endring, stabilitet i tiltak

Hovedlinjene i norsk utenrikspolitikk

Overordnet er historien om norsk utenrikspolitikk en historie om stabilitet, gjenkjennelighet og bred forankring i Stortinget. En rådende forståelse har vært at Norges utenrikspolitiske handlingsrom formes av geopolitiske rammebetingelser (f.eks. naboskap, størrelse, kystlinje, havområder, perifer beliggenhet), historiske erfaringer (f.eks. krig, kampen for selvråderett, samfunnsutviklingen for øvrig) og de til enhver tid gjeldende materielle ressurser (f.eks. befolkningsstørrelse, økonomi, forsvarsevne, naturressurser).² Da Norge fikk sin selvstendighet fra Sverige ved inngangen til 1900-tallet, var utgangspreferansen å stå utenfor allianser og konstellasjoner som kunne trekke landet ufrivillig inn i krig (Riste 2001: 75). Beslutningen fremstår i ettertid som en interessant løsning på problemet med å håndtere motstridende krav i omgivelsene: Man valgte en (utsatt) tredjeposisjon ved å velge bort formelle og uttalte bindinger til andre. At Norge ufrivillig ble dratt inn i andre verdenskrig, endret denne grunnposisjonen. Etter en kort overgangsperiode med «brobyggingspolitikk» ble nøytralitetspolitikken offisielt tilbakelagt, og «aldri mer 9. april» ble det nye sikkerhetspolitiske dogmet (Græger & Leira 2005). To eksplisitte samarbeidsforpliktelser har siden utgjort grunnmuren i norsk utenriks- og sikkerhetspolitikk: forpliktelsen til multilateralt samarbeid gjennom FN (1945), og til transatlantisk forsvarssamarbeid gjennom NATO (1949). I motsatt fall valgte Norge å stå utenfor da forløperne til dagens EU-samarbeid vokste frem mot slutten av 1950-tallet, og satset i første omgang heller på det mellomstatlige EFTA (1967). Som vi skal komme tilbake til, har norsk europapolitikk vært et av feltene hvor det tydeligst har vært et spenningsforhold mellom retorikk og praktisk politikk.

Gjennom den kalde krigen tok norsk utenriks- og sikkerhetspolitikk form gjennom relasjonen til «de atlantiske stormaktene» USA og Storbritannia, og den skiftende relasjonen til nabolandet Sovjetunionen/Russland, mens den økonomiske politikken hadde tyngdepunkt i Europa. Storbritannia var ledestjernen i norsk sikkerhets- og europapolitikk på 1950- og 1960-tallet,³ men med tiden overtok USA rollen som sikkerhetspolitisk garantist, mens EF/EU selv og enkeltland som Vest-Tyskland fikk en stadig viktigere rolle som handelspartner i Europa. Skandinavia og Norden ble tidlig vurdert som et sikkerhetspolitisk alternativ til NATO. Flertallskonklusjonen i Stortinget var imidlertid – da som nå – at nordisk samarbeid var ønskelig, men å betrakte som et supplement til transatlantisk og europeisk sikkerhetssamarbeid heller enn et selvstendig alternativ.

Utenrikspolitiske selvbilder og utenrikspolitiske realiteter

Med unntak av spørsmålet om EU-medlemskap, som dominerte valgkampen ved stortingsvalget i 1993, har utenrikspolitikk generelt spilt en begrenset rolle i norske valgkamper.⁴ De to største partiene i norsk politikk, Arbeiderpartiet og Høyre, har aldri sittet i regjering sammen, men denne «lilla» blokken har i stort vært enige om hovedlinjene i utenrikspolitikken.⁵ Utenriksministre fra begge partier har holdt fast i hovedfortellingen om norsk utenrikspolitikk som hevet over partipolitiske motsetninger og skillelinjer, og verdien av «konsensus om de lange linjene i utenrikspolitikken».⁶

Ideen om norsk utenrikspolitikk som langsiktig, forutsigbar og konsensusorientert passer godt med Brunssons (1993) beskrivelse av organisasjoner som systemer for koordinert og systematisert handling: I slike systemer tas gjennomtenkte beslutninger på toppen, før de lojalt implementeres i og av resten av organisasjonen (hierarki). Interne konflikter unngås eller tones ned (konsensus), og alt og alle i organisasjonen jobber mot samme virksomhetsmål (konsistens) (Brunsson 1993: 1). Brunsson mener imidlertid dette idealet sjelden er å finne igjen i faktisk organisatorisk praksis. I tillegg gjør han et poeng av at intern konsistens ikke nødvendigvis bør være et mål for organis­asjonene selv. Han poengterer at de mest suksessrike organisasjonene ofte ikke er dem som lever tettest opp mot ‘konsistensidealet’, men dem som evner å håndtere motsetningsfylte krav gjennom å tillempe retorikk, beslutninger og tiltak (Brunsson 1993: 2). For norsk utenrikspolitikks vedkommende har Tunsjø (2011) fremmet et lignende argument: Han mener en garderingsstrategi (såkalt hedging) kan være hensiktsmessig for små stater som Norge, i møte med motstridende hensyn knyttet til ulike stormakter. Garderingen foregår gjennom å sende blandede signaler, holde flere muligheter åpne, og alltid være på vakt for tapte muligheter og alternativkostnader (Tunsjø 2011: 73). Et av eksemplene han løfter frem, er hvordan Norge under den kalde krigen kombinerte avskrekking (gjennom NATO) med beroligelse (bilateralt) i relasjonen til Sovjetunionen (Tunsjø 2011, se også Holtsmark & Nielsen 2015: 633–635). Som vi skal argumentere for under, finner vi en lignende form for integrert flertydighet ikke bare i norsk politikk overfor Russland i dag, men også i omtalen og operasjonaliseringen av relasjonene til andre viktige stater og organisasjoner for Norge.

Den krevende balansegangen: USA, NATO og Russland

Det er vanskelig å finne beslutninger eller uttalelser fra en norsk statsråd som rokker ved Norges sterke binding til USA eller ved norsk NATO-politikk. Snarere har forholdet til NATO og USA fremstått som et særlig stabilt element i norsk utenrikspolitikk de siste sytti årene. Forsvarsgarantien fra USA, institusjonalisert i NATO, var hovedfokuset i norsk sikkerhetspolitikk gjennom den kalde krigen, og satte også tydelig preg på utenrikspolitikken for øvrig. Lenge handlet den norske forsvarsdiskursen først og fremst om nasjonalt, territorielt forsvar, men på 1990-tallet ble Norge likevel med da NATO tok steget «out of area».⁷ Som ‘ihuga atlantisist’ (Leira m fl. 2008) har Norge – i likhet med Danmark – vært opptatt av å være en pålitelig bidragsyter til NATOs internasjonale operasjoner.⁸ Dette kan forstås som et uttrykk for Norges vilje til å «ta sin del av byrden», men også som en måte å søke innflytelse og status på, især i Washington D.C. (Græger 2015). Norge innfrir riktignok ikke toprosentmålet i NATO (1,62 prosent i 2017), og var et av landene som sommeren 2018 fikk tilsendt brev fra president Trump om å øke bidraget. Norge besitter imidlertid en annen viktig ressurs i NATO-sammenheng, fordi den strategisk viktige plasseringen i nord gjør Norge til en attraktiv arena for alliert øving. Den klare tendensen de senere år har vært at det blir mer alliert øving, gjennom NATO, og at flere bilaterale avtaler med allierte som USA og Storbritannia har kommet på plass.

Selv om NATOs posisjon i norsk utenriks- og sikkerhetspolitikk er relativt uomstridt i det hjemlige politiske ordskiftet, så har hensynet til naboskapet med Sovjetunionen, senere Russland, ofte skapt behov for politisk og diplomatisk balansegang. For Norge er det to overordnede hensyn som skal gå i hop: effektuering av forpliktelsen til NATO på den ene siden, og forsikringen om at man ønsker godt naboskap og fredelig sameksistens med Russland på den andre. Norsk basepolitikk er et opplagt eksempel: Som svar på en direkte henvendelse fra Sovjetunionens ambassadør i Oslo i 1949 garanterte Gerhardsen-regjeringen at regjeringen ikke ville «åpne baser for fremmede makters stridskrefter på norsk territorium så lenge Norge ikke er angrepet eller utsatt for trusler om angrep» (Baseerklæringen 1949). Denne selvrestriksjonen har siden ligget fast, og er i dag en integrert del av norsk NATO-politikk. Sytti år senere er det imidlertid verdt å merke seg kritikken norske regjeringsmedlemmer møter – fra Russland og fra deler av den hjemlige opinion – når de insisterer på at beslutningen om å tillate amerikanske soldater på Værnes, Trøndelag, ikke er et brudd med basepolitikken fordi den hyppige rulleringen av soldater gjør at stasjoneringen ikke kan anses som en permanent base (se f.eks. Adresseavisen 2017). Russisk UD ser saken annerledes, og har uttalt at stasjoneringen «undergraver tillit og forutsigbarhet i forholdet mellom Russland og Norge» (sitert i NRK 2018).

Den russiske reaksjonen er viktig fordi norsk utenrikspolitisk identitet også handler om historikken med fredelig sameksistens og velfungerende praktisk samarbeid med Russland. Denne erfaringen forstås sågar som en verdifull kompetanse Norge har i sin utenrikspolitiske verktøykasse, og som andre aktører potensielt kan lære av.⁹ Balansegangen mellom norsk NATO-politikk og, særlig, hensynet til «naboskapet i nord» er et gjennomgangstema i norsk utenrikspolitikk. Delelinjeavtalen mellom Norge og Russland, som ble undertegnet av Dmitry Medvedev og Jens Stoltenberg i 2010, ble feiret som et historisk gjennombrudd i Norge-Russland-relasjonen. Etter Ukraina-krisen og Russlands annektering av Krim i 2014 har imidlertid også det bilaterale forholdet blitt svekket (se f.eks. Rowe 2018). Norge la seg på EUs linje og innførte restriktive tiltak mot Russland fra august 2014, og har vært opptatt av å være en pålitelig alliansepartner for NATO i oppfølgingen. Bare fem år etter at delelinjeavtalen ble undertegnet, uttalte daværende forsvarsminister Ine Eriksen Søreide at det for Norges del ikke fantes noen «normalsituasjon» å gå tilbake til når det gjaldt forholdet til Russland (sitert i CNN 2015, se også Wilhelmsen & Gjerde 2018).

På den annen side ønsker Norge, med nåværende forsvarsminister Frank Bakke-Jensens ord, å ha et «nyansert» forhold til Russland (sitert i Dagbladet 2017). Også i stortingsmeldingen Veivalg i norsk utenriks- og sikkerhetspolitikk (2016–2017) heter det at man skal «videreutvikle samarbeidet med Russland basert på felles interesser og en fast og forutsigbar politikk» (UD 2016–2017: 6). I norsk russlandspolitikk ser vi dermed et eksempel på hvordan motstridende krav i omgivelsene fremkaller et behov for flere spor, og dermed talehandlinger som peker i litt forskjellig retning: Tilslutning til en regelbasert orden gjennom aktiv deltakelse i EUs sanksjoner mot Russland, samtidig som man ønsker å «nyansere» og «videreutvikle» samarbeidet med Russland «basert på felles interesser», for eksempel arbeidet med atomsikkerhet. Statssekretær Audun Halvorsen uttalte f.eks. nylig at dette arbeidet er en «sentral dimensjon i det bilaterale forholdet, og bidrar til sikkerhet og tillitsbygging på begge sider av grensen» (UD 2018a). I motsatt fall har spørsmålet om president Putin skal inviteres til 75-årsjubileet for frigjøringen av Kirkenes og Øst-Finnmark, skapt hjemlig debatt. Ordføreren i Sør-Varanger mener Putin bør inviteres, det gjør også AP-leder Jonas Gahr Støre. Utenriksminister Søreide vil «ikke utelukke» en invitasjon, mens forsvarsminister Bakke-Jensen sommeren 2018 mente en invitasjon måtte ses i sammenheng med Russlands brudd på folkeretten (sitert i Klassekampen 2018).¹⁰

Innenfor, men utenfor: Norges forhold til EU

Mens det både i FN- og NATO-sammenheng har vært viktig for Norge å signalisere både i ord og handling at man bidrar – har utgangsposisjonen som «ikke-medlem» og «utenforland» i EF/EU gjort at norsk europapolitikk har vært preget av en motsatt logikk: utpreget tilslutning til europeisk integrasjon og store økonomiske overføringer til EU (gjennom EØS-midlene), som man nettopp ikke har ønsket å omtale som sådan, gitt EU-motstanden i store deler av befolkningen og på Stortinget.¹¹ Selv om norske regjeringer ved to anledninger har forsøkt å få Norge inn i EF/EU, har som kjent to folkeavstemninger – i 1972 og 1994 – gitt flertall for fortsatt utenforskap. Norges relasjon til EU er i dag forankret i EØS-avtalen (undertegnet i 1992), som innlemmer EFTA-medlemmene Norge, Island og Liechtenstein i det indre marked. I tillegg har Norge frivillig sluttet seg til EU-samarbeidet på en rekke andre områder, inkludert på justis- og utenriksfeltet. Den betydelige integreringen i EU som blant annet den norske Europautredningen pekte på (NOU 2012: 2), og ikke minst det faktum at Norge selv har tatt initiativ til å dele et omfattende regelverk med EU på mange områder, står i kontrast til utfallet av to folkeavstemninger og det nåværende stortingsflertallet, som ikke går inn for EU-medlemskap. Forholdet til EU, gjennom EØS-avtalen og andre avtaler med EU, fremstår i så henseende som inkonsistent: Norge har besluttet å stå utenfor EU, men bidrar med betydelige ressurser inn i EU-systemet, og handler i mange henseender som om man var medlem – ikke minst ved å innlemme nær sagt alle EUs regler i egen lovgivning. Som tidligere europa­minister Vidar Helgesen uttrykte det:

Hver dag i 20 år, har Stortinget vedtatt fem EU-regler. Fem om dagen. Det er sunt for norsk økonomi. Om det er sunt for norsk demokrati er et annet spørsmål (sitert i Dagsavisen 2015).

Mens det i Danmark, Finland og Sverige har vært økende oppslutning om EU-medlemskap de siste årene, har utviklingen i Norge gått motsatt vei: Andelen «nei-velgere» lå stabilt over 80 prosent på målinger i første halvdel av 2018 (Aardal 2018). Mens det lenge ikke var samsvar mellom stortingsflertallets og folkeflertallets syn på EF/EU-medlemskap, er dette nå endret. Etter at Arbeiderpartiet utelot målsettingen om EU-medlemskap i sitt siste partiprogram, er det bare Høyre som fortsatt går inn for medlemskap. Men igjen ser vi at endringer i politiske posisjoner og uttalelser ikke påvirker praktisk politikk i nevneverdig grad: EØS-avtalen ligger fast, Norges overføringer til EU som del av EØS-avtalen øker, Norge er fortsatt blant de landene som er raskest til å implementere EU-regler, og har også selv tatt initiativ til en rekke avtaler og samarbeid som ligger utenfor EØS-avtalen. Denne spenningen kan kanskje omtales som et slags bevisst selvbedrag.¹² I vårt perspektiv tjener det som en illustrasjon på hvordan motstridende krav i omgivelsene – økonomisk og politisk avhengighet av EU på den ene siden, og lojalitet til utfallet av folkeavstemningen i 1994 på den andre – kan føre til politiske og konstitusjonelle beslutninger som peker i én retning, mens løpende politisk handling peker i en annen retning.

Prinsipper v. interesser: Forholdet til Kina

Forholdet til Kina er kanskje det klareste eksemplet på krevende balansegang mellom motsetningsfylte krav. Den politiske relasjonen mellom Norge og Kina kollapset etter den norske Nobelkomiteens fredspristildeling til regimekritikeren Liu Xiaobo i 2010. Selv om den norske regjeringen insisterte på Nobelkomiteens uavhengige stilling, fastholdt Kina sin oppfatning av at tildelingen – til det Kina anså som en kriminell – var bifalt av norske myndigheter. Få dager etter kunngjøringen avlyste den kinesiske regjeringen et planlagt møte med Norges fiskeriminister, i det som ble starten på en lang periode for Norge «i fryseboksen». Det tok seks år med diplomatisk arbeid før forholdet ble «normalisert» (se Sverdrup-Thygeson 2016). Tidligere utenriksminister Børge Brende vurderte da også «normaliseringsavtalen» med Kina i 2016 som en av sine største utenrikspolitiske seire. Avtalen fikk imidlertid blandet mottakelse på hjemmebane: Der kritikere mente den norske regjeringen i praksis hadde valgt handelsavtaler og lakseeksport foran menneskerettigheter (se f.eks. Bentzrud 2017), argumenterte andre for at tiden det tok å enes om en avtaletekst, indikerte at også Norge hadde stått «ganske så hardt på kravene» (Gaasemyr 2017).

Det norske statsbesøket til Kina i oktober 2018 betraktes allment som en bekreftelse på at gode forbindelser er gjenopprettet. Med i det norske kongeparets reisefølge var utenriksministeren, næringsministeren og det som ble omtalt som en «rekordstor næringslivsdelegasjon» (UD 2018b). Ifølge Innovasjon Norge ville over førti avtaler signeres mellom norsk og kinesisk næringsliv i løpet av besøket. Hva så med menneskerettighetsspørsmålet? Norske regjeringsmedlemmer har ved flere anledninger forsikret om at de ikke er redde for å ta opp menneskerettigheter med kinesiske representanter, og ikke opplever seg begrenset av normaliseringsavtalen eller av Kinas reaksjon på fredspristildelingen i 2010. Utenriksministeren ville «ikke forskuttere» at menneskerettigheter ville bli tatt opp i hennes egne samtaler med president Xi, men informerte norsk presse om at menneskerettigheter hadde blitt tatt opp i forberedende politiske konsultasjoner før statsbesøket (sitert i Dagsavisen 2018). Også i norsk Kina-politikk ser vi dermed et eksempel på hvordan talehandlinger kan brukes til å tilfredsstille ett krav fra omgivelsene (ta opp menneskerettigheter med Kina), mens andre talehandlinger, beslutninger, ressursallokeringer og tiltak tilfredsstiller andre behov (normalisere forbindelser, sikre markedsadgang). Kina aksepterer tilsynelatende at Norge snakker om menneskerettigheter, mens handlinger er et vanskeligere terreng. Da Dalai Lama besøkte Norge i 2014, fikk han ikke møte norske regjeringsmedlemmer. Norge ønsket, ifølge daværende utenriksminister Brende, å «unngå en ytterligere forverring av forholdet mellom Norge og Kina» (sitert i Aftenposten 2014).

Verdensbeskrivelser, verktøykasse, tiltak

Når utenrikspolitikk skal operasjonaliseres og settes ut i livet, vil det som vi har sett ikke alltid være samsvar mellom ord og handling, mellom staters selverklærte prinsipper og deres faktiske adferd. I krysningspunktet mellom idealer og forventninger på den ene siden og økonomiske og kulturelle rammebetingelser på den andre, vil mange stater gå i det Weaver (2008: 19) har kalt ‘hyklerifella’.¹³ Imidlertid er Brunssons (1993) poeng, som nevnt over, at inkonsistens ikke trenger å være problematisk, faktisk vil en viss frikobling mellom ord og handling i mange sammenhenger være en nødvendig og naturlig del av utenrikspolitikken.

Et annet uttrykk for dette finner vi i forholdet mellom den beskrivelsen av verdenssituasjonen og norsk utenrikspolitikk som finnes i de to siste stortingsmeldingene om norsk utenrikspolitikk, på den ene siden, og de tiltakene og ressursallokeringene som kjennetegner norsk utenrikspolitikk, på den andre. Meldingene «Interesser, ansvar og muligheter» (UD 2008–2009) og «Veivalg i norsk utenriks- og sikkerhetspolitikk» (UD 2016–2017) illustrerer poenget godt: Der førstnevnte melding drøftet norske utenrikspolitiske prioriteringer i møte med internasjonale utfordringer knyttet til klimaendringer, global helse, finanskrise og global styring, vektlegger sistnevnte noen sentrale utviklingstrekk først og fremst knyttet til utviklingen i nærområdene (Russlands rolle) og hos Norges viktigste allierte (USA, Storbritannia, EU).¹⁴ Det siste synes å indikere en mer grunnleggende endring i selve innretningen av norsk utenrikspolitikk, og hvem våre nærmeste allierte og samarbeidspartnere er.

Ser vi på statsbudsjettet for 2018, ser vi imidlertid at tiltakene som beskrives og ressursene som allokeres, for eksempel mellom det såkalte 02- (utenrikspolitikken og forvaltning/administrasjon av denne) og 03-området (utviklingshjelp) i Utenriksdepartementets budsjett, kun inneholder mindre justeringer. Videre er det vanskelig å se at beskrivelsen av økt usikkerhet rundt Norges relasjoner – som Storbritannias forestående EU-uttreden, et mer «selvhevdende» Russland, eller utviklingen i USAs utenriks- og sikkerhetspolitikk under Trump – har gitt store utslag på prioriteringene. I statsbudsjettet slås det fast at Norge vil «videreføre (sine) gode politiske og økonomiske forbindelser med Storbritannia», at regjeringen også i fortsettelsen vil kombinere tydelig NATO-politikk overfor Russland med naboskapstilnærming, og at «regjeringen har etablert gode relasjoner til den nye amerikanske administrasjonen» (FIN 2017–2018: 14).

Til tross for navnet handlet «Veivalg»-meldingen for 2016–2017 derfor i stor grad om å videreføre og forsterke etablerte spor i norsk utenrikspolitikk. Meldingen løftet frem videreføring av etablerte prinsipper, styrking av den europeiske og nordiske dimensjonen, og økt innsats i Europas ustabile sørlige nabolag som særlig viktige føringer. Disse veivalgene må forstås i lys av rammebetingelser og reflekterer tradisjonen for lange linjer, gjenkjennelighet og konsensus rundt norsk utenrikspolitikk. Samtidig er det lite som tyder på at ressursbruken og verktøykassen er tilpasset den endrede verdenssituasjonen som regjeringen og utenriksdepartementet selv beskriver i utenrikspolitiske redegjørelser og stortingsmeldinger. Det er for eksempel stor forskjell mellom beskrivelsen av forholdet til Russland i de to stortingsmeldingene fra 2008–2009 og 2016–2017, men ser vi på statsbudsjettets post 118.70 «Nordområdetiltak og prosjektsamarbeid med Russland» for budsjettårene 2010 og 2018, så er postens relative størrelse noenlunde den samme: 300 millioner bevilget i 2010, mot drøyt 331 millioner i 2018 (FIN 2009–2010; 2017–2018).

Motsatt ser vi at beskrivelsen av arbeidet for fred, forsoning og demokrati er relativt likt beskrevet i de to stortingsmeldingene, men her reflekteres ikke stabiliteten i beskrivelsen av den internasjonale situasjonen med stabilitet i ressursallokering. Her finner vi isteden en betydelig reduksjon i post 164.70: «Fred, forsoning og demokratitiltak» fra hhv. 647 millioner i 2010 til 435 millioner i 2018. Dette indikerer at den offisielle, utenrikspolitiske beskrivelsen og begrunnelsen for ulike handlinger ikke er direkte koblet til ressursallokeringer og virkemidler. Dette synes å være et særtrekk ved utenrikspolitikken og noe som skiller dette politikkfeltet fra for eksempel helse, transport eller skole, hvor politiske målsettinger i større grad forventes å følges opp av konkrete, observerbare og målbare tiltak. På det utenrikspolitiske feltet synes politikken i større grad å ligge i hva man kommuniserer til hvem, og hvordan man gjør det, enn i hva slags tiltak som settes inn, og hvor mye ressurser som allokeres. Effektene av enkelttiltak er dessuten vanskeligere å isolere – og dermed evaluere eller å måle – ettersom de vanligvis inngår i en langt større kontekst. Her er vi inne på det særegne ved diplomati som en del av staten: Det handler om å skape og utnytte handlingsrom i omgivelser som i begrenset grad tillater slikt handlingsrom: Fred og forsoning er avhengig av at partene selv finner en løsning de kan leve med; bistand til fattigdomsreduksjon har en begrenset effekt all den tid strukturelle politiske og økonomiske forhold er avgjørende; og Norges relasjon til sentrale maktsentre – EU, Russland, Kina og USA – bestemmes i stor grad av forhold som Norge kun i begrenset grad kan påvirke. Likevel beskrives tiltakene som settes inn, som viktige for å påvirke disse forholdene, uten at det er noen reell evaluering eller kritisk refleksjon om hvorvidt slike tiltak kan tenkes å ha den ønskede effekt.

Dette reflekteres også delvis i en annen side ved utenrikspolitikken, nemlig at det er viktig i seg selv å bli sett, hørt og anerkjent av mektige stater. Dette er delvis en realpolitisk refleksjon: Om man hjelper USA på ett område – som for eksempel via freds- og forsoningsarbeid i Colombia eller ved bistand til de palestinske selvstyremyndighetene – så er antakelsen at USA vil være mer velvillig innstilt til å lytte og trå til i situasjoner der norsk sikkerhet eller sentrale norske interesser står på spill. På samme måte ble invitasjonen til å være gjesteland under det tyske formannskapet i G20 definert som en mulighet for Norge til å være en god partner som kunne hjelpe til å fremme den ambisiøse tyske G20-agendaen på sentrale områder. Det er derfor ikke overraskende at Norge, i likhet med andre nordiske land, ofte låner uttrykket om å «bokse over sin vektklasse» for å beskrive verdien og viktigheten av den utenrikspolitikk som føres. Norge kan i et slikt perspektiv anses å ha «spisskompetanse» som stormakter som USA ikke har. En sentral idé for norsk utenrikspolitikk siden 1990-tallet har da også vært at små stater kan ha andre handlingsalternativer enn stor- og supermakter nettopp fordi de er små, har høy administrativ kapasitet og er mindre bundet av ytre forventninger (Egeland 1989). Et av Norges fremste varemerker og «komparative fortrinn» på den internasjonale arena har lenge vært ansett for å være sterke prioriteringen av såkalte globale fellesgoder (bærekraftige mål, fred og forsoning etc.), og da ofte gjennom globale ordninger og internasjonale organisasjoner. Utviklingsminister Astrup uttrykte nylig:

Norge er en betydelig aktør i verdens arbeid med å nå bærekraftsmålene. Statsministeren leder pådrivergruppen. Vi har et relativt stort bistandsbudsjett på en prosent av BNI og hevder oss i mange internasjonale fora (Astrup 2018).

Programområdet ‘Internasjonal bistand’ (03) utgjør da også 84 % av totalbudsjettet av norsk UDs programbudsjett. Av dette igjen går om lag 94 % til ‘bilateral bistand’, ‘globale ordninger’ og ‘multilateral bistand’ (FIN 2017–2018). Drøyt halvparten av den norske bistanden (54 %) kanaliseres gjennom multilaterale organisasjoner, som FN og Verdensbanken (Norad 2018). Antakelsen har vært – og er fortsatt – at økonomisk kapital gir høyere politisk kapital via internasjonale organisasjoner, fordi det både gir status og innpass direkte i disse organisasjonene og godvilje hos USA som hegemonisk aktør. Således beskrives norsk spisskompetanse av andel utviklingshjelp, kompetanse og meritter på fredsmekling og pålitelige bidrag til internasjonale operasjoner som en perfekt kombinasjon av moralsk høyverdig politikk og samtidig god realpolitikk. Men vi vet ikke at dette er en effektiv utenrikspolitikk for å sikre norske kjerneinteresser. Antakelsen er at når man hjelper en stormakt, så vil denne stormakten hjelpe oss på andre områder. Og denne antakelsen viser hvordan ideen om at «alle gode ting går sammen», noen ganger kan skjule at dette er snakk om to helt ulike målsettinger: Man forsøker både å bidra til å skape fred og redusere fattigdom, som gir gjenklang hos hjemlig opinion og noen ganger også velvilje i utviklingsland, samtidig som det skal åpne dører og gi tillit i Washington D.C. fordi dette handler om å tjene USAs interesser som global hegemon.

Støtte til såkalt fredsbygging var tidligere begrunnet delvis normativt, altså at Norge må hjelpe stater som har vært i krig, med å bygge liberale og demokratiske institusjoner. I dag er den samme ressursbruken begrunnet delvis humanitært, inkludert flyktning- og asylpolitikken, delvis sikkerhetspolitisk, hvor ‘stabilisering’ og bekjempelse av terrorgrupper er viktigst. Dette forholdet mellom tale og handling, mellom retorikk og ressurser, peker på et annet sentralt forhold, nemlig at der det stilles krav i omgivelsene til at en utenriksminister tilpasser tale og beskrivelser til endringer i omgivelsene, så følger det ikke av dette at den samme ministeren rår over tiltak som kan gjøre noe med situasjonen. I så fall er dette et tegn på avmakt som ikke er fullt ut erkjent: Tiltak beskrives og begrunnes som svar på utfordringer i våre omgivelser, men de faktiske justeringene vil være små, eller i liten grad påvirke omgivelsene.

Nordisk samarbeid: En del av den norske verktøykassen?

Norge er stolt av å rutinemessig toppe internasjonale rankinger som måler likestilling, velferdsstat, egalitært samfunn og presse- og ytringsfrihet. Dette er samfunns- og karaktertrekk Norge i stor grad deler med de andre nordiske landene, og har vært en viktig del av det vi kan kalle den fellesnordiske identitetsbyggingen. I tillegg kommer ideen om at den velfungerende nordiske samfunns- eller samarbeidsmodellen kanskje kan betraktes som en særegen merkevare eller «brand» – som potensielt kan eksporteres til andre regioner og sammenhenger (se f.eks. Browning 2007). Samarbeidet er omfattende, lite kontroversielt og har generelt sterk støtte i befolkningen. Kanskje er det også i ferd med å få et oppsving: Da nordisk samarbeid ble debattert i Stortinget i mai 2018, observerte nordisk samarbeidsminister Jan Tore Sanner:

Det nordiske samarbeidet er mer aktuelt enn noensinne. Verden er i rask endring. Usikkerheten og uforutsigbarheten er høy. Da blir samarbeidet med våre nærmeste ekstra viktig. For i usikre tider trenger man venner, og i Norden er vi ikke bare venner, vi er familie (Sanner 2018).

Både fra Norge og de andre nordiske landene signaliseres det nå et ønske om å styrke nordisk samarbeid, og under det norske formannskapet i Nordisk ministerråd i 2017 skulle samarbeidet styrkes under overskriftene «Norden i omstilling», «Norden i Europa» og «Norden i verden» (KD 2018). Det reiser imidlertid spørsmålet om når og hvordan nordisk samarbeid inngår i den norske utenrikspolitiske verktøykassen? Og: Hvorfor samarbeider ikke de nordiske landene enda mer, hvis samarbeidet er så entydig positivt, og fordelene så opplagte?

For Norges del synes et tilbakevendende trekk å være at Norge vender seg mer til Norden i perioder preget av økt usikkerhet i internasjonal politikk. Norden er i den innerste konsentriske sirkelen for Norge. De nordiske landene har ofte lignende beskrivelser av virkeligheten, og harmonerende preferanser. Selv om det er åpenbare forskjeller, med formell tilknytning til NATO og EU som kanskje denmest fremtredende, oppleves de nordiske landene som relativt sett mer «likesinnede» enn andre europeiske land, mye på grunn av beslektede språk, partipolitiske systemer, samfunnsmodeller og verdier. De nordiske landene er også et viktig referansepunkt for Norge, ikke bare i utenrikspolitiske spørsmål (f.eks. EU-tilknytning og FN-bidrag), men også i en rekke innenrikspolitiske spørsmål – fra helsetjenester til utdanning (Finland), varm skolemat (Sverige) til innvandring og integrering (Sverige vs. Danmark). Parlamentsvalg i særlig Danmark og Sverige følges tett i media, Danmark og Sverige topper listen over nordmenns feriemål (bak Spania), og ligger også høyt på listen over yrkesreiser (SSB 2018). Norge er også opptatt av sine nordiske naboer enkeltvis: Norge og Sverige deler grense, Norge og Danmark deler for eksempel statusen som atlantisk orienterte NATO-land. Norge og Island har felles utgangsposisjon som EØS-medlemmer via EFTA.¹⁵ Finland er historisk sett det minst nære av de nordiske, men Norge er i økende grad bevisst likheter, ikke minst at også Finland har langvarig erfaring med dialog og naboskap med Russland (sml. Creutz 2018).

Ser vi på de to stortingsmeldingene fra 2008–2009 og 2016–2017, finner vi en interessant variasjon i omtalen av Norden og nordisk samarbeid. Mens førstnevnte melding nevner «Norden» og «nordisk» 97 ganger, opptrer de samme ordene bare 24 ganger i 2016–2017-meldingen. En del av forklaringen er nok at 2008–2009-meldingen er nesten dobbelt så lang som 2016–2017-meldingen (hhv. 178 og 45 sider), og at Stoltenberg-rapporten med tretten forslag for nordisk samarbeid ble overlevert de nordiske utenriksministrene i februar 2009 og nevnes flere steder i 2009-meldingen. Imidlertid er det interessant å merke seg at i budsjettforslagene for de to aktuelle årene, hhv. 2010 og 2018, går trenden i motsatt retning: «Norden» og «nordisk» nevnes 69 ganger i budsjettet for 2010, mot 89 ganger i budsjettet for 2018.¹⁶ Videre, går vi enda nærmere inn i materien, fremstår ambisjonene for nordisk samarbeid slik de beskrives i 2018-budsjettet, mer konkretiserte enn i 2010-budsjettet. Eksempler på ambisjoner som omtales for 2018, men ikke i 2010, er «nordisk samarbeid på flere utenriksstasjoner», «mer samarbeid om gjennomføring av EU/EØS-regelverk» og «videreføre og om mulig styrke arbeidet for å nedbygge ulike grensehindre i Norden». Tiltakene er særlig konkrete på administrativt plan, her nevnes

… samlokalisering av utenriksstasjoner, innplassering av tjenestemenn på annen nordisk ambassade, samarbeid innen krise- og sikkerhetshåndtering og felles honorære konsulater (FIN 2017–2018: 71).

Det er imidlertid vanskelig å spore i 2018-budsjettet bevilgninger som viser hvordan det nordiske utenrikspolitiske samarbeidet konkret skal styrkes. Tilskuddet til Nordisk ministerråds virksomhet ligger på omtrent samme nivå i de to budsjettene, cirka 22 prosent av det totale budsjettet for post 70 «Tilskudd til internasjonale organisasjoner». I stortingsmelding 11 om nordisk samarbeid (UD 2017–2018) fremheves det at regjeringen ønsker å konkretisere nordisk politisk samarbeid, og særlig er opptatt av å styrke nordisk samarbeid om europapolitikken og i utenriks- og sikkerhetspolitikken i bredere forstand. Det er imidlertid vanskelig å identifisere konkrete operasjonaliseringer eller fremtidsambisjoner utover de overnevnte. Snarere beskriver meldingen eksisterende fordeler av lignende syn og posisjoner i internasjonale spørsmål, verdien av informasjonsutveksling og fellesnordiske innlegg i FN-sammenheng, og eksempler på praktisk samarbeid mellom utenrikstjenestene, for eksempel konsulærsamarbeid og samlokalisering. NORDEFCO trekkes også frem som en viktig satsing (UD 2017–2018: 24).

En utfordring med nordisk samarbeid kan være at suksesshistorien om nordisk samarbeid, og ideen om de nordiske samfunns- og samarbeidsmodellene som eksportvare, kan gjøre det vanskeligere å snakke om utfordringer og uenighet. I bakgrunnssamtaler med diplomater og forskere i arbeidet med denne artikkelen frem­går det at forskjellene mellom de nordiske landene i blant kan være større enn vi liker å tro, og strekker seg utover ulik medlemstilknytning i NATO og EU. Et punkt handler om at de nordiske landene utviser ulik grad av engasjement for nordisk samarbeid. For EU-landene Finland, Sverige og Danmark er Norden en tilleggsdimensjon innenfor EU, for ikke-medlemmene Norge og Island er Norden en viktig uformell informasjons- og påvirkningskanal inn mot EUs beslutningsorganisasjoner.¹⁷ I noen sammenhenger kan vi observere søskenrivalisering mellom de nordiske landene, i andre sammenhenger kan landene ha behov for å beholde egen «merkevare» i profileringen overfor andre stater, og være mindre interessert i å utvide fra for eksempel en norsk til en nordisk «fredsmegler»-modell. På slike områder kan nordisk samarbeid fremstå som eksempel på frikobling mellom tale og handling: Betydningen av Norden i norsk utenrikspolitikk er noe man omtaler som viktig, da dette har resonans i befolkningen og fremhever identitets- og språkfellesskap. Det er også utstrakt koordinering med de andre nordiske land i internasjonale organisasjoner. Det er like fullt et område av utenrikspolitikken der det er vanskelig å identifisere et klart sammenfall mellom det som sies og symboliseres – for eksempel gjennom møter i Nordisk ministerråd – og de ressursene som investeres i dette fra norsk (og andre nordiske lands) side. Nordisk samarbeid fremstår som noe det er viktig å snakke om og omtale i positive ordelag, men ikke nødvendigvis noe det investeres betydelige ressurser i mellom de fellesnordiske møtene. Der forholdet til NATO kjennetegnes av relativ stabilitet og også sammenfall mellom beskrivelse og ressursbruk, har det hittil vært større grad av variasjon mellom retorikk og ressursbruk i forholdet til Norden.

Avsluttende betraktninger

Norsk utenrikspolitikk preges av konsensus, stabilitet, og gjenkjennelighet. Som vi har forsøkt å vise, er imidlertid flertydighet og variasjon en integrert del av den daglige utenrikspolitikken for de fleste land. For Norges del observerer vi at det er et visst spenn i hvordan relasjonen til viktige andre presenteres på det utenrikspolitiske plan, ut fra kontekst, publikum, saksfelt og talere. For det andre, at det ikke alltid er samsvar mellom norske regjeringers beskrivelser av internasjonale forhold på den ene siden, og på den andre siden de beslutninger, tiltak og ressursallokeringer de samme regjeringene foretar i møte med utfordringer. Sett ut fra tradisjonell faglitteratur om utenrikspolitikk, skulle man kanskje forvente at utenrikspolitiske talehandlinger vil følges opp og reflekteres i alle relevante beslutninger, ressursallokeringer og handlinger. Med utgangspunkt i Brunsson (1993) har vi argumentert for at det motsatte like gjerne være tilfelle: Uttalelser, beslutninger, ressursallokeringer og tiltak kan sprike, fordi de ivaretar ulike verdier og interesser, eller håndterer ulike, kanskje uforenlige krav, i omgivelsene. Derfor er de tiltakene som løftes frem i stortingsmeldinger og i statsbudsjett, ikke nødvendigvis direkte koblet til utfordringene som fremheves i utenrikspolitiske redegjørelser.

I sum: Økt usikkerhet rundt amerikansk, britisk og russisk utenrikspolitikk, og rundt den videre retningen på den europeiske integrasjonsprosessen, rokker ikke ved hovedlinjene i norsk utenrikspolitikk. Prioriteringer, samarbeidspartnere og hovedarenaer ligger i all hovedsak fast. Vi kan observere enkelte avpasninger i den utenrikspolitiske retorikken, men det er få initiativer å spore som er myntet på å endre verktøykassen eller utvide handlingsrommet. Snarere fremstår retorikken som tilpasset omgivelsene, mens det i praksis ofte er de samme allierte, de samme tiltakene og den samme ressursallokeringen som gis en ny begrunnelse.

Den hjemlige debatten preges i liten grad av krav om endring, og tilpasninger i den utenrikspolitiske retorikken synes derfor først og fremst å være drevet frem av eksterne utviklingstrekk. Disse retorikktilpasningene vil i et lengre perspektiv kunne gi seg utslag i praksis – gjentatte, utbredte representasjoner har en tendens til å legge føringer for handlingsrommet også i utenrikspolitikken. Men vel så viktig i denne sammenhengen, vil vi hevde, er det at vi som en integrert del av hovedlinjene i norsk utenrikspolitikk også finner inkonsistens og intern spenning. Talehandlinger følges ikke alltid opp med handling – noen ganger handler man uten å snakke om det i det hele tatt, i andre tilfeller utvikler man nye begrunnelser for allerede etablerte handlinger og ressursallokeringer. Vårt overordnede poeng er imidlertid ikke at stater er ‘hyklerske’ fordi tale, beslutninger, ressursallokering og handling ikke alltid går i hop. Snarere ønsker vi å peke på at det iboende behovet for en viss inkonsistens i utenrikspolitikken ikke fullt ut erkjennes, og at det dermed er en utbredt tendens til å tro at «alle gode ting går sammen», for eksempel at fremme av menneskerettigheter og liberale demokratier i andre verdensdeler også reduserer faren for krig. Eller at omfattende økonomisk støtte til ulike FN-organisasjoner som jobber med å nå bærekraftsmålene, også nødvendigvis bidrar til en mer «regelbasert orden».