En nordområdepolitikk om alt – eller ingenting?

Innledning

«Nordområdene» har vært definert som et satsingsområde siden 2005, da Bondevik II-regjeringen la frem den aller første stortingsmeldingen Muligheter og utfordringer i nord (Utenriksdepartementet, 2005). Denne første nordområdemeldingen, på 39 sider, var uvanlig tynn, men adresserte like fullt en rekke konkrete utenriks- og sikkerhetspolitiske utfordringer som ulmet innenfor et konsentrert geografisk område. Forsiden på dokumentet viste behørig et kart over barentshavsregionen, med en oval som ringet inn grenseområdene mellom Norge og Russland og de tilstøtende maritime områdene (Utenriksdepartementet, 2005).

Siden har nordområdepolitikken fått en annen innretning. Nordområdemelding nummer to, Nordområdene – Visjon og virkemidler (Utenriksdepartementet, 2011), fremlagt av Stoltenberg II-regjeringen i 2011, var 3,5 ganger så tykk som nummer én. Forsiden viste hele det sirkumpolare Arktis og mere til, inkludert De britiske øyer og en flik av Stillehavet. Ovalen, som før indikerte et konsentrert politisk fokus om våre umiddelbare nærområder, var borte. Samtidig med denne utvidede nordområdeforståelsen fikk strategien også et større innslag av innenrikspolitikk.

Det innenriks- og distriktspolitiske innslaget i norsk nordområdepolitikk er siden den gang bare blitt enda mer fremtredende. Det frem til nå ferskeste strategidokumentet om nordområdene, Solberg-regjeringens Nordområdestrategi – mellom geopolitikk og samfunnsutvikling fra 2017, hadde beskrivende nok et bilde av Tromsøya på forsiden (Utenriksdepartementet & Kommunal- og moderniseringsdepartementet, 2017). Kommunal- og moderniseringsdepartementet var også for første gang tatt med som medforfatter i et policydokument om nordområdene fra en norsk regjering.

I denne gjennomgangen av norsk nordområdepolitikk ser vi nærmere på hva som har skjedd med det som en gang var et utenriks- og sikkerhetspolitisk fokus, rettet mot våre umiddelbare nærområder i nord. Avslutningsvis spør vi: I hvilken grad er dagens nordområdepolitikk egnet til å ivareta aktuelle sikkerhetspolitiske utfordringer i våre nordlige nærområder?

Spørsmålet er betimelig. Usikkerhet rundt hele den internasjonale rettsordenen vokser, og Norge er tungt eksponert mot et sensitivt nordområde som vekker stormaktsinteresse. «Nordområdenes fornyede og økte strategiske betydning for stormaktene har direkte konsekvenser for Norges sikkerhetspolitiske handlingsrom», heter det i Langtidsplan for forsvarssektoren (2021–2024) (Forsvarsdepartementet, 2020, s. 22). Etterretningstjenestens ugraderte fremstilling av aktuelle trusler mot Norge og norske interesser, Fokus 2020, innledes med at «[t]russelbildet Norge står overfor ved overgangen til 2020 er et resultat av strukturelle endringer som har pågått over mange år» (Etterretningstjenesten 2020, s. 9). Stormaktrivalisering og fallende oppslutning om folkeretten skaper usikkerhet, og dette vil være særlig merkbart i nord. «De faktorene som i størst grad preger trusselbildet for Norge og norske interesser er nært knyttet til Russland og Kina», konkluderer tjenesten (Etterretningstjenesten, 2020).

Russlands militærmakt er utviklet til «et langt mer anvendelig politisk instrument i hele konfliktspennet, fra fred til krise og krig», og «[d]enne utviklingen kommer tydelig til uttrykk i nordområdene» (Etterretningstjenesten, 2020). Kina beskrives som «mindre tilbakeholden med å vise styrke» samtidig som landets interesse for Arktis øker (Etterretningstjenesten, 2020). Statsaktører bruker aktivt etterretning for å undergrave Vesten og ødelegge sine fiender innenfra. Ifølge etterretningssjef Morten Haga Lunde prøver for eksempel Russland å forsterke motsetninger i den norske befolkningen, mellom folk nord og sør i landet (Lunde, 2020). Politiets sikkerhetstjeneste (PST) viser også til at «fremmede staters påvirkningsaktivitet kan undergrave befolkningens tillit til norske myndigheter» (Politiets sikkerhetstjeneste, 2020, s. 6).

Sikkerhetsutfordringene som de hemmelige tjenestene skisserer, og som kommer tydelig til uttrykk i nord, krever betydelig politisk oppmerksomhet og fordrer en gjennomtenkt politikk for nærområdene (Pedersen & Skagestad, 2019). Regjeringens nordområdepolitikk må, som et absolutt minimum, bidra til å ivareta Norges suverenitet, territorielle integritet og politiske handlefrihet.

De dynamiske nordområdene

«Nordområdene» dukket opp som en sikkerhetspolitisk referanse i begynnelsen av 1970-årene. Med dette begrepet henviste enkelte NUPI-forskere til våre umiddelbare nærområder i nord, i hovedsak Svalbard- og barentshavsområdet (Holst, Skogan & Sjaastad, 1970; Skogan, 1971). Begrepet ble brukt i en sikkerhetspolitisk kontekst, hvor bakteppet var Norges strategisk utsatte posisjon gitt den sovjetiske styrkeoppbyggingen på Kolahalvøya og Nordflåtens dramatisk utvidede og mer fremskutte øvelsesmønster. Nordområdebegrepet ble raskt adoptert av rikspolitikere, og ikke minst av Knut Frydenlund, som tiltrådte som utenriksminister i 1973 (se f.eks. Utenriksdepartementet, 1974).

Fra midten av 1970-årene fikk nordområdebegrepet en samarbeidsdimensjon knyttet til fiskerisamarbeidet med Sovjetunionen, og en havrettsdimensjon ved etableringen av Norges økonomiske sone (økonomiske soneloven, 1976) og en særskilt fiskevernsone rundt Svalbard, fastsatt ved kgl.res. 3. juni 1977 (Forskrift om fiskerivernsone ved Svalbard, 1977). Fra slutten av 1970-årene presset også en uløst delelinje mot den sovjetiske kontinentalsokkelen i Barentshavet seg frem som en del av norsk nordområdeproblematikk. «Nordområdene» var nå et eksplisitt og høyt prioritert saksområde i Utenriksdepartementet, illustrert ved at en særskilt arbeidsgruppe ble nedsatt i 1977 for å forbedre koordineringen av «spørsmål vedrørende nordområdene» (Utenriksdepartementet, 1977).

Med Sovjetunionens kollaps ble det sikkerhetspolitisk ladede nordområdebegrepet tonet ned til fordel for begreper som «Barentsregionen» og «Nordkalotten», som impliserte samarbeid på tvers av landegrensene, både mellomstatlig og regionalt. Mot slutten av 1990-årene var det heller ikke uvanlig å vise til Norges «nærområde» og «nærområdepolitikk» fremfor å ty til «nordområdene».

«Nordområdene» som begrep fikk imidlertid fornyet kraft etter tusenårskiftet (Gjerde & Fjæstad, 2013; Hønneland, 2017; Hønneland & Jensen, 2008; Hønneland & Rowe, 2010; Pedersen, 2018, 2011; Rowe, 2014; Skagestad, 2017, 2010). En serie policydokumenter, inkludert stortingsmeldingen Rent og rikt hav (Klima- og miljødepartementet, 2002), NOU-en Mot nord! (NOU 2003: 32) og nordområdemeldingen Muligheter og utfordringer i nord (Utenriksdepartementet, 2005), løftet begrepet og politikkområdet opp og frem. Sistnevnte, fra Bondevik II-regjeringen og utenriksminister Jan Petersen, var i stor grad tro mot nordområdebegrepets røtter, det vil si at, «nordområdene» i hovedsak ble forstått som våre nærområder i nord. Det ble også allerede på side én understreket at «i arbeidet med meldingen er det lagt vekt på nordområdepolitikkens utenrikspolitiske sider» (Utenriksdepartementet, 2005). Innenrikspolitikk kunne heller «drøftes i andre sammenhenger» (Utenriksdepartementet, 2005, s. 5).

Med Stoltenberg II-regjeringens inntog høsten 2005 ble nordområdene definert som «Norges viktigste strategiske satsingsområde i årene som kommer» (Regjeringen Stoltenberg II, 2005). Og dermed var begrepets storhetstid innledet. Utenriksminister Jonas Gahr Støres toneangivende tale Et hav av muligheter i november 2005 (Støre, 2005) ble etterfulgt av en rekke dokumenter som understreket regionens opphøyde betydning (Utenriksdepartementet 2006; Utenriksdepartementet, 2011).

Gradvis inkluderte «nordområdene» flere politiske saksområder og viste til en mer omskiftelig geografi, som i det ene øyeblikket kunne være det sirkumpolare Arktis og i det neste Nord-Norge (Hønneland & Rowe, 2010; Pedersen, 2011; Skagestad, 2017). I Regjeringens nordområdestrategi fra 2006 vedgås det at «nordområdene favner bredt i så vel geografisk som politisk forstand» (Utenriksdepartementet, 2006). Nordområdepolitikk var ikke lenger utenriks- og sikkerhetspolitikk, men skulle også handle om «en bred og langsiktig mobilisering av egne krefter og ressurser for utvikling av hele vår nordlige landsdel» (Utenriksdepartementet, 2006). Også et vinter-OL i Tromsø ble satt i sammenheng med Regjeringens nordområdesatsing (NRK, 2008a).

Dreiningen i nordområdesatsingens innhold skapte forvirring. Ragni Løkholm Ramberg og Kristina Torbergsen fra Troms Arbeiderparti omtalte nordområdesatsingen som «en tilfeldig sammensatt smørbrødliste for diverse gode saker for samer, nordlendinger, Jan Mayen, Russland, fred og miljø og slikt» (Ramberg & Torbergsen, 2008). Utenriksminister Støre medga at nordområdepolitikken ikke kunne romme alt. «Alle andre ønsker folk måtte ha for hjemstedet sitt kan ikke sauses inn i denne nordområdesatsingen», bemerket han under et folkemøte i Alta i 2008 (NRK, 2008b). Partileder i Høyre, Erna Solberg, kritiserte nordområdesatsingen for å være et spill for galleriet. «Deler av denne satsingen er bare bløff», fremholdt hun. «Hva har nytt aggregat på Jan Mayen og husleiekompensasjon til samisk høgskole til felles? Bortsett fra at begge postene er presentert som Regjeringens nordområdesatsing?» (Pedersen, 2018). Da Stoltenberg II-regjeringen la frem Nye byggesteiner i nord i 2009 (Utenriksdepartementet, 2009), karakteriserte forskerne Geir Hønneland og Lars Rowe strategidokumentet som «en tilnærmet rent innenrikspolitisk handlingsplan» (Hønneland & Rowe, 2010). Ved etableringen av FRAM – Nordområdesenter for klima og miljøforskning i Tromsø ble også et viktig nasjonalt og internasjonalt forskningssamarbeid innen klima og miljø påklistret et kanskje unødvendig nordområdestempel.

Solberg-regjeringen, som tiltrådte i oktober 2013, fortsatte produksjonen av ulike policydokumenter om nordområdene (f.eks. Utenriksdepartementet, 2014b; Utenriksdepartementet & Kommunal- og moderniseringsdepartementet, 2017). Men til forskjell fra de rødgrønnes merkesmann Jonas Støre lot ikke Børge Brende til å være spesielt opptatt av å bygge seg et utpreget nordområdeimage i sin tid som utenriksminister. Mens nordområdene tidligere i hovedsak hadde vært utenriksministerens domene, skulle policydokumentet Nordområdestrategi – mellom geopolitikk og samfunnsutvikling bli fremlagt av statsministeren, utenriksministeren og kommunalministeren i fellesskap. Samtidig ble det imidlertid meddelt at i «denne strategien ønsker Regjeringen å gi større plass til innenrikspolitiske sider ved nordområdepolitikken» (Utenriksdepartementet & Kommunal- og moderniseringsdepartementet 2017, s. 3). Gjennom etableringen av Regionalt nordområdeforum fikk rådets faste medlemmer – de nordligste fylkene, Sametinget og Nærings- og fiskeridepartementet, Kommunal- og moderniseringsdepartementet og Utenriksdepartementet – en arena for å utvikle «den helhetlige tilnærmingen til nordområdepolitikken» (Regjeringen Solberg II, 2019). Dialogen i dette forumet skulle, ifølge Regjeringen, «bidra til sterkere regionalt eierskap til arbeidet» med satsingen (Regjeringen Solberg II, 2019).

Ikke bare dette nye og mer fragmenterte eierskapet til politikkområdet, men også den nye nordområdestrategiens innhold, indikerte at et bredere, generelt arktisk perspektiv bleknet mot et snevrere, hjemlig siktemål som i hovedsak handlet om næringsutvikling i Nord-Norge (Skagestad, 2017). Med Solberg II-regjeringen og Granavolden-erklæringen skulle nordområdestrategien ha «vekt på internasjonalt samarbeid, næringsutvikling, kunnskap, infrastruktur, miljøvern, sikkerhet og beredskap» (Regjeringen Solberg II, 2019, s. 58).

«Nordområdene» har gjennom denne perioden, fra 2005 og frem til i dag, etablert seg som et politisk honnørord knyttet til et stort og sammensatt sakskompleks (Skagestad, 2010). Begrepet har sterk symboleffekt som indikerer handlekraft og interesse for den nordlige landsdelen (Pedersen, 2018). Like fullt har nordområdesatsingen gitt relativt beskjedne utslag i statsbudsjettene i løpet av disse årene. Selv den desidert største utgiftsposten så langt, knyttet til det isgående forskningsskipet «Kronprins Haakon», var relativt beskjeden sammenlignet med for eksempel kostnadsrammene for hoppbakkeanlegget i Holmenkollen – et kommunalt prosjekt som ble realisert omtrent på samme tid. Til tross for nordområdebegrepets bredde og politikkområdets strategiske tyngde som et definert satsingsområde fremstår også flere av postene som helt ordinære budsjettposter i nordområdeforkledning (Angell, Eikeland & Selle, 2010; Hønneland & Jensen, 2008; Pedersen, 2011).

En politikk for dagens utfordringer?

Som det ble redegjort for innledningsvis, er behovet for en gjennomtenkt utenriks- og sikkerhetspolitikk særlig tilpasset nasjonens eksponering og sårbarhet i nord mer påkrevet enn på lenge. Samtidig er nordområdepolitikken blitt så utvannet og strukket at den i dag omhandler nær sagt alt. Dagens nordområdepolitikk er ispedd vel så mye regional- og næringspolitikk som utenriks- og sikkerhetspolitikk. Her finner vi også betydelige innslag av samferdsels-, kultur-, miljø-, forsknings-, utdannings-, fiskeri- og urfolkspolitikk, for å nevne noe.

Utviklingen vitner om en slags politisk helgardering. Den gjenspeiler at politikk er kompleks. Som Gro Harlem Brundtland en gang uttrykte det: Alt henger sammen med alt. Denne kompleksiteten er blitt påpekt av mange. Aforismen er omtalt som «the first law of ecology» (Commoner, 1971) og er velkjent hos flere urfolkskulturer (f.eks. Spence, 2017), som fremholder at innsikten om komplekse sammenhenger innebærer at vi må tenke holistisk rundt problemer og løsninger.

Ingen betviler at innenrikspolitikk og næringsutvikling henger sammen med utenriks- og sikkerhetspolitikk, heller ikke at disse sammenhengene er særlig fremtredende i de nordligste fylkene. Helhetlig tenkning er nødvendig, også i nord. Men samtidig: Det lar seg ikke gjøre å skrive én stortingsmelding om alt.

Politikk og mål uttrykkes vanligvis gjennom ulike dokumenter som går i dybden innenfor avgrensede saksfelt. Stortingsmeldingene Svalbard (Justis- og beredskapsdepartementet, 2016), Hav i utenriks- og utviklingspolitikken (Utenriksdepartementet, 2017), Nasjonal transportplan (Samferdselsdepartementet, 2017) Langtidsplan for forskning og høyere utdanning 2019–2028 (Kunnskapsdepartementet, 2018) Muligheter for alle (Finansdepartementet, 2019), Norges rolle og interesser i multilateralt samarbeid (Utenriksdepartementet, 2019), Et kvotesystem for økt verdiskaping (Nærings- og fiskeridepartementet, 2019), Levende lokalsamfunn for fremtiden (Kommunal- og moderniseringsdepartementet, 2019) samt stortingsproposisjonen Langtidsplan for forsvarssektoren (Forsvarsdepartementet, 2020) er alle ferske eksempler på styringsdokumenter som gjelder for definerte saksfelt, men som like fullt er høyst relevante for den helhetlige samfunnsutviklingen i nord.

«Nordområdene» som saksfelt oppsto altså som et utenriks- og sikkerhetspolitisk anliggende innenfor et begrenset, men særlig betent geografisk område. Området krever fortsatt, og kanskje mer enn på lenge, en dyp og målrettet politisk oppmerksomhet. Det leder oss tilbake til spørsmålet: I hvilken grad er dagens nordområdepolitikk egnet til å ivareta aktuelle utenriks- og sikkerhetspolitiske utfordringer i våre nordlige nærområder?

Svaret er noe nedslående. Uten en tydeligere avgrensning av nordområdene, politisk så vel som geografisk, tappes nordområdepolitikken for mye av sin relevans og kraft. Den griper nå langt inn i øvrige saksfelt, som allerede dekkes av andre stortingsmeldinger. Satsingen blir da i beste fall redusert til en slags samordningspolitikk (Gjerde & Fjæstad, 2013), men med sprikende og uklare mål å samordne etter. Utviklingen frem til i dag rommer således flere uheldige og paradoksale trekk.

For det første: Samtidig som norsk nordområdepolitikk har mistet sitt utenriks- og sikkerhetspolitiske fokus og fått et mer diffust distrikts- og næringspolitisk preg, har de utenriks- og sikkerhetspolitiske utfordringene i våre umiddelbare nærområder eskalert. Stormaktenes interesse for regionen krever i dag mer politisk konsentrasjon og velrettet oppmerksomhet, ikke mindre.

For det andre: Mens «sikkerhet» og «interesser» som begrep gjennom en årrekke er blitt utvidet og utvannet i norske strategidokumenter, inkludert i nordområdedokumentene, er tradisjonell sikkerhetspolitikk – knyttet til de vitale interessene suverenitet, territoriell integritet og politisk handlefrihet – mer utfordrende enn på lenge. Nordområdepolitikken bør derfor uttrykke og gjenspeile tydelige sikkerhetspolitiske prioriteringer, ikke diffuse.

For det tredje: I en tid da statsaktører som Kina og Russland i økende grad ventes å understøtte sine interesser i nord med ulike maktmidler, flyttes mer av eierskapet til norsk nordområdepolitikk over på svake departement og regionale aktører i Nord-Norge. Kommunaldepartementets fremtredende rolle i utformingen av norsk nordområdepolitikk er ett eksempel. Regionalt nordområdeforum, med sekretariat i Vadsø, er et annet. Gitt den sikkerhetspolitiske utviklingen i nord bør Utenriksdepartementets eierskap til nordområdepolitikken styrkes, ikke svekkes.

Valg av politiske virkemidler i nordområdene krever kunnskap og kløkt. Vi har tidligere sett at nordområdediplomatiet har gitt norske myndigheter innpass og relevans på enkelte felt. Men diplomatiet har samtidig bidratt til en ikke uproblematisk internasjonal interesse for regionen og har, særlig i Svalbard-sammenhenger, virket mot sin hensikt (Pedersen, 2008; Offerdal, 2010). Folk-til-folk-samarbeid kan fremme ett sett med interesser, inkludert nærings- og samfunnsutvikling i vårt nordligste fylke. Men det kan også gjøre samfunn i nord mer sårbar og utsatt for fremmede staters påvirkningsoperasjoner (Etterretningstjenesten, 2020). Dypere forskningssamarbeid og datadeling med Kina i nord bidrar til internasjonal kunnskapsutvikling om en region sterkt påvirket av klimaendringer. Men det setter også stormakten i stand til å operere med militære kapasiteter i våre umiddelbare nærområder (Pedersen, 2018).

Utenriks- og sikkerhetspolitiske mål må ha en helt overordnet plass i nordområdepolitikken. Embetsverket er en knapp ressurs. Det samme er den politiske ledelses oppmerksomhet. En spisset nordområdestrategi er nødvendig for å kunne kanalisere og disponere knappe ressurser i riktig retning innenfor et særlig følsomt geografisk område.

En altomfattende strategi er bare en distraksjon.

For en nordområdemelding om alt blir gjerne også en nordområdemelding om ingenting.