Europas svik mot Bosnia-Hercegovina

Europa og Balkan

I 1997 utga den bulgarske historikeren Maria Todorova en bok med tittelen Imagining the Balkans. Boken ble mye omtalt, og den ble utgitt på nytt i 2009. Todorova brukte reiselitteratur, skjønnlitteratur, journalistikk, politiske dokumenter og andre typer data for å vise hvordan europeiske forestillinger om Balkan utviklet seg fra 1700-tallet, men fant sin moderne form før den første verdenskrig. Balkan ble det motsatte av Europa i den forestillingsverdenen Todorova tegner opp. Balkan var grenselandet mellom øst og vest, området representerte barbari, vold, overtro og politiske intriger. Denne fortellingen om Balkan kaller Todorova «balkanisme», og hun mener at balkanismen er en fordreining, den er en løgn. Der hvor Edward Saids orient i en forstand ikke finnes – det er bare kolonimaktenes forestillinger som er gjenstand for analyse i den klassiske boken Orientalismen – sier Todorova at det selvsagt finnes et faktisk Balkan, som kan beskrives og studeres på en riktig og sann måte (Todorova, 2009).

Hvis man nærleser hvordan samfunnene på Balkan fremstilles, for eksempel i engelsk litteratur, tegner det seg et bilde av andregjøring (på engelsk othering) der Balkan fremstilles som det motsatte av Europa, og representerer alt det Europa ikke skal være. Man finner en hel litterær tradisjon hvor samfunnene i regionen fremstilles som barbariske, uregjerlige, voldelige og irrasjonelle i tråd med Todorovas balkanisme. Og det er viktig å forstå denne balkanismen fordi den får politiske konsekvenser: Den fikk det under opptakten til den første verdenskrig, men den har også hatt betydning for forholdet mellom EU og Vest-Balkan, ikke minst Bosnia (Hammond, 2006). Da den kalde krigen sluttet i 1989, kom den samme store fortellingen frem igjen, og de samme forestillingene formet i hvert fall deler av europeisk og amerikansk politisk tenkning om regionen. Da Jugoslavia gikk i oppløsning og krig brøt ut i 1992, ble både EU og FN stående på sidelinjen og toe sine hender, noe som i realiteten betydde støtte til serbernes storstilte etniske rensning mot bosnjakene, og Norge inntok samme katastrofalt naive holdning, slik Svein Mønnesland beskriver i sin artikkel i denne seksjonen.

Denne diskursen om Balkan ble videreført i debatter, bøker, medier, taler og policy dokumenter i Vest-Europa og USA under krigene som brøt ut i kjølvannet av Jugoslavias oppløsning. Statsledere og journalister omtalte på 1990-tallet krigene og folkemordet mot de bosniske muslimene som uttrykk for urgammelt hat og identiteter som var fryst fast i historiske former. Thorbjørn Jagland sa i talen sin på AUFs sommerleir på Utøya 12. juli 1997: «Bosnia er som en scene fra Europas verste mareritt – en scene der fortidens grusomheter får utspille seg med stadig nye oppsetninger» (Jagland, 1997). Krigene og overgrepene fulgte et velkjent mønster, hevdet mange. De var uttrykk for barbari og mangel på sivilisasjon. De var uttrykk for en uforanderlig kultur hvor feider og vold var sentralt, en kultur som er den rake motsetningen til den europeiske. Mange trakk også frem det de mente var Bosnias skjebne som et voldelig veikryss mellom ottomansk og kristen sivilisasjon, en idé som for alvor ble popularisert i Samuel P. Huntingtons tese om Clash of Civilizations. Diskursen om krigen er blitt analysert av flere forskere, blant andre danske Lene Hansen (Hansen, 2006, spesielt s. 94f.). Det er ikke urimelig å si at samme diskurs til en viss grad ble videreført i forholdet mellom EU og Bosnia-Hercegovina etter krigens avslutning.

Bosnia-Hercegovina og EU

Bosnia-Hercegovina leverte sin søknad om EU-medlemskap i februar 2016, og i september samme år leverte EU-kommisjonen sin vurdering av landets søknad til Det europeiske råd og Europaparlamentet, i tråd med artikkel 49 i EU-traktaten. Da hadde Bosnia-Hercegovina i mange år vært en såkalt potensiell kandidat og blitt innlemmet i samtaler og initiativer som pekte i retning av fremtidig medlemskap. Viktigst var EU-møtet om Vest-Balkan i den greske byen Thessaloniki i juni 2003, hvor man formulerte en erklæring hvor EU og landene på Vest-Balkan samlet seg om europeiske verdier som demokrati, markedsøkonomi, lov og rett og minoriteters rettigheter. Erklæringen sa også at EU støttet «det europeiske perspektivet til landene på Vest-Balkan», og at deres fremtid er i EU.

Thessaloniki-erklæringen ga folk flest i Bosnia-Hercegovina håp om en fremtid med bedre politiske institusjoner og økonomisk vekst. Hvis vi ser på Eurobarometers tall fra 2018, ser vi at antallet personer som er positive til medlemskap av EU, har vokst i alle landene på Vest-Balkan de siste årene. 2018 var det første året godt over halvparten (56%) av alle spurte var positive til medlemskap, en oppgang fra 49% i 2017. Samtidig har andelen av befolkningene i landene som er negative til EU, falt til 12% i 2018 (Eurobarometer, s. 32–39). Det er imidlertid betydelige forskjeller mellom landene. Serbia er landet med minst positive holdninger, mens Albania og Kosovo er mest positive fordi de har mye å tjene på medlemskap på områder som økonomisk vekst og større bevegelsesfrihet i Europa. Bosnia-Hercegovina ligger et sted på midten i synet på EU, men det er stor forskjell på holdningene blant bosniske serbere og de andre etniske gruppene i landet. Men Bosnia-Hercegovinas befolkning er samtidig de største pessimistene i regionen, i den forstand at de har sterkest tendens av alle landene til å svare at EU-medlemskap aldri vil skje, eller at det vil ta svært lang tid (Eurobarometer, s. 39). Det har utvilsomt å gjøre med det mange opplever som en håpløs og fastlåst situasjon hjemme, men det har også å gjøre med en prosess med EU som er tvetydig og langtrukken.

15 år etter Thessaloniki møttes EU og landene på Vest-Balkan igjen til et møte om regionens fremtid i EU – denne gangen i Sofia i Bulgaria. I erklæringen etter møtet i Sofia hevdet Donald Tusk, daværende president for Det europeiske råd, at møtet var en suksess, og at EU og landene på Vest-Balkan fortsatt var enige om at landenes fremtid var i EU. Men når vi nå ser tilbake fra 2020 – 25 år etter Srebrenica og Dayton – begynner frasene fra møtene og strategidokumentene om forholdet mellom EU og Vest-Balkan generelt, og Bosnia-Hercegovina spesielt, å lyde lett absurd. Man gjentar til stadighet enigheten om felles fremtid og felles verdier, mens man også, naturlig nok, legger ansvar på Bosnia-Hercegovina – og de andre landene – for å rydde opp i politiske og økonomiske forhold hjemme. Men hva betyr egentlig alt snakket om felles fremtid når tiårene går, og målet om medlemskap ikke er nærmere, men kanskje fjernere fordi den politiske kulturen og de demokratiske institusjonene ikke blir bedre, men verre? I mai 2019 leverte EU-kommisjonen en ny vurdering av status for Bosnia-Hercegovinas søknad om medlemskap. Her konkluderte man med at landet ikke var i nærheten av å oppfylle de kravene EU stiller om reform av politikk og økonomi på en rekke punkter. Bosnia-Hercegovina var rett og slett ikke klar for å starte forhandlinger om EU-medlemskap våren 2019, slik kommisjonen så det.

For å gjøre en lang historie kort: EU og Bosnia-Hercegovina har gått i en runddans om mulig medlemskap i 20 år, og resultatet er først og fremst frustrasjon og håpløshet hos folk flest i Bosnia-Hercegovina. Et tydelig symptom på dette, er strømmen av unge mennesker som forlater landet for å søke arbeid og en ny fremtid i andre europeiske land. Oppfatningen blant mange vanlige bosniere, og hos en del forskere og eksperter som har fulgt prosessen, er at EU har satt høye krav til Bosnia-Hercegovina, og at kravene kan se ut til å ha flyttet seg i strengere retning over tid, slik at man fra bosnisk hold er blitt usikre på om man i det hele tatt kan bli i stand til å tilfredsstille EU, eller om man for alltid kommer til å løpe mot en mållinje som flytter seg. EU-utvidelse er nemlig også delvis intern symbolpolitikk overfor medlemslandene. Det er ikke helt urimelig å mene at EU-kommisjonen satte så høye standarder for Bosnia-Hercegovina for å statuere et eksempel for medlemslandene. Befolkningene og parlamentene i en del EU-land er ikke nødvendigvis veldig glade for planer om å utvide EU på Vest-Balkan, og det kan tolkes som symbolpolitikk når kommisjonen i praksis stenger døren med vakre ord om klare krav til politisk reform og kamp mot korrupsjon og illegale strømmer av narkotika og flyktninger. Slik kan kommisjonen vise medlemslandene og befolkningene deres at man setter klare grenser mot land som ikke oppfyller krav.

EUs stengte dør – et spørsmål om fordommer?

Det er fristende å svare på denne type kritikk av EU ved å hevde at prosessen med å bli medlem kun handler om evnen til å gjennomføre reformer av politiske, juridiske og økonomiske institusjoner for søkerlandet, men et slikt syn er for enkelt. Siden EU formulerte København-kriteriene i 1993, har man i tillegg vært tydelige om at EU har en begrenset kapasitet til å absorbere nye medlemmer. Man kan peke på både eksterne og interne aspekter ved denne absorbsjons- eller integrasjonskapasiteten, hvor den interne handler om EU-landenes oppfatning av EUs evne til å integrere et nytt medlem (Börzel et al., 2017). Dermed finnes det viktige kriterier for medlemskap som handler om EU selv, og om enkeltlandenes oppfatning av EU, og dette er altså kriterier som er helt utenfor søkerlandenes kontroll. Dette betyr også at det er spillerom for de enkelte medlemslandene i å påvirke medlemskapsprosesser ut fra egen oppfatning av Europas evne til å absorbere nye land. I en rapport om den økende makten og viljen hos enkeltland til å gjøre EU-utvidelse til et nasjonalt politisk spørsmål, skrev Christophe Hillion i 2010:

Beyond their craving for control, Member States have also been showing less scruple in instrumentalising enlargement for domestic political gains. The EU Member State-building policy is thus increasingly dominated, if not held hostage, by national agendas. The result of this creeping nationalisation has been a process congested with (sometimes unpredictable) le- gal and political hurdles, raising new questions as to the credibility of the EU commitments towards aspirant states, and consequently the effectiveness of the enlargement policy’s acclaimed transformative power. (Hillion, 2010, s. 6)

Det er mye som tyder på at denne dynamikken har fått ekstra spillerom i EUs forhold til landene på Vest-Balkan, ikke minst Bosnia-Hercegovina (Shwarz, 2016). Da EU med Frankrike, Nederland og Danmark i spissen slang døren i ansiktet på Albania og Nord-Makedonia 18. oktober 2019 var det i hvert fall i noen grad nasjonale hensyn som var årsaken. EU-kommissær Jean-Claude Juncker kalte avgjørelsen for en feil av historiske proporsjoner, og en rekke andre statsledere i EU var også svært kritiske. Det er verdt å merke seg at Anders Fogh Rasmussen (Danmarks statsminister 2001–2009 og NATOs generalsekretær 2009–2014) i en kronikk 15. februar 2020 rettet kraftig kritikk mot statsminister Mette Fredriksen for at hun bidro til å blokkere formelle samtaler om Albanias og Nord-Makedonias EU-medlemskap. Kronikken var også undertegnet av det sosialistiske folketingsmedlemmet Holger K. Nielsen, og de to forfatterne hevdet at utestenging av sårbare land som hadde jobbet hardt for å imøtekomme EUs krav, var sikkerhetspolitisk farlig. Den unge og uerfarne sosialdemokratiske statsminister Mette Fredriksen hadde sikkert mye å tjene på å vise seg for det danske folk som hard i en utenrikspolitisk sak som dette, men det var Frankrikes president Emmanuel Macron som virkelig sto bak avgjørelsen om å stoppe prosessen med Albania og Nord-Makedonia.

I november 2019 hevdet Macron i et intervju med The Economist at Bosnia-Hercegovina er en tikkende bombe fordi det er så mange jihadistiske fremmedkrigere der, som bare venter på å reise til Vest-Europa for å gjennomføre terrorangrep. Umiddelbart kan det virke rart at Frankrikes president er bekymret for jihadister fra Bosnia. Han er selv leder for det europeiske landet som kanskje har aller størst utfordring med jihadistisk terror, mens den reelle trusselen fra jihadister i Bosnia må regnes som ganske liten. Det er også fremsatt bekymringsverdige anklager om at Kroatia har forsøkt å undergrave Bosnia-Hercegovinas stabilitet ved å plante «beviser» på jihadistisk aktivitet i bosniske moskeer (Brezar, 2019). Men både Macrons uttalelser og Kroatias påståtte planting av «terrorbevis» inngår i samme store fortelling om Bosnia som arnested for en jihadistisk trussel mot Europa. Så kunne man kanskje avskrive Macrons uttalelser som rene påskudd for å skrinlegge en politisk prosess som han ikke liker eller vil prioritere, men det kan være interessant å spørre om hans uttalelser om bosniske jihadister er uttrykk for balkanisme, altså fordommer av den typen Todorova beskrev.

Frankrikes offisielle forklaring på at de satte ned foten for prosessen med Albania og Nord-Makedonia høsten 2019, var et ønske om å reformere selve tiltredelsesprosessen med EU. De ønsket en mer effektiv prosess, og de ønsket lavere terskel for at EU kan ombestemme seg dersom søkerlandene ikke oppfyller kravene. Våren 2020 kom EU-kommisjonen Macron i møte ved å foreta endringer i prosessen med å innlemme nye medlemmer, og Frankrike kvitterte ved å si at landet ikke lenger ville blokkere tiltredelsessamtaler med Albania og Nord-Makedonia. I mai 2020 ser det dermed ut som om ingen av EUs medlemsland inntil videre vil blokkere for den videre prosessen med landene på Vest-Balkan. Det har skapt forsiktig optimisme midt i korona krisen.

Det er likevel ikke urimelig å lese skepsisen i Frankrike, Nederland og Danmark til utvidelse av EU på Vest-Balkan som uttrykk for en oppfatning av hva som kan forstås som Europa i en kulturell forstand, og som en bekymring for hvilke samfunn som kan innlemmes og integreres i et europeisk fellesskap. Østerrike, Nederland og Finland er også eksempler på land hvor både parlamenter og befolkninger har uttrykt tydelig skepsis til EU-utvidelse i sørøst. Min påstand er ikke at slike holdninger alene gir en fullgod forklaring på at Bosnia-Hercegovina ikke ser ut til å komme nærmere EU-medlemskap, men denne skepsisen i medlemslandene må tas med som del av forklaringen på hvorfor prosessen med europeisk integrering i regionen har stagnert (Kmezic, 2017, s. 55). Dette perspektivet kommer tydelig frem i de fleste av de formelle og uformelle intervjuene og samtalene jeg har hatt i arbeidet med denne artikkelen.

Lokale hindringer for tilpasning

Samtidig som EU har sviktet Bosnia-Hercegovina, har det vært solide hindre for fremgang også internt i landet, og mange vil nok si at Bosnia-Hercegovina selv er skyld i det som oppleves som en fastlåst situasjon. Generelt er prosessen hvor et land blir medlem av EU, en gradvis tilpasning til det som oppfattes som europeiske normer, og det er skrevet mye om denne formen for kondisjonalitet som forutsetning for vellykket medlemskap. Land som ønsker medlemskap, må vise at de tar vilkårene på alvor, at man tar tydelige skritt for å bli mer europeiske. I Bosnia-Hercegovina har de politiske elitene aldri helt skjønt – eller klart å bli enige om – hva denne kondisjonaliteten betyr for deres vei mot EU-medlemskap, og man har dermed aldri klart å stille seg samlet bak noen plan for å imøtekomme EUs forventninger og krav om å bli mer europeisk før man slipper inn i klubben. Tvert imot har man endt opp i en lokal kamp om hva EU-tilpasning skal bety (Troncota˘, 2017).

Et tydelig tegn på akkurat det er den mye omtalte Sejdić-Finci-dommen i Den europeiske menneskerettighetsdomstolen fra 2009. Dommens bakgrunn er at Bosnia-Hercegovinas grunnlov gir tre etniske grupper – bosnjaker, kroater og serbere – rettigheter til politisk representasjon. Landets tre store etniske grupper skal representeres likt i et tredelt presidentskap, og valgordningen er organisert etter etniske linjer. Det innebærer at minoriteter som ikke tilhører de tre store folkegruppene, er utdefinert fra det demokratiske felleskapet. Denne etniske innretningen på det politiske systemet er åpenbart i konflikt med EUs verdier og lover, og Den europeiske menneskerettighetsdomstol sa at grunnloven bryter med menneskerettighetene. I teorien er det flere måter å endre landets valgordning på for å få bukt med den innebygde diskrimineringen (Bochsler, 2012), og det er fortvilende at landets politiske eliter ikke har maktet å tenke eller handle konstruktivt om dette spørsmålet, men først og fremst illustrerer dette en manglende evne og vilje til å imøtekomme EUs vilkår.

Det politiske systemet som ble etablert ved Dayton-avtalen, er dårlig rustet til å foreta de grepene som må til for å oppfylle kravene som EU setter for å begynne samtaler om fremtidig medlemskap. Lokale eliter har ofte gode grunner til å utsette eller stanse prosessen med EU, slik Jon Kværne skriver om i en annen artikkel i denne seksjonen. Krigene i det tidligere Jugoslavia skapte en stor svart økonomi, slik krig ofte gjør. Under beleiringen av Sarajevo – som varte fra april 1992 til februar 1996 – var det for eksempel fritt spillerom for folk som hadde riktige kontakter og ville ta risiko gjennom å smugle varer inn i byen. Alle var avhengige av det svarte markedet for å overleve, og både FN og andre representanter for det internasjonale samfunnet var involvert i det svarte markedet. Dette skapte en ny klasse med mennesker som ble rike og som fikk gode kontakter i de dominerende politiske partiene (Andreas, 2008).

De kriminelle økonomiske nettverkene og kanalene har fortsatt stor makt. En konsekvens er at staten ikke makter å inndrive de skatteinntektene den trenger, og dermed blir staten fattigere og svakere enn den ellers ville vært. I tillegg er det slik at de politiske elitene i noen grad er del av den kriminelle økonomien. Dette gjør at lederne har incentiver til å beholde et politisk system som er svakt, og hvor innsyn i og kontroll med økonomien er dårlig. Det gjør at en del av de samme lederne ser det som hensiktsmessig å bruke radikal nasjonalisme som et middel til å hindre at man får en effektiv stat. I intervjuene og samtalene jeg har hatt, kommer dette perspektivet klart frem, og jeg gir et kort eksempel for å illustrere poenget. Selmo Cikotić var forsvarsminister i Bosnia-Hercegovina 2007–2012 og underviser i dag i sikkerhetspolitikk ved Universitetet i Sarajevo. Cikotić hevdet i intervju at Milorad Dodik (som lenge har vært en dominerende bosnisk-serbisk politiker og i dag er én av tre medlemmer av landets presidentskap) bevisst nører opp under nasjonalistiske følelser i den bosnisk-serbiske befolkningen for å forsvare snevre interesser. Cikotić mener også at det er stor fare for at slik bruk av nasjonalisme vil føre til at den politiske situasjonen i landet blir enda mer ustabil, og at man vil se et økende konfliktnivå. Han mener at den eneste veien til stabilitet er gjennom EU og Nato. Varianter av denne analysen var vanlig i intervjuene og i de uformelle samtalene jeg har hatt i arbeidet med denne artikkelen.

Oppsummering

Det er rimelig å si at EU har sviktet Bosnia-Hercegovina, men at Bosnia-Hercegovina også har sviktet EU. Den tapende part er befolkningen i landet. Det største sviket er begått mot folk flest, som trenger og ønsker endring. Det er en rekke saklige grunner til at prosessen har tatt tid, og landets politiske eliter har vist en grunnleggende mangel på evne og vilje til å imøtekomme EUs vilkår. Samtidig er det tydelig at det er en rekke mindre saklige grunner til at EU over lang tid har holdt Bosnia-Hercegovina på en armlengdes avstand. I de europeiske hovedstedene er det skepsis til kulturen på Vest-Balkan, og jeg mener det er rimelig å se slik skepsis i en del av de relevante uttalelsene og avgjørelsene om Bosnia-Hercegovina i EU. Grunntonen i EUs dokumenter er at Bosnia-Hercegovina hører til i det europeiske felleskapet, men en slik grunntone er ikke til hjelp når begge sider virker så hjelpeløse i å stake ut en realistisk kurs mot medlemskap. Som vi ser i de andre artiklene i denne seksjonen, er det grunn til å frykte fremtiden. Min erfaring er at de aller fleste man snakker med i Bosnia-Hercegovina eller i diasporaen, ønsker å tone ned frykten for en ny voldelig konflikt. Det kan ikke skje igjen, sier man. Men hva hvis akkurat det er ønsketenkning? Hva hvis nasjonalismen i Republika Srpska konvergerer med de raskt omskiftelige internasjonale omgivelsene – Russlands aggresjon, USAs uforutsigbarhet og EUs ambivalens – til en storm som plutselig bryter ut i forsøk på løsrivelse fra Bosnia-Hercegovina, slik en del bosnisk-serbiske politikere har fantasert om lenge? Hvis Serbia og Russland involverer seg i et slikt scenario, hva kan EU og USA gjøre? Slike perspektiver er ikke hyggelige, og kanskje er de usannsynlige, men jeg tror likevel det er viktig å ta dem på alvor, fordi de antyder at rask integrering i både EU og Nato sannsynligvis er den eneste sikre veien til fred og utvikling i Bosnia-Hercegovina – og på Vest-Balkan generelt.