Nordområdenarrativer og identitetsbygging i nord

Narrativer som politisk virkemiddel

Et narrativ forstås som en fremstilling av sekvensielle hendelser, hvor forløpet indikerer en form for kausalitet (Czarniawska-Joerges, 1995, s. 15). Med utviklingen av Narrative Policy Framework (NPF) på begynnelsen av 2000-tallet (Jones & McBeth, 2010), oppsto en mer systematisk tilnærming til studiet av narrativer i politiske prosesser (Shanahan et al., 2018, s. 174). Rammeverket vektlegger fire kjerneelementer i et politisk narrativ: Setting – den politiske problemstillingen innenfor et bestemt saksområde, dernest aktører, som settes inn i et plot, og fortellingens moral, ofte politiske løsninger som gir mening til aktørers handlinger og motiver (Shanahan et al., 2018, s. 176). I et narrativ tolkes altså betydningen av hendelser i relasjon til andre hendelser – de settes inn i et plot (Somers & Gibson, 1994).

Narrativer opererer på ulike nivåer. For enkeltpersoner bidrar narrativer til å konstruere identitet, offentlige narrativer konstrueres i større enheter som nettverk og institusjoner, og konseptuelle narrativer konstrueres innenfor samfunnsvitenskapen. Narrativer har dermed betydning for hvordan enkeltpersoner forstår seg selv, men de er også viktige for å gi grupper en følelse av mening og tilhørighet (Patterson & Monroe, 1998, s. 321). Til sist omfatter meta- eller masternarrativer nåtidens aktører i en historisk kontekst, og de kan bli så innarbeidet i folks verdensforståelse at de tilsynelatende blir en selvfølge (Somers & Gibson, 1994). Når denne normaliseringen oppstår, blir debatt om deres realitet vanskelig, og handling følger i spor som allerede er lagt. Vårt argument i denne artikkelen er at nordområdenarrativet kan forstås som et politisk virkemiddel som kan vekke støtte i befolkningen. Men det må også ses som et posisjoneringsverktøy for Norge på den utenrikspolitiske arenaen, i en tid med økt internasjonal interesse for regionen.

Nordområdeidentitet og identitetsbygging

Da nordområdepolitikken fikk fart på begynnelsen av 2000-tallet med den første nordområdemeldingen (Utenriksdepartementet, 2005), var narrativet et om optimisme, håp og vekst – om en fremtid enda bedre enn fortiden. Hønneland og Jensen (2008) har beskrevet datidens mediedebatt som preget av «nordområdeeufori» – en periode som muligens gjenopplivet noe av 1990-årenes «barentsbegeistring», og som senere har blitt fulgt av en «arktisbølge» (se også Aasjord & Hønneland, 2019). Denne såkalte euforien knyttes til Støres (Ap) periode som utenriksminister, og i en fokusspalte her i Internasjonal Politikk i 2013 så Gjerde og Fjæstad (2013) på hans «arv» og ettermæle i nordområdepolitikken. De påpeker at det er og blir et gap mellom retorikk og resultater i nordområdepolitikken (se også Hønneland & Rowe, 2010). Utenrikspolitisk har nordområdesatsingen hatt en viss betydning, noe vi kommer tilbake til, men i Nord-Norge har den nye «gullalderen» ikke blitt slik mange kanskje hadde håpet. Med andre ord har ikke realitetene gjenspeilet narrativet som ble fremstilt – noe som kunne ha ført til politisk dissonans og desillusjon. Derimot handler narrativet om Norge som nord, og nordområdeidentiteten om mer enn praktisk politikk og målbare utfall. Det handler også om spørsmålene om «hvem vi er» og «hvem vi ønsker å være», om identitet og selvbilde (Medby, 2018).

I 2012 ble over 200 unge nordmenn spurt om deres følelse av «arktisk identitet». Resultatet var, kort oppsummert, at en slik merkelapp var både kontekstuell og relasjonell (Medby, 2014). Det fantes situasjoner hvor unge, spesielt fra Nord-Norge, kunne kalle seg «arktiske», men i hverdagen var det ikke den første merkelappen de ville ha satt på seg selv. Året etter, i 2013, ble Universitetet i Tromsø fusjonert med Høgskolen i Finnmark og i anledningen omdøpt til «UiT – Norges arktiske universitet», og gjenfortellingen av Nord-Norge som Arktis¹ fortsatte. Da norske embetsfolk og politikere ble spurt om Norges arktiske identitet og status som «arktisk stat», var bevisstheten absolutt til stede, og mange reflekterte over betydningen for politisk handling (Medby, 2018). I Pedersens (2018) analyse, basert på blant annet Edelmans (1985) teorier, demonstrerer han hvordan nordområdepolitikken delvis opprettholdes og videreføres gjennom symbolikk, det vil si gjennom følelser, språkbruk og symbolpolitiske handlinger (se også Halvorsen, Olli & Bjarmann-Simonsen, 2018). Narrativet om Norge som arktisk stat og om Nord-Norge som «arktisk» er dermed mer enn ord. Det er en politisk posisjonering med praktiske konsekvenser.

Selv om nordområdemeldingene i 2005 og 2011 hadde en utenrikspolitisk orientering, var den nasjonale betydningen vektlagt allerede fra første setning. Den første nordområdemeldingen ble innledet slik: «Nordområdene har i flere hundre år vært viktige for Norge» (Utenriksdepartementet, 2005, s. 5). Et gjennomgående budskap i meldingen var at både mulighetene og utfordringene betyr noe for landet som helhet. Også i utarbeidelsen av dagens nordområdemelding lover regjeringen at dens «nordområdepolitikk baserer seg på en helhetlig tilnærming» (Regjeringen, 2020). Norsk nasjonalidentitet rommer selvfølgelig så mangt, men blant annet finnes et bilde av Norge som kystnasjon, fredsbygger og småstat (se f.eks. Burgess, 2001; de Carvalho & Neumann, 2015; Eriksen & Neumann, 2011). Mange av disse elementene ble bygget inn og gjenformulert i nordområdenarrativet: Norge er og «har alltid vært» ikke bare en kystnasjon, men en arktisk sådan (Medby, 2015). Nasjonalhelter som Nansen og Amundsen har blitt hentet frem igjen, samtidig som media nylig har fremmet dagens «polfarere», som Skog og Ousland. Forskningssatsinger knyttes til nettopp dette narrativet, med «Arven etter Nansen» som et symbolsk eksempel (Arven etter Nansen, 2019). Og ifølge regjeringen er nettopp kunnskap og forskning et område hvor Norge skal være «ledende» (Utenriksdepartementet, 2011). Dette er ikke et nytt narrativ – ikke en omfortolking av Norge og det norske – men det er en renarrativisering. Her belyses enkelte sider som tidligere har ligget i bakgrunnen, og det mindre «relevante» utelates fra fortellingen.

Nordområdenarrativet handler om Norge og landets plass i verden, men det er også en vinkling som gir Nord-Norge en mer sentral rolle. Nord-Norge har historisk vært ansett som periferi og utkantstrøk – både innad i landsdelen og fra sør (se f.eks. Fulsås, 1997; Niemi, 1993). Støre (2012) tok til motmæle mot denne fremstillingen, men poengterte at drivkraften måtte komme nordfra: «[F]å steder ser vi flere spennende tegn på at det [samfunnsutvikling gjennom hardt arbeid, kunnskap og kapital] virker enn nettopp i nord!» Og i forbindelse med lanseringen av regjeringens nordområdestrategi i 2017 uttalte statsminister Erna Solberg (H) at «[r]egjeringen styrker den samlede innsatsen i nord for at Nord-Norge skal bli en av landets mest skapende og bærekraftige regioner» (Statsministerens kontor, Utenriksdepartementet & Kommunal- og moderniseringsdepartementet, 2017). Kritiske røster har påpekt at denne veksten ikke har kommet som ønsket (se f.eks. Aasjord & Hønneland, 2019), og aktører i nord har uttrykt «bekymring for at nordområdepolitikken mangler regionalt og lokalt eierskap, og et ønske om at nord skal bli mer enn en råvareleverandør med pendlere og sesongarbeidere» (Johnsen, sitert i GRID-Arendal, 2019). Muligens i lys av slike innspill har Kommunal- og moderniseringsdepartementet (KMD) og Nærings- og fiskeridepartementet (NFD) fått en større rolle i utarbeidelsen av dagens nordområdepolitikkutvikling. Da utenriksminister Ine Eriksen Søreide (H) stilte til åpen debatt om «Nordområdemeldingen: Hva er planen» under Arctic Frontiers i januar 2020, ble også nyutnevnte distrikts- og digitaliseringsminister Linda Hofstad Helleland (H) med og måtte forklare sin rolle i denne forbindelse. Hun understreket behovet for at «distriktene» skal høres i regjeringens politikk – en retorikk det utvilsomt er gehør for i nord. Likevel, som både lokalpolitikere og samiske representanter har påpekt ved flere anledninger, er nordområdenarrativet hovedsakelig fortalt fra sør.

Nordområdenarrativet som norsk utenrikspolitisk posisjonering

Norges nordområdestrategi er som nevnt basert på en «helhetlig» tilnærming, hvor innenriks- og utenrikspolitikk ses i sammenheng (Utenriksdepartementet & Kommunal- og moderniseringsdepartementet, 2017, s. 9). Her tar vi for oss sistnevnte og legger frem tre elementer i nordområdenarrativet som utenrikspolitisk verktøy for Norge: Arktis som en fredelig og stabil region, balansen mellom vekst og vern og Norge som ansvarlig forvalter av havressurser. Disse elementene bidrar alle til at narrativet dreies i en retning som er fordelaktig for norske interesser i regionen.

For det første omtales Nordområdene som en fredelig og stabil region preget av internasjonalt samarbeid, både av norske politikere og internasjonale aktører. Et viktig element for Norge i denne sammenheng er at Arktis ikke er et juridisk vakuum eller «no man’s land» (Søreide, 2020) med behov for nye rettslige strukturer eller nye internasjonale mekanismer (Halvorsen, 2020). Fortellingen om nordområdene dreier seg heller om en region med et solid juridisk rammeverk for mellomstatlig samarbeid (Halvorsen, 2020; Søreide, 2020; Statsministerens kontor, 2019a; Solberg, 2020). Spesifikt er en konkret hjørnestein i norsk (nordområde-)politikk at FNs havrettskonvensjon² er tilstrekkelig til å forvalte havområdene, også i Arktis. Dette kommer til uttrykk i nordområdestrategien: «Det er viktig for Norge at det ikke oppstår tvil om at havretten allerede regulerer all aktivitet i Arktiske havområder» (Utenriksdepartementet & Kommunal- og moderniseringsdepartementet, 2017, s. 22). Og i St.meld. 22 (Utenriksdepartementet, 2017b, s. 8) om Hav i utenriks- og utviklingspolitikken: «Det er derfor en kjerneinteresse for Norge å bidra til å styrke og videreutvikle havretten.» Denne fremstillingen får større betydning som følge av et endret geopolitisk bilde og økt internasjonal oppmerksomhet mot nord (Søreide, 2019a). Fortellingen om «Arktis som en velregulert region» kan dermed ses som forsøk på å etablere et metanarrativ om nordområdene – en etablert sannhet som skal tas for gitt (Shanahan et al., 2018).

For det andre står balansen mellom vekst og vern sterkt i det norske narrativet om nord, også utenrikspolitisk. Det snakkes knapt om nordområdene (eller Arktis) uten at det nevnes at dette ikke er et øde sted, men tvert imot bosted for 10 prosent av Norges befolkning (se f.eks. Søreide, 2020; Statsministerens kontor, 2019a; Solberg, 2020; Halvorsen, 2020). Dette narrativet er fordelaktig for norske myndigheter på flere måter. Norge er ikke tjent med at nordområdene fremstilles som en tom villmark. Det åpner for økt innflytelse fra dem som vil verne hele Arktis, og det stikker kjepper i hjulene for næringsutvikling og flere regjeringers lovnader om å realisere det store ressurspotensialet i Nord-Norge (se Gjerde & Fjæstad, 2013). Dermed bidrar vekstelementet til å legitimere ressursutvikling. Samtidig har det også har et klart geopolitisk element: Ressursutvinning er nødvendig for å opprettholde bosettingen i landsdelen.³ Verneelementet av narrativet holder Russland på armlengdes avstand og bidrar til å bevare bildet av Norge som en bærekraftig aktør i regionen (se f.eks. Jensen, 2010, 2012).

For det tredje, nordområdefokuset har i løpet av 2010-årene dreiet mot havet. Det har vist seg gjennom havstrategien Ny vekst, stolt historie fra 2017 (Nærings- og fiskeridepartementet & Olje- og energidepartementet, 2017), som vektlegger bærekraftig utnyttelse av havressursene gjennom styrking av rollen til blågrønn økonomi i utviklingspolitikken, samt med fremleggingen av den første stortingsmeldingen om hav i utenriks- og utviklingspolitikken (Utenriksdepartementet, 2017b). En sentral ambisjon for dagens regjering er å bidra til bærekraftig internasjonal havforvaltning (Solberg, 2020) og slik innta rollen som Polhavets naturlige «rettmessige» og «ansvarsfulle» vokter (Steinberg & Kristoffersen, 2018). Dette underbygges av vektleggingen av Norge som en «arktisk nasjon med lang polarhistorie» (Solberg, 2020) samt av tiltak som statsministerens lansering av et høynivåpanel for bærekraftig havøkonomi i januar 2018, vertskapet for Our Oceans-konferansen i Oslo i 2019 og tre milliarder til utviklingsprogrammet Oceans for Development (2020–2024)⁴.

Økt oppmerksomhet på havet bidrar til å flytte nordområdesatsingen nærmere det utenrikspolitiske feltet – og bort fra det distrikts-, regional- og urfolkspolitiske. Et bredt søkelys på havspørsmål, blant annet bærekraftig utvikling av marine ressurser, kan videre ses på som et legitimeringsverktøy for Norge, som også trekker oppmerksomheten bort fra potensielt kontroversiell olje- og gassutvinning (Steinberg & Kristoffersen, 2018). Gjennom regjeringens havsatsing har Norge med sin ekspertise tatt en ledende rolle i havforvaltningen internasjonalt (Halvorsen, 2020; Statsministerens kontor, 2019b). Ambisjonen om å være «ledende» og etablere dette som en kollektiv identitet kommer også til uttrykk i nordområdestrategien (Utenriksdepartementet & Kommunal- og moderniseringsdepartementet, 2017), som beskriver: «Som polarnasjon med sterke interesser i nordområdene skal Norge fortsatt være blant de ledende nasjoner når det gjelder kunnskap om, for og i nord» (Utenriksdepartementet & Kommunal- og moderniseringsdepartementet, 2017, s. 35). Norge skal «ta en ledende rolle i arbeidet for bærekraftig bruk av verdenshavene» (Utenriksdepartementet & Kommunal- og moderniseringsdepartementet, 2017, s. 9) og «være ledende på kunnskap [og] den fremste forvalter av miljøet og naturressursene i Nordområdene» (Utenriksdepartementet & Kommunal- og moderniseringsdepartementet, 2017, s. 18). Norge beskrives også som «en ledende sjømatnasjon» (Utenriksdepartementet & Kommunal- og moderniseringsdepartementet, 2017, s. 26) og «en av verdens ledende havnasjoner» (Utenriksdepartementet & Kommunal- og moderniseringsdepartementet, 2017, s. 30). Dette er et viktig utenrikspolitisk verktøy for Norge, som i stor grad må lene seg på myke maktmidler for internasjonal innflytelse (Leira (red.), Borchgrevink, Græger, Melchior, Stamnes & Øverland, 2007).

Konklusjon: Hvor går vi nå?

Nordområdene har vært og vil være viktig for Norge i uoverskuelig fremtid. Vi har i denne artikkelen sett på hvordan dette kommuniseres som et narrativ, en fortelling med lineær fremgang fra en fortid til en nåtid og videre til en fremtid som nordområdenasjon. Dette er et narrativ med både innenriks- og utenrikspolitiske sider; i førstnevnte handler det om norsk identitet og selvbilde som «nordlig», og i sistnevnte om internasjonal posisjon og lederskap.

Ved å anvende narrativ analyse ser vi et merkbart skifte i den utenrikspolitiske diskursen om nord. Regionen har gått fra å være et «satsingsområde» til å bli et «ansvarsområde». Dette indikerer ambisjoner om å innta en sterkere posisjon og lederskap i nordområdene. Dette innebærer en politikk som ikke dreier seg om innenrikspolitiske anliggender i Nord-Norge, men ansvar på globalt plan for bærekraftig ressursutvikling. Dette gjelder spesielt i «havrommet», som har fått økende oppmerksomhet i løpet av de siste ti årene, hvor det norske «ansvaret» også innebærer en viss innflytelse på hvordan regionen skal styres.

Norge har åpenbare muligheter i nord. Det er ingenting som tilsier at den norske regjeringen vil la disse gå fra seg; nordområdenarrativet har ennå ikke nådd sitt klimaks. Likevel har «nordområdeeuforien», og kanskje også «arktisbølgen» (Aasjord & Hønneland, 2019), muligens ikke samme gjenklang hos den nordnorske befolkningen som før. Nye globale utfordringer dreier muligens narrativet om Norge i og som nordområdenasjon i en annen retning? Det vil bare tiden vise.