Kina, investeringer og sikkerhetspolitikk: Politikk og perspektiver i Norden – Island

Bakgrunn

Diplomatiske forbindelser mellom Kina og Island ble etablert i 1971, altså 21 år etter de fire andre nordiske landene. Forholdet mellom Kina og Island har blitt mye viktigere de siste årene, med et fokus på områder som jordvarme og arktiske spørsmål, som ble oppgitt som prioriterte temaer i en felles uttalelse i 2013 om et tiltakende bilateralt samarbeid (Folkerepublikken Kinas regjering og Islands regjering, 2013). Samtidig har det vært minimalt med kinesiske investeringer på Island, med bare én rapportert aktiv utenlandsk direkteinvestering (Foreign Direct Investment, FDI), til tross for stor internasjonal oppmerksomhet rundt den geopolitiske påvirkningen fra kinesiske investeringer på Island, samtidig som det har vært lite nasjonal debatt, med unntak av i forbindelse med en potensiell landinvestering i 2011.

Kinesisk-islandsk økonomisk samarbeid

I 2005 ble Island det første vesteuropeiske landet som anerkjente Kina som en fullt utviklet markedsøkonomi (Folkerepublikken Kinas ambassade i republikken Island, 2005). I 2006 ble en protokoll om å innlede forhandlinger om en frihandelsavtale (Free Trade Agreement, FTA) undertegnet, og etter en forstudie ble Island i 2007 det første europeiske landet som gikk inn i FTA-forhandlinger med Kina (China FTA Network, 2007). I kjølvannet av den internasjonale finanskrisen i 2008 ble forhandlingene lagt på is, og de stanset ytterligere opp da Island søkte om medlemskap i Den europeiske union (EU) i 2009 (Jónsson, Hannibalsson & Yang, 2013, s. 1).

Til tross for at FTA-forhandlingene stanset opp, var det kontakt på høyt nivå, og avtaler ble inngått. Etter hvert som Island søkte nye økonomiske samarbeidspartnere etter finanskrisen, undertegnet den kinesiske og den islandske sentralbanken i 2010 en bilateral valutautvekslingsavtale på 57 milliarder islandske kroner med en tre års forfallstid. Avtalen ble fornyet i 2013 og 2016, med en forlengelsesklausul i 2019 (Islands sentralbank, 2016, 1. avsn.).

I april 2012 kom Kinas statsminister Wen Jiabao (2003–2013) på statsbesøk til Island, og seks bilaterale samarbeidsavtaler ble undertegnet, inkludert den første rammeavtalen om arktisk samarbeid mellom Kina og en arktisk stat (Folkerepublikken Kinas ambassade i republikken Island, 2012). Fire måneder senere kom den kinesiske isbryteren R/V Xue Long (雪龙) på besøk til Island og gjennomførte som første kinesiskregistrerte fartøy ferden gjennom Nordøstpassasjen til Island. Ólafur Ragnar Grímsson, Islands president (1996–2016), ble første statsoverhode til å gå om bord i fartøyet. Xi Jinping, Kinas president (2013–), besøkte senere R/V Xue Long i Hobart underveis til Antarktis under et statsbesøk i Australia i 2014 (Folkerepublikken Kinas utenriksdepartement, 2014).

FTA-samtalene ble gjenopptatt etter statsminister Wen Jiabaos besøk på Island, og den første runden ble avsluttet i januar 2013. Den 15. april 2013 ble Island det første europeiske landet som undertegnet en frihandelsavtale med Kina, og avtalen ble ratifisert den 1. juli 2014. Da frihandelsavtalen ble undertegnet, var Kina allerede blitt Islands største handelspartner i Asia (Utenriksdepartementet på Island, 2013) og var Islands syvende største handelspartner i varer (712 millioner USD) i 2018, med en gjennomsnittlig årlig vekst på 20,64 prosent siden 2014 (Folkerepublikken Kinas ambassade i Island, 2019).

Men frihandelsavtalen mellom Kina og Island omhandlet ikke investeringer i samme grad som Kinas tilsvarende avtaler med New Zealand, Australia eller Sveits, ettersom «bestemmelsene for investeringer ikke går utover, og bare refererer til, en allerede eksisterende bilateral avtale fra 1994 mellom Island og Kina om støtten til, og den gjensidige beskyttelsen av, investeringer» (Utenriksdepartementet på Island, 2013).

Siden den gang har Den polare silkeveien blitt et nytt diskusjonstema i forbindelse med potensielle kinesiske investeringer på Island, men foreløpig er Russland det eneste landet i Arktis som har undertegnet et omforent memorandum (Memorandum of Understanding, MoU) om «Ett belte, én vei»-initiativet (Belt and Road Initiative, BRI). Kina har invitert Island til å undertegne et MoU om samarbeid innenfor rammen av BRI (Folkerepublikken Kinas ambassade i republikken Island, 2018). Men selv om Islands utenriksminister Guðlaugur Þór Þórðarson i en kronikk i China Daily understreket at «regjeringen vår følger nøye og interessert med på ‘Ett belte, én vei’-initiativet, inkludert ‘Silkeveien på is’» (Thordarson, 2018), har islandske myndigheter uttalt at de foreløpig ikke har tatt noen beslutning i saken (Hauksdóttir, 2019).

Forestillingen om og utsikten til kinesiske investeringer på Island ser ut til å ha mye større geopolitisk relevans enn de faktiske summene kinesiske virksomheter har investert på Island (Gudjonsson & Nielsson, 2017). Med økende spenning mellom USA og Kina samt pågående «handelskrig» har Island, som sin nabo Grønland, sett økt granskning av USAs regjering til nære forbindelser til Kina. Dette var tydelig ved besøket av USAs visepresident Mike Pence på Island i september 2019, da han brukte anledningen på en pressekonferanse i Reykjavik til å advare mot det kinesiske firmaet Huawei og videre takket den islandske regjeringen for å ha avvist deltakelse i Kinas «Ett belte, én vei»-initiativ. Dette ble raskt trukket tilbake av både Islands statsminister Katrín Jakobsdóttir og Islands utenriksminister Gudlaugur Þór Þórðarson, som beskrev uttalelsen som «ikke helt korrekt», og som også påpekte at nåværende fokus for Island/Kina er basert på å gjøre de gjeldende avtaler mer effektive (Böðvarsdóttir & Ólafsdóttir, 2019; RÚV, 2019).

De politiske rammene etablert mellom Island og Kina bygger på et pragmatisk samarbeid som gagner begge parter. Dette vises i nyere avtaler hvor islandske eksportører av sjømat og lam får ytterligere markedstilgang, mens Kina ser til Islands ekspertise i arktiske spørsmål og geotermisk ressursutvikling. Det er få bevis på liknende innsats som utvides gjennom økonomiske bestrebelser, ettersom Islands sikkerhetsallianser er basert på at Island er et grunnleggende medlemsland av NATO, og at landets største handelspartnere er land innenfor EØS samt deres nordamerikanske naboer. «Hardsikkerhets trusselen» fra Kina på Island er antatt å være svært begrenset (Einarsson, Hannibalsson & Bailes, 2014).

Kinesiske investeringer på Island

En fullstendig oversikt over kinesiske investeringer på Island er ikke offentlig tilgjengelig, ettersom de fleste er relativt små og ikke definert som FDI i henhold til retningslinjene til Organisasjonen for økonomisk samarbeid og utvikling (Organisation for Economic Co-operation and Development, OECD), som krever minst 10 prosent utenlandsk eierskap i et selskap (OECD, 2008, s. 17). Ved utgangen av 2018 anså Kinas ambassade på Island Geely Groups investering på 14,5 millioner USD i Carbon Recycling International (CRI) i 2015 som eneste FDI fra Kina til Island (Folkerepublikken Kinas ambassade i republikken Island, 2019). I pressemeldingen om investeringen ble det bemerket at Geelys totale investering i CRI kunne komme opp i 45,5 millioner USD (Carbon Recycling International, 2015). Dette står i klar kontrast til debatten om kinesiske investeringer på Island, for eksempel i en rapport fra Center for Naval Analysis (CNA) med tittelen «Ubegrensede utenlandske direkteinvesteringer: En økende utfordring for sikkerhet i Arktis», der kinesiske investeringer på Island i perioden 2012–2017 anslås å være på 1,25 milliarder USD (5,7 prosent av BNP), inkludert fem store handler med et gjennomsnitt på 30,8 millioner USD (Rosen & Cara, 2017, s. 54).

Det er vanskelig å se hvordan kinesiske virksomheter kan ha investert 1,25 milliarder USD i den perioden uten tydelige kunngjøringer fra islandske myndigheter. Borgere – og til en viss grad selskaper – utenfor Det europeiske økonomiske samarbeidsområde (EØS) må søke det islandske industri- og innovasjonsdepartementet om tillatelse (Invest Iceland, 2019), i tillegg til at offentlig eide virksomheter utenfor EØS trenger tillatelse i henhold til lov nr. 34/1991 om investeringer av ikke-statsborgere i næringsvirksomhet. I paragraf 4/4 står det: «[I]nvesteringer på Island av fremmede makter, lokale myndigheter eller andre fremmede myndigheter involvert i næringsvirksomhet er forbudt med mindre det er gitt særskilt tillatelse fra handelsministeren.» (Industri- og innovasjonsdepartementet, 2018). Men alle borgere og virksomheter fra EU/EØS har i de fleste tilfeller de samme investeringsrettighetene som islendinger (Invest Iceland, 2019). Tatt i betraktning hvor nøye kinesiske investeringer på Island blir overvåket, er det svært lite sannsynlig at 1,25 milliarder USD er riktig. Og samtidig har den kinesiske ambassaden på Island registrert 33 godkjente islandske investeringsprosjekter i Kina, med en samlet investering på 136,1 millioner USD (Folkerepublikken Kinas ambassade i republikken Island, 2019).

Island har fortsatt de samme lovbestemmelsene for utenlandske investeringer som i 2011, bestemmelser som krever særskilte unntak for investeringer utenfor EØS, og som derfor er helt avhengig av at ministeren vurderer slike unntak i hvert enkelt tilfelle. Det er dessuten verdt å bemerke at det foreligger sektorbaserte restriksjoner for internasjonale investeringer innen fiskeri, fiskekvoter, energisektoren, rett til utnyttelse av energiressurser, transportsektoren og majoritetseierskap i flyselskaper som gjelder alle ikke-islandske borgere (Promote Iceland, u.d.), mens kritisk infrastruktur på Island inkluderer «systematisk viktig økonomisk infrastruktur» (Finans- og økonomidepartementet, 2015) og «kritisk cyberinfrastruktur» (Alþingi, 2019). I skrivende stund er det ikke meldt om FDI-investeringer fra Kina innen noen av de begrensede sektorbaserte områdene eller kritisk infrastruktur på Island.

Andre potensielle kinesiske investeringer på Island har vært mye debattert, men enten er de ikke blitt noe av, som Beijing Zhongkun Investment Groups (heretter Zhongkun) planlagte landoppkjøp til et turistkompleks (Justisdepartementet, 2011), eller så er de blitt skrinlagt, slik tilfellet var med tillatelsen til China National Off-shore Oil Corporation (CNOOC) om oljeleting og produksjon (Orkustofnun, 2018). Alternativt eksisterer de i form av indirekte eierskap, som at Elkem Norge forblir moderselskapet til Elkem Island til tross for Kina BlueStar Corporations overtakelse av Elkem i Norge (Invest Iceland, 2019), eller de eksisterer i form av leieavtaler, slik tilfellet er med Det kinesisk-islandske arktiske forskningsobservatoriet (Kárhóll Arctic Observatory, 2019).

Eksempelstudier: Zhongkun, CRI, Huawei og BlueStar

Generelt sett er det ikke så mye debatt på Island om kinesiske investeringer og sikkerhetspolitikk, med unntak av tilfellet Zhongkun, et kinesisk eiendomsutviklingsselskap som spesialiserer seg på turisme (Forbes, 2015), som la frem en plan om en landinvestering i august 2011 med et bud på 8,8 millioner USD for 300 km² grunn til å utvikle et turistkompleks på Grímsstaðir á Fjöllum nordøst på Island. Dette tilfellet skiller seg ut på grunn av den opphetede stemningen i den offentlige debatten om kinesiske investeringer på Island, inkludert sikkerhetspolitikk – et engasjement som er mindre merkbart i andre saker.

Metodologisk har vi foretatt en kvalitativ innholdsanalyse (QCA) og en kvalitativ gjennomgang av riksaviser, politiske dokumenter og andre relevante debattarenaer fra det siste tiåret, ettersom alle eksempelstudiene er fra den perioden. De tre sakene, altså Zhongkun-saken, Carbon Recycling International (CRI) og Huawei, har noe felles koding, mens noe er knyttet til hver enkelt sak. Alle hadde koding for om artiklene fremstilte investeringen, eller i Huaweis tilfelle utstyret, som en potensiell sikkerhetstrussel.

Når det gjelder Zhongkun, ble 20 artikler kodet, mens tallet var 10 for CRI og 9 for Huawei. Årsaken til at det var så få artikler om CRI og HW, var at de to sakene ble lite diskutert, og det ble skrevet få artikler om sakene på Island. I tilfellet Zhongkun var mesteparten av diskursen spesielt negativ til at fremmede investorer kjøpte land (29 prosent av sitatene). Noe av diskursen handlet om at investeringen kunne komme til å true Islands sikkerhet (17 prosent) i et geopolitisk perspektiv, i tillegg til diskurs om at saken truet regjeringskoalisjonen (12 prosent). Det var noe positiv diskurs om at utenlandske investorer kjøpte land, samt positive ytringer om den økonomiske nytten investeringen kunne gjøre (13 prosent). Tilfellet CRI viser at det meste av diskursen omhandlet de positive miljøkonsekvensene av investeringen, og som selve CRI ville ha på miljøet (65 prosent av sitatene), i tillegg til den økonomiske nytten investeringen ville medføre (17 prosent). I tilfellet CRI forekom det ikke diskurs om at investeringen var en trussel mot Islands nasjonale sikkerhet. Tilfellet Huawei viser at mesteparten av diskursen vedrørende Huaweis utstyr er nøytral hva angår om utstyret er en trussel mot Islands nasjonale sikkerhet, altså 63 prosent av sitatene, mens 32 prosent av sitatene viste at utstyret kanskje kunne utgjøre en trussel mot Islands sikkerhet, og 5 prosent viste at det ikke er en trussel.

Dette viser at sikkerhetsdiskursen er meget lav i alle de islandske sakene. Tilfellet Zhongkun var i hovedsak konsentrert om utlendingers rett til å kjøpe grunn, tilfellet CRI var mest konsentrert om de positive økonomiske og miljømessige følgene av investeringen, og tilfellet Huawei var for det meste nøytral, selv om noe av diskursen omhandlet hvorvidt utstyret kanskje kunne utgjøre en trussel mot nasjonal sikkerhet, til tross for at Huawei ikke er direkte inne som eier i islandske selskaper.

Selv om det i tilfellet Zhongkun var en diskusjon om nasjonal sikkerhet, forble hovedfokuset rettet mot fremmedes rett til å investere i land på Island, noe som ble sterkt personifisert i den offentlige debatten rundt selskapets leder, Huang Nubo (Tatlow, 2019, 2. avsn). Nøkkeldeltakerne var ikke bare lokalsamfunn og næringslivsaktører. Saken ble også et kontroversielt tema mellom rikspolitikere, og myndighetene oppnevnte en egen komité for å analysere Zhongkuns investeringsplan (Morgunblaðið, 2012). Prosjektet ble ytterligere gransket på grunn av forretningsplanen, som ble betraktet som urealistisk «med planer om å investere 200 millioner USD i et 120 roms luksushotell, flyplass, golfbane og ridesenter» (Tatlow, 2019).

Selv om det vil forbli usikkert om akkurat dette prosjektet ville vært økonomisk bærekraftig, ettersom det omsider ble skrinlagt i 2014 (RÚV, 2014), er tendensen med en voksende strøm kinesiske turister, den største turistgruppen i verden når det gjelder både antall og økonomisk forbruk (Zhu, 2018), åpenbar på Island, der kinesisk turisme har økt fra 8784 i 2011 til 89 495 i 2018, med et forbruk på 424 USD per dag – den høyeste summen for noen turistnasjonalitet på Island (Íslandsbanki, 2019). På tross av økningen av kinesiske turister til Island ligger de langt bak det totale antallet amerikanske statsborgere som besøker Island, med 694 817 avreiser fra Keflavik i 2018. Kina ligger på sjetteplass på listen etter Storbritannia, Tyskland, Canada, Frankrike og Polen. Med tanke på den ekstreme økningen av turisme til Island, inkludert fra Kina, med en økning fra 565 600 besøkere i 2011 til 2,3 millioner i 2018, ville kanskje prosjektets økonomiske potensial ha blitt vurdert annerledes i dag (Icelandic Tourist Board, 2019).

Grímsstaðir á Fjöllum ble senere (i desember 2016) kjøpt av en annen utenlandsk investor, Jim Ratcliffe, en forretningsmann fra Storbritannia (Reynisson, 2016). Dette kjøpet vekket ikke den samme sikkerhetsdebatten på Island som budet til Zhongkun, men alle EØS-borgeres rett til å kjøpe grunn på Island på grunn av EØS-avtalen er blitt gjenstand for offentlig debatt og er et kontroversielt tema blant politikere.

Det indirekte kinesiske eierskapet i Elkem Island, en stor produsent av ferrosilisium til stålindustrien i Grundartangi i det sørvestlige hjørnet av Island, står i klar kontrast til den meget politisk ladede debatten om Zhongkun. Elkem Island ble en del av China National BlueStar (Group) Co, Ltd. i januar 2011, da BlueStar (som da var eid med 80 prosent av den statseide kinesiske virksomheten ChemChina Corporation, og 20 prosent av det amerikanske investorselskapet Blackstone Group) overtok Elkem AS i Norge (og dermed det islandske datterselskapet). Islands daværende industriminister, Katrín Júlíusdóttir, uttalte at «Jeg kan ikke se at det forandrer noe for oss islendinger om et selskap har kinesiske eller norske eiere, dette er et privat selskap som selger et selskap til et annet privat selskap», og bemerket at de nye eierne må følge islandske lover på samme måte som de tidligere norske eierne. Hun bemerket også det faktum at et islandsk selskap betraktes som en interessant investering, bør ses som gode nyheter for det islandske folk (Vísir, 2011). I 2012 ble det undertegnet en felleserklæring av Islands regjering og China BlueStar Co., Ltd. om et solenergi- og silisiumprosjekt på Island (Statsministerens kontor, 2012), uten at det førte til nevneverdig debatt om eierskapet til moderselskapet til Elkem Island.

Konklusjoner

Alt i alt har det vært lite kinesiske investeringer på Island, og til tross for debatten i forbindelse med Zhongkun-investeringen ser det i det store og hele ikke ut til å ha påvirket forholdet mellom Kina og Island i særlig grad, ettersom landene økte sitt formelle samarbeid betydelig i den samme perioden da Island ble det første europeiske landet som undertegnet en FTA med Kina i 2013. Men, som Huang selv bemerket i et intervju med Financial Times, kan saken virke avskrekkende for andre kinesiske grupper som leter etter investeringsmuligheter på Island (Jackson & Hook, 2011).

En undersøkelse av Einarsson, Hannibalsson og Bailes som «systematisk studerte mulige trusler mot Island som følge av økte, utenlandske direkte investeringer i kinesiske næringslivsvirksomheter» (Einarsson et al., 2014, s. 11), konkluderte med at de kinesiske investeringene på Island er gjort med tanke på økonomisk utbytte og ikke har inkludert «harde» trusler mot Islands nasjonale sikkerhet, selv om de utgjør utfordringer for visse sider av Islands sikkerhet.

Dessuten understreket de i sine konklusjoner at den offentlige debatten overdrev den strategiske trusselen kinesiske investeringer på Island representerte, ettersom de var så små (Einarsson et al., 2014, s. 11–12), noe som stemmer overens med bare én registrert FDI fra Kina på Island. Selv om andre potensielle kinesiske investeringer ikke har vært utsatt for det samme offentlige søkelyset som Zhongkun-saken, forblir faktiske investeringer fra Kina en liten del av FDI på Island (Einarsson et al., 2014).

Sammenliknet med den offentlige debatten i EU/EØS og USA er det ikke noen stor debatt på Island om politikken knyttet til regler og screening av kinesisk FDI. Som tidligere nevnt var Zhongkun-saken et spesielt tilfelle hva angår debatt om kinesiske investeringer med et fokus på eierskap av land. Den overordnede tendensen er at Island følger de andre nordiske landene og EU/EØS-politikken og -reglementet i slike saker. De andre nordiske landene har en større offentlig debatt om regler og screeninger knyttet til kinesisk FDI, og prosesser som standardiseres mellom de nordiske landene, kan vise seg å være nyttige for Island, ettersom landets nåværende investeringslov fra 1991 kanskje ikke gjenspeiler endringene i verdensøkonomien siden den gang, som da lett kan oppfattes som vilkårlige.