Kinesiska investeringar i Sverige: från framgång till fara?

Inledning¹

Mellan 2000 och 2018 tog Sverige emot totalt 6,5 miljarder euro i direktinvesteringar från Kina enligt Rhodium Group (RHG).² Summan motsvarar ungefär 1,4 procent av Sveriges bruttonationalprodukt (BNP) 2018, vilket är en stor siffra i jämförelse med Europeiska Unionens (EU) andra medlemsländer. I endast sex andra medlemsstater är de totala kinesiska investeringarnas andel av 2018 års BNP större: Malta (6,5 %), Luxemburg (4 %), Finland (3,1 %), Portugal (3 %), Storbritannien (2 %) och Ungern (1,8 %).³

Under 2017 och 2018 ökade Kinas direktinvesteringar i Sverige avsevärt till följd av ett antal stora förvärv (Diagram 1). Ökningen år 2017 berodde främst på Dalian Wandas uppköp av Nordic Cinema Group AB och Taison groups förvärv av Nordic Paper Holding AB. Ökningen under 2018 är framförallt kopplad till en stor investering i Volvo AB av Zhejiang Geely, som också förvärvade Volvo Cars år 2010.

Sedan 2000 har 74 procent av alla kinesiska investeringar i Sverige gått till fordonsindustrin (Diagram 2). Andra branscher som lockat förhållandevis stora kinesiska investeringar är underhållning, energi, basmaterial samt informations- och kommunikationsteknik (ICT). 28 procent av investeringarna kommer från statligt ägda företag medan 72 procent kommer från privata företag (Diagram 3). Vidare har Kinas betydelse som handelspartner för Sverige ökat betydligt sedan 2000. Från att stå för mindre än 2 procent av Sveriges totala varuhandel med omvärlden under 2000 stod Kina för över 4,5 procent 2018 (Diagram 4).

I regeringens exportstrategi från 2015 identifierades Kina som en prioriterad marknad (Regeringskansliet, s. 6). Denna strategi har genomsyrat utrikesförvaltningens handels- och investeringsfrämjande. Även Business Sweden, en organisation som delvis ägs av staten och har till uppgift att locka investeringar till Sverige, prioriterar Kina som en av sju huvudmarknader (Statens offentliga utredningar [SOU], 2019a, s. 63; 69).

Den offentliga debatten om kinesiska investeringar i Sverige

En studie från European Think-Tank Network on China (ETNC) noterade 2017 att kinesiska investeringar överlag sågs som något positivt i Sverige (Nymalm & Forslund 2017, s. 156). Sedan dess har debatten hårdnat betydligt. En rad aktörer inom statliga myndigheter, politiska partier, media och civilsamhället har beskrivit kinesiska investeringar som ett potentiellt säkerhetshot. Näringslivsrepresentanter är mindre synliga i debatten men även här finns det en tydlig trend med ökad uppmärksamhet på potentiella säkerhetsrisker kopplade till kinesiska investeringar.

Den kritiska debatten kretsar kring en oro för att Kinas auktoritära statsapparat kan utöva inflytande över kinesiska företag och investerare, och att det finns en risk att Kina bland annat kan komma att ta kontroll över viktig infrastruktur (Aftonbladet, 19/04/2018) och tillgodose sig militärteknik (Svenska Dagbladet [SvD], 18/12/2018). Överlag har uppmärksamheten kring kinesiska investeringar ökat under 2017 och 2018 vilket Diagram 5 över frekvensen av frasen ”kinesiska investeringar” i svenska medier vittnar om.

I media är debatten generellt sett kritisk mot Kina och landets investeringar utomlands. Det uttrycks ofta en oro för att investeringarna kan öka Kinas inflytande (SvD, 19/03/2018; SvD, 21/01/2018). En ledartext från Dagens Nyheter (DN) beskrev 2019 att Sidenvägsinitiativet (Belt and Road Initiative) ”syftar till att bistå Kommunistpartiets strategiska ambitioner i världen” och att ”Kinas mål är att söndra och härska” inom EU (DN, 20/03/2019). Det har också förekommit att kritiken mot kinesiska investeringar kopplats till den kinesiska statens brott mot de mänskliga rättigheterna. Representanter från ett antal människorättsorganisationer föreslog under 2019 att Sveriges handel med Kina skulle vara ”kopplad till krav på förbättringar gällande mänskliga rättigheter” (DN, 21/03/2019).

Inom näringslivet är tongångarna ofta mindre kritiska. Fredric Cho som är vice ordförande i Sweden China Trade Council har argumenterat för att de flesta kinesiska företagen utomlands agerar med kommersiella motiv och utan politisk inblandning: ”För mig är debatten både förvånande och lite beklämmande” (Göteborgs-Posten [GP], 21/07/2018). Samtidigt tycks kritiken ha ökat även inom näringslivet. Jacob Wallenberg, ordförande för Investor och en ledande röst i affärsvärlden, har påpekat potentiella säkerhetspolitiska problem med kinesiska investeringar och bristen på ekonomisk reciprocitet mellan Kina och västvärlden: ”Vi bör tänka igenom konsekvenserna av att kinesiska företag köper in sig i Sverige” (Dagens industri [DI], 27/03/2018). Helena Stjernholm, vd för investmentbolaget Industrivärden, den största ägaren i AB Volvo, har sagt att kinesiska investeringar ska välkomnas. Samtidigt har hon betonat vikten av att inte vara ”naiv” och uppmuntrat till försiktighet vad gäller kinesiska investeringar i infrastruktur och telekommunikation (SvD, 07/07/2018).

Statliga myndigheter och styrande politiker har också blivit mer öppet kritiska mot kinesiska investeringar. Under 2019 gavs Kina för första gången stort utrymme i diskussionerna vid Folk och Försvars Rikskonferens, Sveriges största evenemang för säkerhetspolitisk debatt. Här talade försvarsminister Peter Hultqvist om Kinas intressen i Arktis och att landet 2017 för första gången hade övat militärt med Ryssland i Östersjön. ”Kina är en auktoritär stat med en tydlig agenda där man arbetar aktivt med att kontrollera transportnoder och infrastruktur”, sa han (Dagens industri/TT Nyhetsbyrån, 13/01/2019).

Intresset för Kina tycks också ha ökat hos Militära underrättelse- och säkerhetstjänsten (Must) och Säkerhetspolisen (Säpo), vars årliga översikter för 2018 gav betydligt större utrymme till Kina än tidigare år. I Musts årsbok för 2018 (s. 32) noteras att Kinas ”ställningstaganden, prioriteringar och ekonomiska aktiviteter” i förlängningen påverkar Sveriges säkerhet. Säpos årliga rapport (2019, s. 33) är mer kritisk. Den beskriver hur ”Hotbilden ökar kopplat till Kina” och att Sverige tydligt befinner sig i ”den kinesiska intressesfären när det gäller strategiska investeringar och uppköp, affärsmässiga och akademiska samarbeten och underrättelseverksamhet”.

Enligt Säpos generaldirektör Klas Friberg finns det anledning att noggrant följa utländska investeringar från ”länder som visar antagonistiska avsikter” mot Sverige även om de framstår som vanliga affärer. Bland dessa aktörer finns särskilt Ryssland och Kina som enligt Friberg använder sig av metoder och lagar som gör att de kan kräva av alla sina medborgare och företag att de bistår staten med information. Han har framhållit att myndigheter och företag varit ”naiva” gällande säkerhetsskyddsfrågor (SvD, 11/05/2019).

Bland de politiska partierna finns en relativt bred samsyn kring Kinas investeringar utomlands. Försvarsberedningens rapport från 14 maj 2019, som utarbetats tillsammans med samtliga riksdagspartier, beskriver hur ”Sidenvägsinitiativet måste ses och därför bemötas som ett kinesiskt instrument för att öka sitt inflytande i världen” (s. 91–96). Rapporten framhåller även vikten av att ”EU står enat i sin Kinarelation”.

Uppmärksammade kinesiska investeringar i Sverige⁶

Den troligen mest välkända kinesiska investeringen i Sverige är Zhejiang Geely Holding Groups köp av Volvo Cars 2010. Under den nye kinesiske ägaren Li Shufu har Volvos verksamhet expanderat betydligt, vilket lett till att investeringen ofta framhålls som ett positivt exempel (GP, 21/07/2018; DI, 27/03/2018; SvD, 24/02/2018). Staffan Bohman, som varit vd i flera svenska storföretag, framhöll i juni 2018 att Geely hade gjort ett ”otroligt” jobb med Volvo. Han förklarade att uppköpet ”nog inte bara räddat bolaget” utan också lyft det ”till en ny nivå”. Han beskrev affären som ett ”exempel på en väldigt lyckad direktinvestering” (Bohman, 2018).

Även den tidigare näringsministern Mikael Damberg sa i en intervju 2018 att Geelys satsningar på Volvo Cars har varit ”väldigt framgångsrika”. I samma intervju noterade han dock att det inte betyder att alla kinesiska investeringar är bra, och underströk vikten av att inte vara ”naiv”. Överlag har Volvo-affären, med undantag för några få avvikande åsikter (exempelvis SvD, 14/10/2018), inte setts som en säkerhetsfråga i den svenska debatten.

Ett fall som fått stor negativ uppmärksamhet rör planer på att anlägga en djuphamn i Västsverige. Under 2017 framkom det att det statliga företaget China Constructions Communications Company (CCCC) och Hongkong-bolaget Sunbase International Holdings undersökte möjligheter att anlägga en avancerad hamn i Lysekil. Detta väckte starka reaktioner i media (DN, 18/01/09).

Sunbases frontperson Gao Jingde hade enligt magasinet Fokus (21/12/2017) kopplingar till Folkets befrielsearmé vilket bidrog till misstankar om att en plan för att öka Kinas inflytande låg bakom. Enligt en artikel (SvD, 13/01/2018) försökte Kina etablera en militärbas på en geografiskt strategisk plats i Bohusläns skärgård och flytta fram sina militära positioner. Lysekils kommunalråd Jan-Olof Johansson meddelade i januari 2018 att han inte såg några risker med att låta Kinas kommunistparti styra och äga hamnen. Han betonade att kommunen fokuserade på ekonomin och arbetstillfällen, inte säkerhetspolitik. Johansson sa dock samtidigt att kommunen skulle lyssna på eventuella invändningar från regeringen och riksdagen (SvD, 25/01/2018).

I den nuvarande debatten används fallet som ett exempel på hur Kina försökt att ta kontroll över kritisk infrastruktur i Sverige. Två politiker från Moderaterna, Gustaf Göthberg och Hans Rothenberg, beskrev 2019 hur Kina genom ägandet av hamnen skulle bli ”en integrerad del av den infrastruktur som är fundamental för det svenska samhället” (SvD, 16/03/2019). Den moderate Europaparlamentarikern Christoffer Fjellner (2019) kritiserade Sveriges ”aningslösa sätt” att hantera ärendet och argumenterade för att det kommunala självstyret hindrade staten från att avbryta planerna ”trots att försvaret varnade för säkerhetsriskerna”. Projektet avbröts efter att de kinesiska konsulterna som varit drivande drog sig ur 2018, av okänd anledning.

Det är fortfarande oklart vad som låg bakom de kinesiska företagens intresse för hamnen men flera potentiella förklaringar saknades i den offentliga debatten. Detta illustrerar hur misstankar om Kina snabbt kan få gehör trots att en djupare analys av motiv och drivkrafter inte finns tillgänglig. Samtidigt belyser debatten att det i teorin kan uppstå spänningar mellan lokala aktörers ekonomiska intressen och Sveriges säkerhetspolitiska prioriteringar. I sådana situationer skulle lokalpolitiker kunna undergräva nationens säkerhet med hänvisning till det kommunala självstyret. I Lysekil tycks det dock inte ha varit kommunalrådet Johanssons avsikt.

Ett annat fall som uppmärksammats i media är Kinas aktivitet på rymdstationen Esrange i Kiruna, där Kina äger flera antenner (Rymdbolaget, 2019). Våren 2019 publicerade Totalförsvarets forskningsinstitut (FOI) en rapport som beskriver hur det kinesiska institutet Remote Sensing and Digital Earth (RADI) enligt avtal med det statliga Rymdbolaget driver en parabolantenn på stationen sedan 2016. Avtalet gäller nedladdning av vädersatellitdata men enligt rapporten kan antennen användas i andra syften som kan förstärka Kinas försvarsförmåga (Lindström & Rydqvist 2019, s. 58–59).

Rapporten framhåller att samarbeten med Kina kan skapa ”oönskade beroenden och sårbarheter genom att förlita sig på kinesiska system” och att svensk konkurrenskraft kan påverkas negativt till följd av tekniköverföring (s. 60; 63). Detta ledde till en diskussion om huruvida Sverige bör bryta avtalet (SvD, 18/01/2019). Rymdbolaget har tillbakavisat kritiken och hävdar att företaget har god insikt i aktiviteten som bedrivs på stationen (SvD, 15/03/2019).

Enligt FOI verkar kommersiella intressen ha motiverat Rymdbolaget att ingå avtal med Kina. Rapporten nämner att samarbeten med Kina kan bidra till att skapa ”billigare och bättre uppskjutningsförmåga och tjänster för civilt bruk” i Sverige (Lindström & Rydqvist, 2019, s. 60–61). Sammantaget belyser debatten kring Esrange att det kan uppstå spänningar mellan svenska företagsintressen (även statligt ägda företag) inom avancerad teknik och Sveriges säkerhetspolitiska prioriteringar.

Det finns också en relativt utbredd oro kring Huawei, som levererat utrustning till flera stora företag i Sverige, däribland Scania, ABB och Telia (SvD, 29/12/2018). Enligt en kartläggning av DN (25/02/2019) är mobiloperatörerna i Sverige ”i mycket hög utsträckning” beroende av Huaweis utrustning. Media har också varnat för att Huawei kan komma att spionera på svenska medborgare genom dolda bakdörrar i utrustningen. Artisten Zara Larsson och tävlingssimmaren Sarah Sjöström har fått kritik för sina marknadsföringssamarbeten med företaget (DN, 16/05/2019).

De politiska partierna Moderaterna och Sverigedemokraterna har öppet förordat tuffare granskning inom telekommunikation för att hantera säkerhetsrisker kopplade till Huaweis verksamhet (Aspling & Söder, 2019; Sveriges riksdag, 2019). Moderaterna har med hänvisning till Australiens beslut att utestänga Huawei och ZTE från sin 5G-utbyggnad betonat att Sverige snabbt måste få lagstiftning på plats (Kristersson & Wallmark, 2019).

De andra svenska partierna verkar dela oron kring Huawei. I Försvarsberedningens rapport från 2019 (s. 96) framhålls att Sverige behöver ta ställning till 5G-frågan. Endast en av de nio svenska toppkandidaterna till Europaparlamentet 2019 kunde tänka sig använda en Huawei-telefon (DN, 16/05/2019). Från myndighetshåll har Säpos Klas Friberg sagt att Sverige behöver ha ”örnkoll” på 5G-näten (SvD, 11/05/2019).

Mot bakgrund av denna debatt beslutade riksdagen den 28 november 2019 om ändringar i lagen om elektronisk kommunikation och offentlighets- och sekretesslagen. Dessa ändringar gör det möjligt att sätta krav kopplade till nationell säkerhet vid användning av radiosändare. Tillstånd för att använda radiosändare ska också kunna återkallas om ”radioanvändningen har orsakat skada för Sveriges säkerhet eller kan antas göra det” (Trafikutskottet, 2019). Post- och telestyrelsen (PTS) planerar en auktionering av spektrumutrymme i 5G-näten efter att lagändringarna trätt i kraft (PTS, 2019).

Sveriges syn på investeringsskydd och granskning

I september 2017 lanserade EU-kommissionen ett förslag om ett ramverk för investeringsgranskning. Kort därefter påpekade den svenska regeringen att förslaget inte var ”tillräckligt genomarbetat” och att en utförlig analys av konsekvenserna samt en förankring bland intressenter behövdes (Utrikesdepartementet, 2017, s. 5–6). Det frihandelsbejakande Sverige var skeptiskt och månt om att utvärdera de potentiella konsekvenserna för att förhindra skapandet av ”omotiverade handelshinder”. Den initiala skepsisen verkar dock ha avtagit i takt med att den europeiska debatten om Kina tog sig till Sverige. I ett dokument från mars 2018 uttrycks stöd för EU:s förslag (Utrikesdepartementet, 2018).

Två statliga utredningar har nyligen föreslagit lagändringar som berör utländska investeringar. Den första utredningen är kopplad till Sveriges nya säkerhetsskyddslag (SOU, 2018). Den föreslår att kraven på bolag som bedriver verksamhet som är av betydelse för Sveriges säkerhet ska stärkas, vilket bland annat gäller energiförsörjning och finansiella tjänster. Detta skulle innebära att kraven vid utkontraktering, upplåtelse och överlåtelse skulle bli högre och att tillsynsmyndigheter skulle ges större befogenheter att vidta åtgärder för att upprätthålla lagen.

Den andra utredningen berör Sveriges totalförsvar (SOU, 2019b). Den föreslår bland annat ett ”kontrollsystem” som ger staten möjlighet att ”granska och ytterst villkora eller förbjuda överlåtelser och upplåtelser av utpekad egendom som är av väsentligt intresse för totalförsvaret”, vilket bland annat skulle gälla vissa hamnar, flygplatser och fastigheter. Utredningen föreslår också att kommuner och landsting ska bli skyldiga att beakta totalförsvarets krav. Utredningen bedömer att den föreslagna lagen skulle utgöra en granskningsmekanism som faller inom ramen för EU:s nya ramverk för granskning av utländska direktinvesteringar. Därtill beskrivs hur det ”inte bör vara något problem att låta information från vårt föreslagna kontrollsystem” ingå i EU:s nya system (s. 292–293).

Det är oklart om utredningen kommer att tillfredsställa de svenska aktörer som efterfrågat en svensk granskningsmekanism för utländska investeringar under 2018 och 2019. Bland annat utlovade Moderaterna inför valet 2018 att etablera en sådan mekanism (DN, 19/03/2018). Därtill har den tillförordnade generaldirektören vid myndigheten Inspektionen för strategiska produkter (ISP), Carl Johan Wieslander, sagt att han vill återinföra en lag som gör det möjligt att kontrollera utländska bolag som investerar i Sverige (SvD, 18/12/2018).

Viktigt att notera är också att Försvarsberedningens rapport från maj 2019 framhåller att Kina behöver bemötas ”med olika initiativ, på nationell såväl som på EU-nivå” bland annat för att ”skydda kritisk infrastruktur”. Rapporten betonar även att det ligger i Sveriges intresse att ”EU och andra länder i största möjliga utsträckning kan nå enighet avseende Kinas maktanspråk, användandet av handel och investeringar för att nå politiska mål, och riskerna med spridning av kinesisk teknologi” (s. 93).

Slutsats

Den svenska debatten om Kina har blivit betydligt mer kritisk sedan 2017, inte minst vad gäller kinesiska investeringar. Internationella skeenden tycks ha påverkat den svenska debatten och satt press på regeringen att vidta åtgärder. Bland annat låg EU:s förslag på ramverk för investeringsgranskning till grund för en öppen diskussion om behovet av en sådan mekanism i Sverige. Diskussionen om Huawei i USA och Europa verkar ha ökat intresset för frågor om kinesisk övervakning och inflytande. Uppmärksammade fall som är specifika för Sverige, såsom planerna på att bygga en djuphamn i Lysekil, tycks också ha bidragit till denna trend. Därtill har den kinesiska ambassaden i Stockholm bedrivit en propagandakampanj mot Sverige under 2019 som har mötts av negativa reaktioner i svensk media (Jerdén & Bohman, 2019).

Den svenska synen på Kina verkar konvergera allt mer med vad EU har kallat för sin nya ”mer realistiska” hållning gentemot Kina (Europeiska kommissionen, 2019). Detta sker samtidigt som Sverige anpassar sin säkerhetspolitiska linje och lagstiftning på försvarsområdet för att hantera vad som ses som ett försämrat säkerhetsläge i regionen, särskilt sedan Rysslands annektering av Krim 2014. Denna pågående process har förmodligen bidragit till att skapa utrymme för att omvärdera förhållningssättet även till Kina. Det är värt att notera att Kina och Ryssland ofta grupperas tillsammans i diskussioner om säkerhetsrisker kring utländska investeringar (SvD, 11/05/2019; TT, 18/03/2019; DN, 16/05/2019).

Debattens Kinakritiska vändning och de policyprocesser som satts igång innebär sannolikt att svensk lagstiftning kommer att stärkas på flera områden för att öka kontrollen av Kinas investeringar och engagemang i Sverige, särskilt i kritisk infrastruktur såsom telekommunikationsnät, men även vad gäller företag vars verksamhet är säkerhetskänslig i mer generell bemärkelse.