Blikket i glasskulen: NATO de neste 70 år

Innledning¹

NATO har overlevd flere større endringer gjennom sine 70 år. Alliansen har beveget seg fra å være primært en militær organisasjon for kollektivt forsvar, via demokratisering og inkludering av nye medlemmer i Europa, via internasjonale krisehåndteringsoppgaver, og så tilbake til å legge vekt på avskrekking og kollektivt forsvar igjen. Det har heller ikke manglet på kriser og uenigheter gjennom denne tiden. For eksempel skapte både «dobbeltvedtaket» – om utplassering av mellomdistanseraketter i 1979 – og USAs krig mot Irak i 2003, store splittelser over Atlanteren og innad i Europa. Men NATO overlevde krisene og tilpasset seg en ny tid. Kan vi forvente at NATO vil fortsette å tilpasse seg nye rammebetingelser – og dermed bestå også de neste 70 år? Hvilke utfordringer vil alliansen i så fall måtte håndtere? I denne artikkelen vil jeg spekulere litt – forsøke å se inn i glasskulen og peke på noen mulige utviklingstrekk.

Vil NATO bestå om 70 år?

Det er en kjent sak at internasjonale organisasjoner sjelden legges ned. De justerer heller på formålet sitt, tilpasser seg en ny tid, slik NATO gjorde etter den kalde krigens slutt da mange forventet dens oppløsning. Atlanterhavspakten er tidløst formulert. Den referer riktignok til FN-charteret, men nevner ikke Sovjetunionen eller andre mulige trusler, bare «væpnet angrep». Sikkerhetsallianser som NATO er i tillegg kanskje ekstra resistente mot nedleggelse da de til en viss grad kan sammenlignes med forsikringspolise. Man kan aldri avskrive at man kan få bruk for den, derfor beholder man den, for å være på den sikre siden. Et av få unntak i nyere tid er Vestunionen (WEU), som var en slags forløper til NATO, og som stort sett var en sovende organisasjon gjennom hele den kalde krigen. Gradvis tok også EU over flere av WEUs funksjoner som ramme for et begrenset sikkerhets- og forsvarspolitisk samarbeid blant europeiske allierte. Det var imidlertid ikke før etter EUs Lisboa-traktat i 2009 etablerte en felles forsvars- og sikkerhetspolitikk at man begynte prosessen med å legge ned WEU, og først i 2011 ble det en realitet. Vi kan derfor trygt formode at NATO vil bestå også om 70 år. Det mer interessante spørsmålet er om NATO kun vil eksistere som et nytt WEU, en papirorganisasjon uten reelt innhold, eller om den vil ha klart å omstille seg i takt med tiden.

Det er mange som mener at krigens vesen ikke endrer seg over tid, bare dens karakter (Gat, 2006). Det betyr at evnen til å utøve – og forsvare seg mot – massiv, organisert voldsmakt, sannsynligvis vil behøves også om 70 år. I så fall, kan vi anta at NATO fortsatt vil være knyttet til et militærapparat som er ment å håndtere den øvre enden av krisespekteret. Hvordan dette apparatet vil se ut, er imidlertid mer usikkert. Men man kan ikke se bort fra at alliansen vil ligne ganske mye på den vi kjenner i dag: en kollektiv forsvarsallianse basert på en kombinasjon av konvensjonelle og kjernefysiske våpen, holdt sammen av et felles liberal-demokratisk verdisett. Det er imidlertid interne utfordringer i det transatlantiske fellesskap disse dager, som kan i verste fall kan ha dramatiske følger for NATO.

USA er og blir bærebjelken i alliansen. President Trumps NATO-kritiske holdninger har vært tydelig siden før han ble valgt, men hans ulike utspill har likevel skapt stor intern uro om USAs villighet til å støtte opp under sine allierte. Aldri tidligere har NATO erfart så svakt amerikansk lederskap. Selv om noe av dette kan tilskrives Trumps personlige egenart, representerer han samtidig krefter i USA som ser mer mot Asia enn mot Europa – og som foretrekker en mer tilbakeholden utenrikspolitikk. Derfor kan man ikke, i samme grad som tidligere, ta USAs sikkerhetspolitiske engasjement i Europa like for gitt. Et scenario der USA trekker seg ut av NATO, kan ikke utelukkes (Whiton, 2019).

Et NATO uten USA vil være en helt annen organisasjon, både militært og politisk – om alliansen i det hele tatt ville overlevd et slikt sjokk. Uten USAs kjernefysiske paraply vil den strategiske sikkerhetsdynamikken i Europa trolig endres radikalt. Også konvensjonelt er Europa prisgitt USA. Et svekket amerikansk foravtrykk i Europa vil kreve langt tettere europeisk forsvarspolitisk samarbeid, i rammen av NATO og/eller EU. Vi har allerede sett spede initiativ i så måte nå, men det er langt frem før de samlede europeiske forsvarene kan sees på som én slagkraftig enhet. Som Julian Lindley-French har formulert det: Det vil ikke bli en EU-hær før man har en EU-regjering. Så lenge europeiske stater er lite villige til å gi slipp på kontroll over egne militære styrker, er forsvarssamarbeid det beste man kan oppnå, ikke forsvarsintegrasjon. (Lindley-French, 2019) En brå nedskalering av USAs engasjement i Europa vil derfor trolig medføre mange år med uro og usikkerhet i Europa – inkludert i Norge.

Et annet utfordrende scenario er om USA vil kreve mer globalt engasjement og støtte fra europeiske land, for eksempel i konflikter i Asia som europeiske land i utgangspunktet ikke ønsker å bli trukket inn i. Dette kan bli krevende å håndtere – men samtidig prisen man må betale for fortsatt amerikanske sikkerhetsgarantier i Europa. USAs forhold til NATO vil ha helt avgjørende betydning for alliansens utvikling fremover – og kan ikke lenger regnes som en konstant. Det vil bli endringer, men hvor dramatiske og plutselige de blir vet vi ikke. Men Europa bør forberede seg.

På lengre sikt er det i alle fall to trender, med sikkerhetspolitiske implikasjoner, som neppe forsvinner. Den første er at klimaendringene vil forverres, selv med de mest optimistiske anslagene om fremtidige utslippskutt (IPCC, 2018). Den andre er den såkalte «fjerde industrielle revolusjon», som vil føre til dyptgripende samfunnsendringer (Schwab, 2017). La meg derfor dvele ved disse to, vel vitende om at en rekke andre ting selvsagt også vil påvirke oss de neste 70 år.

Klimaendringer og migrasjon

Klimaendringene vil trolig få sikkerhetspolitiske konsekvenser. Det blir for eksempel mest sannsynlig vanskeligere å produsere mat mange steder på kloden. Begrensede vannressurser kombinert med ustabilt og ekstremt vær vil bidra til matknappheten. Dette kan i seg selv kan utløse krig og konflikt. Det kan også føre til at store befolkningsgrupper migrerer til tryggere områder med bedre fremtidsutsikter. Gitt at både matmangel og konflikter får folk til å bevege seg, er migrasjon en alvorlig global utfordring. Det er mange som har påpekt at dagens migrasjonsstrøm over Middelhavet bare er begynnelsen på det som kommer om noen år.

Allerede i dag sliter NATO med å finne sin rolle her. Jagerfly og ubåter er lite effektive redskap til å håndtere eller begrense migrasjonsstrømmer. Samtidig er dette noe av det som opptar europeiske borgere mest. Det er frykt og uro, og krav om at regjeringene handler. Det er derfor ikke utenkelig at de sør-europeiske landene i økende grad vil kreve at innsatsen de gjør på dette feltet teller inn i alliansens regnskap med hensyn til ressursbruk på sikkerhet. Om folk flest i økende grad oppfatter at trusselen mot stabilitet, sikkerhet og velferd kommer fra migrasjon, vil de også kreve at statens maktapparat prioriterer dette. Kystvakt, politi, gendarmeri, etterretning og annen lettere voldsmakt vil trolig fortsatt være de mest relevante virkemidlene, men det kan vise seg vanskelig for NATO avstå fra å bidra til løsninger. Det vil i så fall si at NATO også må tenke kollektiv sikkerhet i en slik kontekst, og inkorporere flere sivile virkemidler i sitt repertoar.

NATO kan altså neppe begrense seg til å kun fokusere på konvensjonell kollektiv sikkerhet, skal den forbli relevant også i fremtiden. Vesten har de siste par hundre år organisert oss basert på et skille mellom ekstern sikkerhet, som det militære håndterer, og intern sikkerhet, som politiet håndterer. Denne oppdelingen er et resultat av en historisk utvikling og av det rådende trusselbildet: statens voldsmonopol gjorde det tilstrekkelig med politi internt, mens det antatt anarkiske internasjonale system muliggjorde at andre stater kunne angripe utenfra. Selv om det godt er mulig at dette til en viss grad vil være bildet også om 70 år, betyr ikke det at skillet mellom politi og forsvar, innside og utside, er like relevant som det engang var. Såkalte «nye trusler», som terrorisme og digitale angrep, har allerede utfordret dette skillet. Eksisterende sikkerhetsorganisasjoner har slitt med å respondere på en effektiv måte og vært hemmet av et legalt rammeverk tilpasset en annen tid.

Nasjonale sikkerhetsorganisasjoner vil derfor i større grad måtte kunne avdekke og respondere på trusler både innenfra og utenfra landets grenser. De må kunne være relevante i hele krisespekteret, og bidra til sosial sikkerhet i det daglige – og ikke kun begrense seg til å forsvare en formell suverenitet mot grensekrenkelser. Vestlige lands forsvar kan altså ikke begrense seg til å forsvare en nisje i sikkerhetsbildet, de kan ikke kun konsentrere seg om det øvre krisespekteret. Denne utviklingen har vi alt sett i forbindelse med internasjonale stabiliseringsoperasjoner, og i nasjonale krisesituasjoner i forbindelse med terrorhandlinger. Det er infanterister i gatene i Brussel og Paris. Slike operasjoner vil trolig fortsette. Vi skal derfor ikke se bort fra at skillet mellom politi og forsvar gradvis viskes ut, eller svekkes betydelig, over tid. For å være relevant også for disse oppgavene, vil også NATO måtte tilpasse seg.

Teknologi og konflikt

Det andre utviklingstrekket jeg skal dvele ved er den såkalt «fjerde industrielle revolusjon». Det det er snakk om er en ganske nær fremtid der digitaliseringen blir så altomfattende at den blir en integrert del av livene våre, på individ, samfunns- og statsnivå. Teknologi som er autonom, selvlærende og intelligent, vil kunne ta over en rekke samfunnsfunksjoner, løse oppgaver og finne helt nye løsninger på nær sagt alle samfunnsfelt. Dette skrives og spekuleres mye om dette i disse dager. Ikke alt er like seriøst, det er en god del science fiction-scenarioer i media, og referanser til filmer som Terminator og liknende (Doyle, 2013; Reichborn-Kjennerud, 2018). Men at de potensielle implikasjonene av den digitale revolusjonen på arbeidsliv, økonomi, helse, og kommunikasjon er store, synes hevet over tvil. I tillegg til denne utviklingen i det digitale domenet, skjer det også mye på fornybare energikilder, batteri- og fordelingskapasitet mv. I beste fall kan gjennombrudd her bidra til å redusere noen av implikasjonene søm følger klimaendringene, men det er for tidlig å si.

Den fjerde industrielle revolusjon vil knytte våre liv enda tettere til det digitale enn i dag. Utviklingen av kunstig intelligens peker i retning av maskiner med noe som kan minne om menneskelige sanser en gang i fremtiden. Det vil si maskiner som kan lære og generalisere, og i ytterste konsekvens ha en form for (selv)bevissthet. Dette er langt frem, men utviklingen går samtidig raskt. Uansett, før vi eventuelt kommer så langt, vil utbredelsen av automatiserte systemer og smal kunstig intelligens, påvirke oss. Det vil gjøre oss enda mer globalt (eventuelt regionalt) integrert, med komplekse verdikjeder på tvers av land og sektorer. Det gir enorme muligheter for effektivisering, redusering av transportkostnader mv, og ikke minst nye løsninger og næringer.

Samtidig vil den fjerde industrielle revolusjon medføre en rekke nye samfunnsmessige sårbarheter som kan utnyttes av en motstander i en konflikt. Da snakker vi om en videreføring av dagens ikke-kinetiske digitale våpen, der avanserte algoritmer kan brukes til både å finne svakheter i motstanderens systemer, og til å stadig oppdatere og forbedre egne systemer.

Skillet mellom indre og ytre sikkerhet blir da enda mindre relevant enn i dag. Ideen om et forsvar som passer på grensene mot fiendtlig inntrengning, fremstår noe passé når samfunnet drives av digitale systemer som er i et globalt digitalt nett, med sky-løsninger, serverparker i utlandet, der programvare og operasjonssystemer er utenlandske og driftes fra utlandet, der intelligente og autonome systemer styrer store deler av samfunnet vårt, og der store multinasjonale selskaper har mer makt enn de fleste stater. I ytterste konsekvens vil samfunnet bli bio-konvergent (altså konvergering av biologiske, fysiske og digitale systemer), med andre ord en nettverking av «alt». Full suverenitet eller autonomi i det digitale rom vil være en umulighet for alle land unntatt muligens Kina og USA. Alle andre vil være fullstendig avhengig av en internasjonal orden, et system der stater, virksomheter og individets interesser og sikkerhet kan ivaretas samtidig.

Forsvarsindustrien er selvsagt for lengst i gang med å se på muligheter denne utviklingen gir. Vi har allerede sett ubemannede og semi-autonome våpenplattformer, i luften og i havet, og nye løsninger utvikles stadig. I USA har forsvarsindustrien innsett at de ikke lenger er ledende på dette feltet, og forsøker å hive seg på de private teknologiselskapene. Det snakkes om at svermer av autonome droner som kan slå ut en motstander på lang avstand, med minimal menneskelig involvering på det operasjonelle plan (Husain, 2017). Samtidig lager man tilsvarende autonome forsvarssystemer, der forvarsdroner på egen hånd kan lete etter angrepsdroner og uskadeliggjøre dem før de når frem til målet. Integrerte løsninger mellom roboter og mennesker, såkalt kentaur-krigføring, er også noe det forskes mye på i disse dager, og som man kan anta det vil bli mer av i fremtiden.²

Vel så interessant er hva dette betyr for militære organisasjoner. Kan man egentlig i fremtiden i det hele tatt skille mellom sivil og militær sektor – eller blir de så integrert og avhengige av hverandre at det ikke lenger gir mening? Allerede i dag diskuteres det hvor terskelen går for at et digitalt angrep skal kunne regnes som alvorlig nok til å utløse Artikkel 5 i NATO-traktaten. Mange ser da for seg at fysisk ødeleggelse og død, med andre ord konvensjonelle, analoge kriterier, skal være utslagsgivende. Men man kan oppnå svært mye politisk effekt gjennom ulike former for digital sabotasje og manipulasjon. Når et lands kommunikasjonssystemer eller finanssystemer forpurres, har dette store negative virkninger i hele samfunnet. Det blir derfor litt for enkelt å «måle» digitale angrep i analoge termer som død og fysisk ødeleggelse.

Videre betyr dette at de tradisjonelle forsvarsplattformene kanskje ikke lenger vil være like relevante. Om en fiende for eksempel bruker en sverm av autonome droner til å angripe en motstander, kan de gå rett på motstanderens vitale samfunnsfunksjoner. Hvorfor gå veien om en fregatt eller en annen forsvarsplattform? I så fall må det fysiske forsvaret av vitale samfunnsfunksjoner gjøres lokalt der de er – med relevant teknologi. Samtidig kan de altså angripes digitalt, og i verste fall kan systemene lammes eller ødelegges. Forsvaret av dette skjer selvsagt ikke fra det vi i dag forbinder med en militær våpenplattform, men fra et konglomerat der militær, sivil og privat sektor alle er involvert. Den legale og organisatoriske arkitekturen for slike digitale forsvarssystemer er bare i støpeskjeen, men vil være avgjørende for å opprettholde vitale samfunnsfunksjoner i en konflikt. Igjen ser vi at skillet mellom intern og ekstern sikkerhet, mellom ansvarsområdene for politi og forsvar, utfordres. I tillegg blir skillet mellom privat og offentlig sektor i økende grad utvisket, i alle fall i Vesten. I Kina er staten, og kommunistpartiet, langt tettere knyttet opp til industrien. Dette i seg selv skaper utfordringer når de samtidig opererer og konkurrerer i et åpent, vestlig marked.

Vil NATO tilpasse seg?

Dersom grunnleggende sikkerhetsstrukturer endres som følge av de utviklingstrekkene jeg har skissert her, vil naturlig nok NATO måtte gjøre det samme. Vi ser allerede i dag hvordan NATO styrker sitt samarbeid med EU på trusler knyttet til hybride trusler og digitale angrep. NATO har også lenge hatt en sivil beredskapsdimensjon, der sivilsamfunnets motstandsdyktighet har vært et fokusområde. Syv samfunnsmessige basisfunksjoner er identifisert (styring, energi, migrasjon, vann, epidemi, kommunikasjon og transport), der hybride trusler og trusler i det digitale rom allerede er pekt ut.³ NATOs bidrag til den totale sikkerheten for alliansens land, samfunn og individ vil måtte fortsette å utvikle seg i denne retningen, skal NATO være relevant også i en ny tid. Samtidig som kinetisk kampkraft og -evne opprettholdes. NATO kan ikke kun fokusere på å forsvare egen systemer mot angrep, like lite som alliansens forsvar kan begrense seg til å forsvare seg selv. De må bli relevante til å bidra også i andre typer alvorlige kriser.

Gitt utviklingen beskrevet over, med mulige dramatiske utslag av klimaendringene, vil NATOs krisehåndtering og partnerskap med andre land, fortsatt være viktig. Fremtidige NATO-deployeringer i kriseområder «out of area», vil fortsatt være ganske sannsynlig. Dette vil også selvsagt være et bidrag i kollektivt forsvar – i betydningen samfunnsforsvar mot potensielle ukontrollerte migrasjonsstrømmer. Tiden med internasjonale krise-operasjoner er derfor neppe forbi – dersom noen hadde trodd det. Men hvordan vil disse operasjonene se ut? Vil teknologi muliggjøre fjernstyrte operasjoner langt borte, slik USA i dag utfører UAV-baserte bombetokt og overvåkningsoperasjoner rundt omkring i verden? Kan NATO støtte partnerland med å kontrollere migrasjon uten å fysisk være der? Hva er de legale og etiske konsekvensene av en slik utvikling for NATO?

Verdier og normer

Richard Ned Lebow argumenterer i boken Why Nations Fight (2010) at den viktigste årsaken til krig gjennom de siste århundrene har vært knyttet til «spirit», det vil si slike ting som ære, respekt, anerkjennelse, renommé og liknende. Respekt og anerkjennelse er noe man får fra likesinnede andre, det vil si de man deler verdisyn med og selv respekterer. Dette gjelder i stor grad også stater, viser det seg. Imidlertid vil den kulturelle konteksten av hva man får respekt og anerkjennelse for, endre seg. Selv om konger og fyrster i tidligere tider ble respektert om de var gode krigere, går ikke NATO-land til krig for å oppnå ære – snarere tvert imot. En aggressiv oppførsel, slik som Russlands angrep på Ukraina, blir sett ned på i Vesten, slik de kulturelle kodene er i dag. Hvordan de er om 70 år, vet vi selvsagt ikke, men de grunnleggende vestlige verdiene har ikke endret seg radikalt på de 70 årene NATO har eksistert så langt. Atlanterhavspakten er tidløs, og er som nevnt basert på FN-pakten og på felles liberale verdier: «De er besluttet på å trygge sine folks frihet, felles kulturarv og sivilisasjon, som er bygd på grunnsetningene om folkestyre, individets frihet og rettens herredømme.»⁴ Om NATO består, er det med samme pakt intakt.

Selv dagens nasjonalistiske og anti-liberale strømmer i Europa er langt fra entydige. De bærer med seg xenofobiske og rasistiske element, men de inneholder også en demokratisk folkelig reaksjon fra borgere som føler seg ekskludert fra vekst og velferd. Det siste er ikke veldig forskjellig fra hvordan de sosialdemokratiske bevegelsene oppstod i Europa. Det handler om frihet og likhet, og om den grunnleggende samfunnskontrakten mellom borgere og stat. Selv om vestlige liberale verdier utfordres i disse dager, betyr det altså ikke det samme som at de står for fall.

Imidlertid kan vi ikke se bort fra at alternative verdisett, med utgangspunkt i Asia og særlig Kina, kan få større global utbredelse de neste tiårene. Gitt Kinas og Asias relative vekst i forhold til Vesten, både økonomisk og befolkningsmessig, ville noe annet vært overraskende. Dermed kan vi ikke utelukke at ulike og motsatte oppfatninger om ære, respekt og renommé kan vise seg, i tråd med Lebows funn, å bli årsaken til nye konflikter og kriger i årene som kommer. Om NATO blir involvert i dem er ikke like sikkert, men at NATO-land kan bli det, er fullt mulig.

Konklusjon

Et NATO i 2089 vil fortsatt holdes sammen av et vestlig verdifellesskap som skaper solidaritet og samhold – én for alle, alle for én. Vi kan håpe at dette samholdet også har bidratt til å bevare fred og stabilitet i og rundt Europa gjennom hele denne perioden. Dette vil kreve at NATO tilpasser seg nye tider og trender og at den oppfattes som relevant av alliansepartnerne. Uten dette er alliansen lite verd. Som François Heisbourg ved International Institute for Strategic Studies, nylig uttrykte det: NATO og alliansen er som kirken og religionen. Forsvinner det siste, hjelper det lite at det første består (Hoffmann, 2019).

Det er verdifellesskapet og den politiske solidariteten som utgjør alliansen, NATO er blott en organisasjon. Å gjøre organisasjonen NATO relevant er nødvendig – men ikke nødvendigvis tilstrekkelig – for at alliansesolidariteten vedlikeholdes. Det blåser hardt i det vestlige fellesskapet for tiden, og det ser ikke så lyst ut med tanke på fremtiden. Men tidene kan endre seg igjen. Ting vil neppe gå tilbake dit de engang var, men det gjør de sjelden. Men de transatlantiske bånd er såpass sterke at de neppe forsvinner over natten. Handel og kulturfellesskap er fortsatt viktig. Vi kan derfor håpe at NATO også i fremtiden vil bidra til fortsatt vestlig samhold, og ikke ende opp som et offer for et splittet vesten, et Vestunionen av det 21 århundre.