Hva nå, norsk forsvarsindustri? Instrumentelle og institusjonelle svar på EUs nye politikk på det sikkerhets- og forsvarspolitiske området

Innledning

En nasjonal forsvarsindustri er viktig for Norges sikkerhet. I Meld. St. nr. 9 (2015–2016) redegjør regjeringen for Norges forsvarsindustrielle strategi. Meldingen understreker at norsk forsvarsindustri må inneha kompetanse på områder som er vesentlige for å ivareta Norges sikkerhet. Myndighetene vil derfor legge til rette for like konkurransevilkår med utenlandsk industri. Siden meldingen ble lagt frem av Forsvarsdepartementet (FD) i oktober 2015, har det skjedd viktige endringer i de internasjonale rammebetingelsene for norsk forsvarsindustri. En av de viktigste er at Den europeiske union (EU) siden 2016 har satt i gang flere tiltak for å styrke EU som sikkerhetspolitisk aktør. Tiltakene utgjør EUs forsvarspakke og skal bidra til felles europeisk kapabilitetsutvikling for å styrke EUs operative evne. Målet er å oppnå «strategisk autonomi», som innebærer at EU blir i stand til å handle, helst sammen med partnere som Nato og USA, men om nødvendig også alene i militære operasjoner (Fiott, 2018; Howorth, 2019). Det betyr at EU og medlemsstatene må ta et større ansvar for egen sikkerhet.

Formålet med artikkelen er å bidra i kunnskapsbyggingen om EU som sikkerhets- og forsvarspolitisk aktør, og om hvordan Norge tilpasser seg denne utviklingen. På denne måten bidrar artikkelen til forskningslitteraturen om småstaters innflytelse i internasjonal politikk, og om overfor EU i særdeleshet (Cowles mfl., 2001; Olsen, 2002; Cooper, 2004; Sjursen, 2016). Artikkelen bidrar til ny forståelse av de mekanismene som preger Norges tilpasninger til europeisk integrasjon, nå som europeisk sikkerhet og forsvar ikke lenger bare er et mellomstatlig anliggende. Forskningsspørsmålene artikkelen svarer på, er følgende: Hva innebærer EUs nye forsvarspakke? Hvordan og hvorfor har norske myndigheter og forsvarsindustri så langt håndtert de endringer som kommer som følge av denne?

For å kunne svare på forskningsspørsmålene tar vi et organisasjonsteoretisk utgangspunkt for å forklare hvordan og hvorfor Norge svarer som det gjør på EUs forsvarspakke. Ønsket om å forklare og forstå offentlige aktørers atferd gjør denne teoretiske tilnærmingen relevant. Med utgangspunkt i instrumentell og institusjonell teori (Christensen mfl., 2015) undersøker vi om Norges svar på forsvarspakken er relevante og tilstrekkelige for å ivareta norske interesser slik disse er nedfelt i stortingsmeldingen. Instrumentell teori forteller at aktørene handler formålsrasjonelt for å nå spesifiserte målsettinger. Institusjonelle teorier forteller at aktørene velger handlingsalternativer som passer med forventninger i organisasjonen og dens omgivelser.

Med bakgrunn i denne teoretiske tilnærmingen studerer vi norske myndigheters foretrukne veivalg og industriens interesser når det gjelder de nye EU-initiativene, og søker å forstå deres prioriteringer. Dette gjelder CARD (Coordinated Annual Review on Defence), som skal bidra til å koordinere nasjonale budsjetter og investeringer på forsvarsområdet, og permanent strukturert samarbeid (PESCO) for forpliktelser til kapabilitetsutvikling og operativt samarbeid. Av særlig stor betydning blir etableringen av det europeiske forsvarsfondet (European Defence Fund, EDF) fra 2021, som skal bidra til fellesfinansiering av forsvarsforskning og forsvarsmateriell for å rette opp kritiske kapabilitetsmangler i europeisk forsvar. Samlet skal disse initiativene sikre utbyggingen av et permanent rammeverk for et nærere europeisk forsvarssamarbeid, med mål om å legge grunnlaget for forsvarsintegrasjon og en europeisk forsvarsunion.

Utfordringen for Norge er at med CARD, PESCO og EDF på plass, vil ikke norsk forsvarsindustri lenger delta på like vilkår med øvrig europeisk industri. Dette vil særlig være tilfellet dersom Norge står utenfor deltakelse i PESCO og EDF. Norge vil i så fall stå utenfor de samarbeidsprosjekter som kommer som følge av forsvarspakken, både i form av konkrete PESCO-prosjekter og de finansieringsmuligheter som ligger i EDF. Dette kan utfordre nasjonale sikkerhetsinteresser. De viktigste argumentene for en nasjonal forsvarsindustri er hensynet til anskaffelseskompetanse, særnorske behov, følsomme områder og leveransesikkerhet. Satsing på innovasjon, teknologi og samarbeid er derfor avgjørende for å utvikle forsvarsindustrien. Slik satsing kommer det norske forsvaret til gode i form av materiell som er bedre tilpasset særnorske forhold, og en høyere kvalitet på tjenester som leveres (Meld. St. nr. 9 2015–2016, s. 5).

Artikkelen er organisert slik at neste kapittel tar for seg hovedtrekk ved instrumentell og institusjonell teori. Deretter redegjør vi for den metodiske tilnærmingen, der vi i stor grad har anvendt semistrukturerte intervjuer med norske myndigheter og forsvarsindustrien. Her diskuterer vi hvor representativt utvalget av intervjuobjekter er, og hvordan vi ved å triangulere mellom ulike kilder søker å oppnå høy grad av reliabilitet og validitet. For å besvare forskningsspørsmålene har vi delt den empiriske delen i to deler. I den første analyserer vi EUs initiativer og hva som kjennetegner EU som sikkerhetsaktør. Med utgangspunkt i denne analysen tar den andre delen for seg myndighetenes og den norske forsvarsindustriens utfordringer og muligheter slik disse blir uttrykt fra norske myndigheter og industrien selv. I den siste delen tar vi utgangspunkt i det teoretiske rammeverket, der vi undersøker myndighetenes og industriens strategiske veivalg. I denne analysedelen forklarer vi hvordan myndighetene og industrien så langt har tilpasset seg det som skjer på EU-siden. Vi kommer derfor med organisasjonsteoretisk begrunnede synspunkter på hvordan myndighetene kan legge vilkårene til rette slik at nasjonale sikkerhetsinteresser blir ivaretatt. Avslutningsvis summerer vi opp funnene og peker på nye problemstillinger som kan legge grunnlaget for fortsatt forskning på området.

Instrumentelle og institusjonelle teorier og perspektiver

Forsvarsmarkedet er unikt. Det er kjennetegnet av politisk regulering og bruk av andre virkemidler enn de som gjelder på det åpne markedet. Markedet er derfor ikke fritt slik økonomiske teorier forutsetter (Fevolden & Tvetbråten, 2016). Forsvarsindustriens handlingsrom er definert av de begrensninger nasjonale myndigheter bestemmer, og av særskilte vilkår på det internasjonale markedet. Det europeiske markedet har derfor alltid vært et lukket marked. Norske myndigheters krav om internasjonalt materiellsamarbeid og gjenkjøp ved anskaffelser fra utenlandske bedrifter har tradisjonelt vært et effektivt virkemiddel for norsk eksport av forsvarsmateriell. Vi legger videre vekt på norske myndigheters atferd for å ivareta nasjonale sikkerhetsinteresser ved å opprettholde en nasjonal forsvarsindustri i fremtiden. Dermed blir det naturlig å anvende organisasjonsteori for offentlig sektor for å forklare deres svar på de utfordringer de nå står overfor.

Tilnærmingen vår tar utgangspunkt i instrumentelle og institusjonelle teorier og perspektiver. Instrumentelle teorier bygger på en forventning om at aktørene handler formålsrasjonelt ved å velge handlingsalternativer som er mest egnet for å realisere definerte målsettinger. Det betyr at myndighetene handler i tråd med en konsekvenslogikk («logic of consequences») (March & Olsen, 1989; March, 1991; March, 1994; Simon & March, 1993). Det betyr at myndighetene definerer en målsetting som beskriver ønsket situasjon, vurderer mulige handlingsalternativer og forventede konsekvenser og til slutt tar avgjørelser i tråd med bestemte beslutningsregler (Christensen mfl., 2015, s. 34). Endringer i omgivelsene påvirker hvilke instrumenter og handlinger som er mest formålsrasjonelle (Christensen mfl., 2015, s. 45). Ut fra en konsekvenslogikk tilpasser derfor aktørene seg til sitt nære handlingsmiljø slik at de fortsatt kan nå sine mål (Christensen mfl., 2015, s. 45).

Instrumentelle teorier forventer at aktørene handler i tråd med definerte beslutningsregler i fire steg (Christensen, 2007, s. 22). Det første steget innebærer å definere målsettinger eller problemer, det vil si å bestemme hva som er ønsket situasjon og avstanden til denne. Det andre steget er å vurdere hvilke alternativer som er mulige. Det tredje steget er å beregne forventede virkninger i forhold til målsettingene, altså å vurdere fremtidige virkninger for hvert av alternativene og sannsynligheten for at de inntreffer. Det fjerde og siste steget viser til beslutningsregler, altså valget mellom de ulike alternativene (Christensen, 2007, s. 22).

Fra et instrumentelt perspektiv antas aktørene å ha evne til rasjonell kalkulasjon og politisk kontroll (Christensen mfl., 2015, s. 31; Scott & Davis, 2016, s. 36). Det er i realiteten noen begrensninger i en slik evne. Organisasjoner har ofte uklare, motstridende og flytende målsettinger som er vanskelige å håndtere (Christensen, 2007, s. 23). Aktørene har også begrenset kapasitet når det gjelder å skaffe informasjon om alternativer og konsekvenser (Christensen, 2007, s. 23). Det betyr at aktørenes informasjonstilgang påvirker deres beslutningsgrunnlag. Videre har deres organisatoriske tilhørighet og plassering i organisasjonen betydning for deres interesser og kapasitet i beslutningsprosessen. Instrumentelle teorier viser derfor ofte til begrenset rasjonalitet for å forklare og forstå aktørenes handlinger.

Fra et instrumentelt perspektiv forventer vi dermed følgende svar fra norske myndigheter på EUs forsvarspakke:

Myndighetene følger formålsrasjonelle beslutningsregler og velger de virkemidlene de anser som mest effektive for å sikre norsk forsvarsindustri like vilkår i fremtiden.

Institusjonelle teorier og perspektiver forventer at aktørene handler i tråd med en logikk om det passende («logic of appropriateness»), slik at handlingene har legitimitet (March & Olsen, 1989; March, 1994; March, 1991; March & Olsen, 1996; Simon & March, 1993). Legitimitet innebærer at myndighetenes handlinger er i henhold til lov eller blir ansett for å være rettmessige og rettferdige.

Som Christensen mfl. (2009, s. 13–14) skriver, har organisasjonene egne institusjonelle regler, verdier og normer. Det gjør at de har en selvstendig innflytelse på beslutningstakerne, og de tilpasser seg ikke skiftende styringssignaler like enkelt som instrumentell teori forventer. Institusjonelle teorier skiller videre mellom et kultur- og et myteperspektiv. Innenfor et kulturelt perspektiv svarer myndighetene i tråd med etablerte normer, rutiner og prosedyrer. Det vil si at erfaringer med det gjeldende virkemiddelapparatet påvirker aktørenes atferd.

Fra et kulturperspektiv forventer vi dermed følgende svar fra norske myndigheter:

Myndighetene svarer i tråd med tidligere veivalg når EU har fattet avgjørelser på det sikkerhets- og forsvarspolitiske området. Det vil si at de ser til tidligere fungerende løsninger.

Myteperspektivet legger til grunn at aktørene tilpasser seg forventninger i omgivelsene. Myteperspektivet er dermed en mer åpen modell der aktørene søker akseptable handlinger i tråd med organisasjonens omgivelser. Organisasjonene søker derfor utover og følger sosialt konstruerte normer for å oppnå legitimitet innenfor sitt miljø, uavhengig av om disse er effektive eller ikke. Det som er viktig, er at normene har legitimitet hos andre. Ettersom normene er sosialt konstruerte verdier, blir de ofte omtalt som myter eller symboler (Christensen mfl., 2009, s. 13–14). Når flere organisasjoner følger og tilpasser seg de samme mytene, utvikler de over tid en organisatorisk likhet. En slik utvikling står dermed i kontrast til et kulturperspektiv, som forventer at organisasjoner søker innover og styrker sin interne kultur (Christensen mfl., 2009, s. 13–14).

Fra et myteperspektiv forventer vi dermed følgende svar fra norske myndigheter:

Myndighetene tilpasser seg EU-institusjonene og medlemsstatene. Det betyr at myndighetene avventer utviklingen på EU-siden før de svarer i tråd med forventningene der.

Disse teoretiske retningene gir derfor ulike forventede svar på hvordan norske myndigheter skal forholde seg til et EU som tar økt sikkerhets- og forsvarspolitisk ansvar. Dette krever imidlertid kunnskap og perspektiver om hva slags sikkerhets- og forsvarspolitisk aktør EU er. Det er ut fra en slik beskrivelse vi blir i stand til å forstå de strategiske veivalg norske myndigheter tar.

Det metodiske grunnlaget

Empirien bygger på en kildetriangulering der vi beveger oss mellom egeninnsamlede primærkilder og sekundærkilder. Den empiriske analysen er delt i to deler, der den første tar for seg utviklingen av EU som sikkerhetspolitisk aktør etter 2016. Denne analysen bygger på sekundærkilder, der den viktigste er eksisterende forskningslitteratur på området. Dette legger grunnlaget for den empiriske analysens andre del, som tar for seg myndighetenes og forsvarsindustriens svar på EUs nye politikk på det sikkerhets- og forsvarspolitiske området.

Den empiriske analysens andre del bygger derfor på semistrukturerte intervjuer med sentralt plasserte representanter fra norske myndigheter og forsvarsindustri som arbeider med tilpasningen til EUs forsvarspakke. Intervjuene ble foretatt i tidsrommet oktober–november 2018. Vi gjennomførte i alt ti intervjuer med 15 personer (se appendiks A). Fra myndighetssiden intervjuet vi personell i FD, Forsvarets forskningsinstitutt (FFI), Norges EU-delegasjon i Brussel og i Europakommisjonen. Fra industrisiden intervjuet vi personell ved Forsvars- og sikkerhetsindustriens forening (FSi), Kongsberg Defence and Aerospace AS (KDA), Nammo AS, Rheinmetall Norway AS og Thales Norway AS. Bedriftene er interessante av flere årsaker. Blant annet omfatter utvalget norskeide og utenlandskeide bedrifter. Bedriftene utgjorde tidligere de fire største forsvarsbedriftene i Norge, ofte omtalt som «de fire store». KDA og Nammo er fortsatt de to største i Norge. Selv om de andre bedriftene ikke lenger er rangert på de neste to plassene, har samtlige bedrifter fortsatt leveranser som er viktige for norsk sikkerhet. Vi mener at intervjuer med nøkkelpersoner fra disse bedriftene og FSi gir den informasjonen som er representativ for norsk forsvarsindustri. Personene vi intervjuet, satt alle sentralt i sine respektive organisasjoner, og for tre av organisasjonenes vedkommende fikk vi intervjue lederne av disse. Disse har myndighet til å fatte avgjørelser på sine organisasjoners vegne når det gjelder tilpasningene til EUs forsvarspakke. Dette er med på å styrke både validiteten og reliabiliteten av våre funn.

Forventningene vi har til den informasjonen vi samler inn, er slik at de opplysningene vi får fra myndighetene, er mest relevant for å svare på hvilke konsekvenser EU-initiativene får for norsk forsvarsforskning- og forsvarsindustripolitikk, mens informasjonen fra forsvarsindustrien best svarer på hvilke tilpasninger myndighetene kan gjøre for å opprettholde en nasjonal forsvarsindustri. Under intervjuene stilte vi følgende tre spørsmål: Hvor godt kjenner dere til de nye EU-initiativene på sikkerhet og forsvar? Vil de ha betydning for dere, og i så fall hvilke konsekvenser? Hvordan kan norske myndigheter legge forholdene til rette for at norsk forsvarsindustris interesser blir ivaretatt?

Spørsmålene er valgt for å få informasjon om hvor godt de har satt seg inn i forsvarspakken, mulige virkninger for norsk forsvarsindustri og hvordan myndighetene bør svare. Spørsmålene er av overordnet karakter fordi norske myndigheters og forsvarsindustris tilpasning til forsvarspakken er av helt ny dato. Dette gjør at en slik eksplorativ metode er helt nødvendig for å kunne skaffe oss ny innsikt på et område som det ikke har vært forsket på tidligere.

EU som sikkerhets- og forsvarspolitisk aktør

EU representerer en helt spesiell form for styring i internasjonal politikk ved at medlemsstatene er villige til å delegere makt og myndighet til overnasjonale institusjoner. Sikkerhets- og forsvarspolitikken har imidlertid vært unntatt fra den europeiske integrasjonsprosessen og således vært underordnet nasjonal suverenitet (Moravcsik, 1998; Menon, 2013).

Dette er nå i endring. EU har satt som mål å styrke sin strategiske autonomi for å forsvare og beskytte vitale europeiske sikkerhetsinteresser i tråd med EUs globale strategi fra juni 2016 (EU, 2016). Bakgrunnen er endrede sikkerhetspolitiske omgivelser, som statssammenbrudd i Europas geografiske nærhet, Russlands mer aggressive utenrikspolitikk, brexit og USAs manglende ledervilje (Biscop, 2017a, 2019; Fiott, 2018; Melby, 2017).

Et mer integrert EU på det utenriks- og sikkerhetspolitiske området betyr at også dette området omfattes av europeisk integrasjon (Olsen, Rosén & Trondal, 2016). Som følge av dette oppstår en ny plattform hvor institusjoner, regler og prosedyrer på europeisk og medlemsstatsnivå koples tettere til hverandre. I et slikt perspektiv bidrar EU-initiativer som CARD, PESCO og EDF til å knytte de intergovernmentale og de overnasjonale nivåene av integrasjonsprosessen enda nærmere hverandre. Slik ser vi utviklingen av et institusjonelt landskap hvor administrative enheter på nasjonalt nivå koples sammen med tilsvarende enheter på EU-nivå. For eksempel legger medlemsstatene gjennom CARD og PESCO premissene for vedtatte prosjekter, mens Europakommisjonen gjennom EDF bidrar med finansiering. Europakommisjonen får følgelig innflytelse på utformingen og iverksettingen av EUs felles utenriks- og sikkerhetspolitikk (FUSP) i samspill med medlemsstatene.

Utfordringen for Europakommisjonen og medlemsstatene er at mye av forsvarsforskningen og -anskaffelsene hittil har vært et nasjonalt ansvar alene. Etter finanskrisen trakk EU-landene seg ytterligere tilbake til sine nasjonale arenaer (EUISS, 2016, s. 32–34). Tall fra Det europeiske forsvarsbyrået (EDA, 2014) viser at de anvendte en marginal del av sine forsvarsbudsjetter på fellesprogrammer. I 2014 brukte medlemsstatene 4,7 milliarder euro på flernasjonale anskaffelsesprogrammer, hvorav 4,5 milliarder euro var europeiske. Samme år brukte de 0,2 milliarder euro på flernasjonale forsvarsforskningsprogrammer (forskning og teknologi, R&T), hvorav 0,16 milliarder euro var europeiske. Til sammenligning utgjorde norsk forsvarsforskning om lag to milliarder kroner i 2017, som for det meste er nasjonalt finansiert over offentlige budsjetter og av industrien. Til tross for fordeler med samarbeid er det i dag færre slike felles anskaffelsesprogrammer enn det var for ti år siden.

Det europeiske forsvarssamarbeidet er derfor fortsatt i ubalanse. De europeiske medlemsstatene i EU og Nato samarbeider riktignok med hverandre i internasjonale operasjoner, men de anskaffer materiell og planlegger for militære operasjoner på nasjonal basis (Valášek, 2011). Ubalansen kommer til uttrykk i form av at det blant de europeiske Nato-allierte finnes 178 ulike våpensystemer, mens USA bare har 30. I Europa finnes 17 ulike stridsvogntyper, mens USA bare har én. Dessuten har Europa 29 ulike typer destroyere og fregatter, mens USA har fire. Av kampfly har Europa 20 ulike typer, mens USA har seks (IISS, 2017; SIPRI, 2017; Munich Security Report, 2017).

Dette har en kostnad i form av kritiske kapabilitetsmangler i europeisk forsvar. Kapabiliteter mangler innenfor områder som luft-til-luft-tanking samt felles etterretning, overvåking og rekognosering (Joint ISR). Europa er derfor avhengig av USA for å kunne gjennomføre større operasjoner, som i Libya i 2011 (Hallams & Schreer, 2012).

Forsvarspakken skal derfor bidra til å rette opp slike ubalanser. CARD skal identifisere europeiske kapabilitetsmangler med utgangspunkt i EUs kapabilitetsutviklingsplan (CDP) og vil være en overbygning over de ulike initiativene. CARD ble virksom i 2019, og målet er å bidra til en bedre utnyttelse av medlemsstatenes forsvarsbudsjetter og investeringsplaner ved å identifisere mulige samarbeidsprosjekter (EU, 2017; Fiott, 2017).¹ Slik skal de sikre en gradvis synkronisering og gjensidig tilpasning av nasjonal forsvarsplanlegging og kapabilitetsutvikling (EU, 2016). Det vil riktignok ta tid å utvikle potensialet i CARD fullt ut, siden medlemsstatene fremdeles har ulike prioriteringer (Fiott, 2018, s. 1).

PESCO er traktatfestet i Lisboa-traktaten og styrt av medlemsstatene. Formålet er å fordype forsvarssamarbeidet ved å utvikle kapabiliteter og gjøre disse tilgjengelige for EUs militære operasjoner. Forskjellen mellom PESCO og andre former for forsvarssamarbeid er den forpliktende formen for samarbeid PESCO er (Biscop, 2018). De 25 medlemsstatene som deltar i PESCO, har nå 20 ulike forpliktelser, og disse kom til uttrykk i en notifikasjon fra medlemsstatene til EUs råd og høyrepresentanten for den felles utenriks- og sikkerhetspolitikken (HR/VP) i desember 2017 (Juncker, 2016; Juncker, 2017; EU, 2017; EU, 2018a).² Blant disse forpliktelsene er deltakelsen i minst ett PESCO-prosjekt som medlemsstatene skal finne «strategisk relevant». I første omgang vedtok deltakerne etableringen av 17 PESCO-prosjekter som omfattet alt fra etableringen av European Medical Command til EU Training Mission Competence Centre (EU, 2018a). 20. november 2018 vedtok EUs råd en ny liste med ytterligere 17 PESCO-prosjekter, blant annet et prosjekt på European Attack Helicopters TIGER og et prosjekt på utviklingen av europeiske dronekapasiteter (Eurodrone) (EU, 2018b). Målet er at slike prosjekter får strategiske effekter ved at de reduserer viktige europeiske kapabilitetsmangler.

Forpliktelsene som PESCO innebærer, kommer til uttrykk ved at hver enkelt deltakerstat årlig må redegjøre for sine bestrebelser i en National Implementation Plan (NIP). Slik skal PESCO bidra til en bedre balanse i europeisk forsvar, samtidig som EU opprettholder beslutningsautonomien på det sikkerhets- og forsvarspolitiske området.³

PESCO skal også legge grunnlaget for et forbedret samarbeid mellom EU og Nato i kraft av forpliktelsen om militær mobilitet. Europakommisjonen foreslår å anvende 6,5 milliarder euro i tidsrommet 2021–2027 til dette European Connected Facility-programmet, som omfatter sivil-militære transportnettverk for å forbedre den militære mobiliteten innen EU. Militær mobilitet omhandler derfor en forenkling og standardisering av grensekryssende militær transport for å kunne sikre hurtig utplassering av militært materiell og personell. Dette er vesentlig for å sikre den kollektive forsvarsevnen.

PESCO dreier seg imidlertid ikke bare om kapabilitetsutvikling, men skal også styrke EUs operative evne ved å bringe deltakerlandenes forsvar mer på linje med hverandre. Det langsiktige målet er at deltakerstatene planlegger som om de hadde én felles militær evne, samtidig som den enkelte deltakerstat angir sitt eget bidrag. Forsvarspakken skal dermed sikre utviklingen av én felles styrkepakke (Biscop, 2017a, s. 7).

PESCO og forsvarsfondet (EDF) skal også bidra til å styrke den europeiske forsvarsteknologiske industribasen (EDTIB). Oppgaven til forsvarsfondet blir derfor å bidra til finansiering av prosjekter der fondet kan bidra med opptil 30 prosent av utviklingskostnadene for PESCO-prosjekter. Det innebærer å bidra til felles investeringer i forskning og utvikling av forsvarsmateriell og teknologier.

Som en forløper for dette fondet har EU vedtatt en forordning om å etablere et European Defence Industrial Development Programme (EDIDP) fra 2019 og frem til etableringen av EDF i 2021. Formålet med EDIDP og EDF er å bidra til finansiell støtte til forsvarsindustrien i utviklingsfasen av nye produkter og teknologier på områder som blir utvalgt på det europeiske nivået. EDIDP og det senere EDF vil følgelig støtte medlemsstatene i utviklingen av forsvarsmateriell og teknologi. Anskaffelser av militært utstyr og teknologi er utenfor programmet. Derfor understreker EU selv at hensikten er å fylle gapet mellom forsknings- og produksjonsfasene (Europaparlamentet, 2018).

Forsvarsfondet har tre mål. For det første skal det fremme forsvarsindustriens konkurranseevne og innovasjonskapasitet. For det andre skal det støtte og utnytte samarbeidet mellom bedrifter, herunder små og mellomstore bedrifter, og for det tredje skal det fremme bedre utnyttelse av resultatene av forsvarsforskningen som ligger til grunn for all kapabilitetsutvikling (Europaparlamentet, 2018). I årene mellom 2021 og 2027 har Europakommisjonen foreslått å bevilge i alt 13 milliarder euro til EDF. Sammen med bidrag fra medlemsstatene til utviklingen av felles utviklingsprosjekter skal EDF kunne generere en investering i forsvarsforskning og kapabilitetsutvikling på i alt 5,5 milliarder euro årlig fra og med 2021. Det er derfor viktig å betrakte CARD, PESCO og EDF som en helhetlig forsvarspakke som både skal styrke EU som sikkerhetsaktør og bidra til EUs autonomi på det sikkerhets- og forsvarspolitiske området.

Konsekvenser for norsk forsvarsindustri

I 2017 eksporterte norsk forsvarsindustri A- og B-materiell til Europa for om lag 1,6 milliarder kroner, tilsvarende om lag 30 prosent av samlet eksport for disse varekategoriene (Meld. St. nr. 19 2017–2018).⁴ Både eksport og teknologioverføring fra utenlandske bedrifter er viktig for å ivareta en nasjonal høyteknologisk forsvarsindustri. Konsekvensene kan bli store hvis norske bedrifter og forsvarsforskningsmiljøer blir stående uten tilknytning til EUs forsvarspakke.

Strategiske veivalg for norsk forsvarsindustri

En sentral utfordring for norsk forsvarsindustri er at den kan miste markedsandeler som følge av forsvarspakken. Fra et instrumentelt perspektiv kan dermed et problem for norske myndigheter og industrien være den oppfattede avstanden mellom en ønsket og faktisk tilstand (Christensen mfl., 2015, s. 32). Den ønskede tilstanden er at norsk forsvarsindustri har de samme rammebetingelser på det europeiske forsvarsmarkedet som den øvrige europeiske industrien. I en slik situasjon forventer vi at norske myndigheter har klare forestillinger om hvilke utfordringer Norge møter, og at de søker å løse dem ved hjelp av virkemidler som har tilstrekkelig forventet effekt. Norske myndigheter kan dermed se på hvilke handlingsmuligheter som foreligger. Slik vi ser det, er det to muligheter. Den ene muligheten er å styrke det bilaterale materiellsamarbeidet med utvalgte europeiske stater, som Tyskland. Den andre muligheten er å søke innflytelse gjennom Europakommisjonen på bakgrunn av Kommisjonens økende innflytelse over EUs sikkerhets- og forsvarspolitikk (CSDP). Det instrumentelle perspektivet forventer at norske myndigheter velger de virkemidlene de anser som effektive for å sikre norsk forsvarsindustri like vilkår i fremtiden. Det kan være både bilaterale avtaler og forsvarspakken, avhengig av utviklingen i omgivelsene. Tysklands store innflytelse på utformingen av CSDP, og at landet kan påvirke både Frankrike og Europakommisjonen når sikkerhets- og forsvarspolitikken blir utformet, taler for bilaterale avtaler. Tilgang til forskningsresultater og europeisk forsvarsmarked taler for deltakelse i forsvarspakken. Det er beslutningsprosessen i forkant som avgjør om myndighetene handler instrumentelt eller ikke.

Våre intervjuer med myndighetene og industrien forteller at aktørene har en delvis instrumentell tilnærming til EUs nye initiativer. De har en klart definert målsetting om å sikre like spilleregler for forsvarsindustrien når tradisjonelt industrisamarbeid blir mer begrenset. Målsettingen samsvarer med industriens ønsker. De vurderer to mulige handlingsalternativer: bilaterale avtaler og deltakelse i EUs forsvarspakke. For hvert av alternativene veier de kostnadene ved å delta opp mot farene forbundet med utestengelse. Myndighetene er villige til å gå inn som sponsorer for å sikre norsk deltakelse i forsvarspakken. Det er den høye risikoen sammenlignet med bilaterale avtaler som er mest problematisk (Intervju 8).

Våre funn viser at myndighetene og industrien fatter beslutninger på grunnlag av fragmentert kunnskap og forståelse. Forventningen om begrenset rasjonalitet sier at aktørene kun tar hensyn til relevant informasjon. Det er likevel vanskelig å si at aktørene svarer instrumentelt når de ikke kjenner til innholdet i hele EUs forsvarspakke. Dette kommer særlig til uttrykk ved at myndighetene i liten grad vektlegger mulige gevinster ved deltakelse. For eksempel legger de ikke vekt på at Norge som deltaker i PADR får tilgang til alle forskningsresultatene fra dette forberedende programmet. De ser heller ikke på helheten i forsvarspakken som et effektivt virkemiddel for å sikre forsvarsindustrien like vilkår i fremtiden.

Forsvarsindustrien uttrykker et tilsvarende fragmentert beslutningsgrunnlag og usikkerhet om mulige gevinster. Det at norsk industri ikke har kommet så langt i utarbeidelsen av strategier, er et uttrykk for en avventende holdning til betydningen av EU-initiativene. Bedriftenes vansker med å posisjonere seg er en naturlig reaksjon på usikkerheten knyttet til hvilken betydning EU-initiativene faktisk vil ha for norsk forsvarsindustri. Intervjuobjektene ser lite forretningsutvikling i EUs plandokumenter, og de synes det er vanskelig å forholde seg til forsvarspakken. Fra vår side vil vi gjerne understreke at en av de vesentligste utfordringene ligger hos norsk forsvarsindustri selv, som inntil nå ikke har prioritert tilstedeværelse i Brussel. Det er gjennom dag-til-dag-tilstedeværelse at nettverk blir bygget og nye industrimuligheter åpner seg (Intervju 9).

Våre intervjuer støtter derfor delvis instrumentelle forventninger. Norske myndigheter har kommet langt i forberedelsene når det gjelder EDF, selv om Regjeringen og Stortinget hittil ikke har avgjort om Norge skal delta.

Myndighetenes svar støtter dermed delvis det instrumentelle perspektivets forventninger. Myndighetene følger i stor grad formålsrasjonelle beslutningsregler og velger de virkemidlene de anser som mest effektive for å sikre norsk forsvarsindustri like vilkår i fremtiden.

Delvis støtte til instrumentelle teoriers forklaringskraft gjør at vi også ser til institusjonelle tilnærminger for å forstå myndighetenes svar. Institusjonelle teorier, som vi har delt i et kulturperspektiv og et myteperspektiv, antar at aktørene handler i tråd med en logikk om det passende. Fra et kulturperspektiv forstår vi at de handler i tråd med etablerte rutiner og prosedyrer når de holder fast ved tradisjonelt industrisamarbeid og en avventende holdning til EUs forsvarspakke. Våre intervjuer forteller at myndighetene søker legitimitet internt, både seg imellom og hos norsk forsvarsindustri. Intervjuene forteller også at myndighetene vektlegger tradisjonell norsk sikkerhetspolitisk orientering i beslutningsprosessen. Dette omhandler spesielt de praksiser og normer som har utviklet seg i relasjonene mellom Norge og EU siden 1994 (Eriksen & Fossum, 2014). Således er de også med på å gi fortsatt legitimitet til Norges atlantiske orientering i sikkerhets- og forsvarspolitikken. Dette samsvarer med Norges nølende holdning og tilnærming til europeisk integrasjon (Frisvold, 2014).

Våre funn viser at frykten for å stå utenfor er den drivende faktoren i Norges tilnærming til EUs forsvarspakke. Samtidig er det en frykt, spesielt på myndighetssiden, for at EUs initiativer skal undergrave samholdet i Nato. Derfor forholder Norge seg til Natos forsvarsplanleggingsprosess og ikke til EUs kapabilitetsutviklingsplan (CDP) og CARD. Dette er noe som hovedsakelig angår medlemsstatene, og kunnskapen om dette området er derfor lavere enn den kunnskapen de har om PESCO og EDF.

Dette er en utfordring for Norge. Siden CARD, PESCO og EDF skal bidra til å redusere europeiske kapabilitetsmangler, er norsk deltakelse med på å styrke EUs strategiske autonomi. Nytteverdien er at norsk forsvarsindustri kan utvikle mer kompetanse innenfor nye områder, noe som også bidrar til å ivareta nasjonale sikkerhetsinteresser. I tillegg får norske forsvarsbedrifter tilgang til det europeiske markedet på like vilkår. Dette viser til en viss grad spenningsforholdet mellom de instrumentelle og de kulturelle svarene Norge kan gi overfor EU.

Myndighetenes svar støtter dermed delvis kulturperspektivets forventninger. Myndighetene handler i tråd med tidligere veivalg når EU fatter avgjørelser på det sikkerhets- og forsvarspolitiske området. Det vil si at de ser til tidligere fungerende løsninger.

Myteperspektivet forutsetter på sin side at myndighetene tilpasser seg intensjonene bak EUs forsvarspakke. I så fall kan ikke myndighetene forholde seg til forsvarspakken på en fragmentert måte. Det betyr at dersom myndighetene bestemmer seg for at Norge skal delta i et PESCO-prosjekt, må Norge, på lik linje med deltakerstatene, underskrive på de samme forpliktelsene. Her vil det ikke være plass til gratispassasjerer, noe som er viktig å ta i betraktning, fordi konkrete bidrag til noe som helst fra norsk side sitter svært langt inne. Det blir følgelig ingen særbehandling av Norge. Våre intervjuer støtter også i noen grad myteperspektivets forventninger ved at myndighetene også søker ekstern legitimitet hos EU i tråd med unionens forventninger. Dette betyr at jo mer EU integreres på det sikkerhets- og forsvarspolitiske området, desto mer vil Norge lene seg på EU for å sikre legitimitet for norske interesser. Samtidig benytter myndighetene i liten grad myter og symboler, slik at forklaringskraften er begrenset.

Myndighetenes svar støtter dermed i liten grad myteperspektivets forventninger. Myndighetene tilpasser seg i liten grad EU-institusjonene og medlemsstatene. Myndighetene avventer videre i liten grad utviklingen på EU-siden før de svarer i tråd med forventningene der.

På grunnlag av vår analyse vurderer vi at det instrumentelle perspektivet og kulturperspektivet er dominerende når norske myndigheter svarer på EU-initiativene. Myndighetene og forsvarsindustrien handler formålsrasjonelt ved å søke løsninger som opprettholder og videreutvikler norsk forsvarsforskning og forsvarsindustri. Samtidig vektlegger både myndighetene og bedriftene tidligere erfaringer, etablerte rutiner og prosedyrer når de begrunner sine forventninger og veivalg. Det er derfor av betydning at myndighetene og industrien innleder en større grad av dialog om hvordan Norge skal forholde seg til forsvarspakken. I tillegg er det av betydning at aktørene i Norge utvikler en tilstrekkelig forståelse for de prosesser som nå foregår på EU-siden.

Trusselen mot konsekvensene av å stå utenfor er høyst reell. Frankrike og Tyskland har allerede inngått avtaler om nye og store kapabilitetsprosjekter, som sjettegenerasjons kampfly (FCAS) og bakkebaserte kampsystemer (MGCS) (Sluttkommunike mellom Frankrike og Tyskland, 2017). Øvrig europeisk industri har ikke annet valg enn å knytte seg til. Alternativet er konkurs. Frankrike og Tyskland er imidlertid avhengig av at flere slutter seg til samarbeidet. De alene kan ikke nå den kritiske massen for et økonomisk bærekraftig prosjekt (Biscop, 2017a). Denne konsolideringsprosessen utfordrer norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk. Myndighetene står derfor overfor et veivalg der de enten fortsetter å svare i tråd med et kulturelt perspektiv eller velger en mer instrumentell tilnærming.

Avslutning

Vår analyse forteller at et instrumentelt og et kulturelt perspektiv forklarer innretningen av Norges politikk med tanke på EUs forsvarspakke. En forsterkning av trepartssamarbeidet kan imidlertid danne grunnlaget for en enda sterkere instrumentell tilnærming. Mer kunnskap og kompetanse om forsvarspakken åpner for et mer formålsrasjonelt svar fra norske myndigheter. Selv om Norge beholder sin atlantiske orientering, er det av betydning å utvikle en mer helhetlig strategi overfor EU som samsvarer med intensjonene i forsvarspakken. Slik kan Norge bidra til å oppnå likere spilleregler for norsk forsvarsindustri i tråd med målsettingene i stortingsmeldingen om Norges forsvarsindustrielle strategi. I motsatt fall kan norsk forsvarsindustri tape markedsandeler i et allerede krevende marked.

Utfordringen er hvordan Norge kan oppnå legitimitet overfor EU uten å bryte helt med nasjonalt etablerte normer. Integrasjonsprosessen omfatter nå det tradisjonelt mellomstatlige sikkerhets- og forsvarspolitiske samarbeidet. Den kommende European Peace Facility på 10,5 milliarder euro, som delfinansierer sivile og militære EU-operasjoner i årene 2021–2027, skal sammen med EDF og Connected European Facility-programmet bidra til å utvikle en større grad av strategisk autonomi.

Norge står i så fall overfor en ny sikkerhets- og forsvarspolitisk aktør. Derfor er det overraskende at ingen av våre intervjuobjekter omtalte EUs globale strategi (EU, 2016). Basert på våre intervjuer og analyser av foreliggende forskningslitteratur finner vi at Norge som tredjeland er mer avhengig av en strategi overfor EU enn mange av medlemsstatene.

En slik strategi krever mer forskning om organiseringen av trepartssamarbeidet mellom Forsvaret, FFI og industrien. Dette er særlig aktuelt i en tid der det bilaterale forholdet til Tyskland blir stadig viktigere, for eksempel på områder som nye ubåter og sjømålsmissiler. Samtidig øver landet svært stor innflytelse på utformingen av EUs sikkerhets- og forsvarspolitikk. Viktige forskningsspørsmål fremover blir derfor hvordan EUs forsvarspakke påvirker trepartssamarbeidet, der et fruktbart sammenligningsgrunnlag er hvordan Norge hittil har iverksatt de to forsvarsdirektivene som ble en del av norsk rett i 2014 (EU, 2009a; EU, 2009b; Strikwerda, 2017; Strikwerda, 2018). På denne måten blir man i stand til å vurdere betydningen av EU-prosessens påvirkning på de praktiske sidene av norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk. Som del av en slik analyse kan en casestudie om det bilaterale materiellsamarbeidet mellom Norge og Tyskland danne et empirisk grunnlag. Også i en slik studie vil anvendelse av instrumentelle og institusjonelle tilnærminger være et egnet utgangspunkt for analyse.