Introduksjon til fokusnummer: Norge, nordområdene og utenrikspolitikk

Et tiår er mye i en del av verden som endrer seg raskt. Nordområdene ser annerledes ut nå enn sist gang en regjering la frem en nordområdemelding. Smeltingen av havisen har akselerert. Fiskebestander som den norsk-arktiske torsken trekker stadig lenger nord. Kina har lagt frem en Arktis-strategi. Gigaprosjektet Yamal LNG i Russland – som i 2011 eksisterte kun på papiret – har gitt økt skipsfart langs den nordlige sjørute. Andre håpefulle økonomiske prosjekter, som Shtockman, har blitt skrinlagt.

Da nordområdesatsingen så dagens lys for 15 år siden, var den et optimistisk løfte om økt oppmerksomhet nordover, nye økonomiske muligheter og styrking av dialogen med Russland (Medby, 2014). I starten så det da også riktig lovende ut: I 2010, etter at delelinjeavtalen i Barentshavet var i boks, erklærte Russlands daværende president Medvedev en «ny æra» i forholdet mellom Norge og Russland (Aftenposten, 2010). Et grenseboerbevis, slik at innbyggerne i Øst-Finnmark kan reise visumfritt over grensen til Russland, kom på plass i 2012. Arktisk råd ble hyllet som samarbeidsorganet som skulle sikre freden i nord (Rottem, 2010). Norge fikk lagt sekretariatet til Tromsø i 2011, og land som India, Japan, Kina og Singapore kom inn som observatører i rådet i 2013.

Men så, i 2014, snudde stemningen. Først og fremst var det den russiske annekteringen av Krim som bidro til en kraftig forverring av samarbeidsklimaet i nord. Oljeprisfall førte også til at mange av de økonomiske interessene knyttet til nordområdesatsingen forsvant. De som hadde forventet (eller håpet på) et Klondyke¹ i nord, ble skuffet, og entusiasmen rundt hele nordområdesatsingen begynte å kjølne. Den gikk fra å være en «satsing» til å bli et «ansvar»,² og regional- og næringspolitiske prioriteringer har ofte vært mer fremtredende enn de utenrikspolitiske.

For Nord-Norge, som utgjør en tredel av Norges landareal, 10 prosent av befolkningen og hele 80 prosent av havområdene,³ var satsingen på håndfaste infrastruktur- og næringsprosjekter utvilsomt både velkommen og etterlengtet. Utenrikspolitikk og innenrikspolitikk er heller ikke motsetninger – noe nordområdesatsingen er det ypperste eksemplet på. Et levende lokalsamfunn på Svalbard, et aktivt næringsliv i Kirkenes eller en styrking av den samiske retten til selvbestemmelse bidrar til å styrke Norges posisjon i nordområdene.

Samtidig er ikke alt som er regionalpolitikk, utenrikspolitikk, og vice versa. Og det er mange munner som skal mettes når en ny nordområdemelding lanseres. Utenriksdepartementet har derfor stått i en vanskelig spagat når det skal forfatte meldingen. Denne gangen har jobben trolig vært ekstra vanskelig, også med hensyn på utenrikspolitikk.

I 2020 er vi nemlig på vei inn i en tredje fase av norsk nordområdepolitikk – en fase preget av stormaktrivalisering og hard retorikk utenfor Norges landegrenser. Norge er ikke like tydelig i førersetet for utviklingen i det sirkumpolare nord som vi var for 15 år siden. Amerikanske, russiske og etter hvert også kinesiske og europeiske statsledere er i ferd med å sette agendaen. Høsten 2019 omtalte Frankrikes forsvarsminister Arktis som «det nye Midtøsten» (French Ministry of Armed Forces, 2019). Og selv om uttalelsen var i overkant spekulativ og dramatisk – forskere har stort sett forkastet tanken om en gryende ressurskrig i nord (Byers, 2017; Hoel, 2014; Tamnes & Offerdal, 2014; Wilson Rowe, 2020) – eksemplifiserer den hvordan synet på nordområdene har endret seg. Flere og flere land retter nå blikket mot nord og ser ut til å ville bruke Arktis som en arena for utenrikspolitisk innflytelse og symbolpolitikk.

Årsakene til den voksende interessen er flere, men koker ned til to sentrale aktører: Russland og Kina. Russland arbeider for å gjenreise sin militære og politiske makt, og Arktis er et av de geografiske områdene der dette gjøres relativt uhindret. Landet har allerede en dominerende posisjon i området, med Nordflåten – som innbefatter Russlands strategiske atomubåter – basert på Kolahalvøya (Konyshev & Sergunin, 2014; Zysk, 2013). I Arktis er Russland en stormakt, gitt både dets geografiske posisjon og det relativt høye befolkningstallet, i sammenheng med økonomiske og militære interesser (Claes & Moe, 2018).

Kina er på sin side mer av en nykommer, og da landet i 2018 omtalte seg selv som en «nær-arktisk stat», var det nok flere i de arktiske landenes utenriksministerier som hevet et og annet øyenbryn (Guo & Wilson, 2020). Formuleringen signaliserte tydelig at Beijing ønsket en mer aktiv rolle i nord (Koivurova & Kopra, 2020). Kanskje er det likevel ikke så overraskende. Kina har økt sin tilstedeværelse en rekke steder de siste årene, som del av en global maktutvidelse med både myke og harde vendinger (f.eks. Lunde, Yang & Stensdal, 2016).

Russlands vedvarende satsing og Kinas inntog i nord trigget USA og president Donald Trump til å ta en mer fremoverlent rolle i Arktis. USAs utenriksminister Pompeos advarsel i 2019 om at Kina risikerer å skape et «nytt Sør-Kina-hav» i nord (US Department of State, 2019), illustrerer på mange måter hvordan Trump-administrasjon så på Arktis. Det var nok en arena der USA kan utfordre, eller stagge, fremveksten av Kina (f.eks. Tunsjø, 2018). I et slikt perspektiv er heller ikke Trumps uttalelser i 2019 om å «kjøpe» Grønland helt tilfeldige. De blir ledd i en sikkerhetspolitisk tilnærming der USA først og fremst snakker til Kina (og dernest verden) (Bye, 2020; Østhagen, 2019). Spørsmålet er hvilken tilnærming til Arktis en Biden-administrasjon vil ta fra 2021.

Av de ulike delene av Arktis er det i den europeiske delen – Norges nord- og nærområder – at utfordringene er størst. Her øker militær tilstedeværelse og provokativ øvelsesaktivitet (Bruland & Bendixen, 2019; Norum, 2018). Aftenposten beskriver denne utviklingen som en gryende «maktkamp på Norges dørstokk» (I. Moe, 2020).

Mye av Norges utenrikspolitikk i nord defineres av Russland. Etter 2014 har derimot økonomiske samarbeidsprosjekter med Norge blitt satt på vent eller skrinlagt, samtidig som militære øvelser og provokative uttalelser fra Kreml, rettet mot blant annet Norge, har økt i omfang. NATO-øvelsen Trident Juncture i 2018 – den største i Norge siden den kalde krigen – var et svar på Russlands økte militære aktivitet i Nord-Europa og nordområdene. Amerikanske tropper øver mer i Norge enn på flere tiår. I mai 2020 gjennomførte den amerikanske og den britiske marinen «maritime security operations» i Barentshavet, uten norsk deltakelse (US Navy, 2020).

Russland agerer og reagerer på Norges og NATOs handlinger. I forbindelse med Svalbardtraktatens hundreårsjubileum i februar 2020 blåste Russland liv i den ulmende konflikten om hvem som har rett på hva i øygruppens farvann (Ministry of Foreign Affairs of the Russian Federation, 2020). Samtidig ønsker Norge et godt og konstruktivt forhold til naboen i øst. Alternativet er mye verre.

Den sikkerhetspolitiske situasjonen i nordområdene og Arktis⁴ er altså en ganske annen enn den var i 2011, da forrige stortingsmelding om nordområdene ble lagt frem (Utenriksdepartementet, 2011). Der Norge for et tiår siden ønsket å bygge broer i den arktiske regionen og utvikle nye former for samarbeid, står vi i dag i en langt mer defensiv posisjon. Regjeringen forsøker å bevare de positive dynamikkene som ennå finnes i regionen, men i det store og hele er tonen langt mindre håpefull, og utenriksminister Eriksen Søreide må balansere hårfint mellom et provokativt naboland som tester Norges (og NATOs) grenser, og en president i Det hvite hus som ser verden i sort hvitt.

Utviklingen det siste tiåret fordrer at vi ser nærmere på nettopp de internasjonale og utenrikspolitiske dimensjonene Norge må forholde seg til i våre nord- og nærområder. Selv om det er begrenset fare for en «kamp om ressurser» i nord (Holtsmark, 2020), har nordområdene blitt mer sentrale for den sikkerhetspolitiske interaksjonen mellom NATO og Russland og i et strategisk (og til tider symbolsk) spill mellom Kina og USA. Her er det viktig å skille mellom is og bart.

I dette fokusnummeret retter vi derfor søkelyset på hva som skjer i nordområdene. I sammenheng med regjeringens kommende nordområdemelding høsten 2020 spør vi: Hva har endret seg? Hva er de utenrikspolitiske dynamikkene som nå preger regionen? Og ikke minst: Hvor står Norge i dette bildet?

Selv om mye av dette ikke er direkte berørt i stortingsmeldingen – den har tross alt et annet formål enn dette fokusnummeret og skal favne bredt – er mange av de komponentene vi diskuterer her, også fremtredende i meldingen. Mye kan også leses mellom linjene, eller ved å sammenligne med tidligere stortingsmeldinger om samme tema. Formålet vårt er å løfte frem og diskutere helt sentrale spørsmål for utformingen av norsk utenriks- og sikkerhetspolitikk i nord.

Fremfor å inndele bidrag rettet mot spesifikke saksfelt eller enkeltaktører diskuterer vi de politiske dynamikkene på et litt mer generelt nivå. Den norske forskningen på sikkerhets- og utenrikspolitikk i Arktis/nordområdene har vokst de siste to tiårene og er på mange områder verdensledende, på tross av et relativt lavt antall forskere.⁵ Vi kunne lett ha doblet antall bidrag om plassbegrensninger ikke eksisterte.

Likevel favner dette fokusnummeret både bredt og dypt – fra sikkerhetspolitikk og Svalbard-strid til Kina og identitetspolitikk i nord. Forskere fra ulike akademiske institusjoner og fra ulike deler av landet bidrar. Innfallsvinklene er flere. Målet er å stimulere til en bredere utenrikspolitisk debatt om hva Norge kan, og eventuelt burde, satse på i nord. Vi gir ikke alle svarene, men ønsker å reise en debatt om det som tross alt er Norges «viktigste strategiske ansvarsområde».

Fokusnummeret starter med et bidrag fra Norges utenriksminister, Ine Eriksen Søreide, som skisserer den sittende regjeringens tanker rundt nordområdene, og hva som er nytt i stortingsmeldingen som legges frem til i 2020. Deretter reflekterer partileder og tidligere utenriksminister Jonas Gahr Støre rundt starten på nordområdesatsingen da den «rødgrønne» regjeringen overtok i 2005, samt hvordan Arbeiderpartiet ser veien videre for internasjonal politikk i nordområdene.

De tre første fagbidragene beskriver, kontekstualiserer og diskuterer den utenriks- og sikkerhetspolitiske situasjonen i nordområdene og Arktis. Det starter med at Andreas Østhagen og Svein Vigeland Rottem presenterer de stormaktpolitiske utviklingstrekkene anno 2020. Forfatterne deler inn i tre nivåer – det internasjonale, det regionale og det nasjonale – hvor ulike dynamikker langs en konflikt–samarbeid-akse gjør seg gjeldende. Dette er med på å nyansere oppfatningen om Arktis som en arena for konkurranse og rivalisering.

Ingeborg Bjur, Karen-Anna Eggen og Paal Sigurd Hilde tar opp denne tråden og snevrer inn søkelyset ved å se på sammenhengen mellom sikkerhetspolitikk og nordområdepolitikk i Norges nordområdesatsing. Denne innfallsvinkelen brukes så for å vurdere russisk syn på den samme satsingen, før forfatterne trekker frem et konkret eksempel på praktisk dialog med Russland – INCSEA-avtalen. Samarbeidsmekanismer som denne er med på å bygge tillit og opprettholde dialog, på tross av en relativt spent sikkerhetspolitisk situasjon i nord.

Til slutt i denne delen av fokusnummeret ser Torbjørn Pedersen og Odd Gunnar Skagestad på hvordan nordområdebegrepet og den tilknyttede politikken har endret seg over to tiår. De spør i hvilken grad nordområdepolitikken ivaretar aktuelle sikkerhetspolitiske utfordringer i de samme områdene? Deretter argumenteres det for at selv om politikkutforming må håndtere kompleksitet, kan ikke nordområdepolitikken være en politikk for alt – den må spisses og tydeliggjøres med hensyn på nettopp sikkerhetspolitiske utfordringer.

I den andre delen av fokusnummeret rettes søkelyset mot spesifikke aspekter ved internasjonal politikk i nordområdene av relevans for Norge. Alf Håkon Hoel skisserer først hvordan fiskeriforvaltning og samarbeid spiller en helt sentral rolle som et utenrikspolitisk verktøy i nordlige farvann. Samarbeidet med andre land i Norskehavet, Barentshavet og Polhavet legger grunnlaget for den bærekraftige forvaltningen av det som historisk har vært, og i fremtiden vil være, den viktigste naturressursen i nord.

Arild Moe og Øystein Jensen følger opp med et tilsvarende søkelys på hav og havpolitikk, spesielt rettet mot Svalbard. Selv om Norges svalbardpolitikk håndteres av en egen stortingsmelding (Justis- og beredskapsdepartementet, 2016), er øygruppen som gir Norge direkte tilgang til Polhavet, utvilsomt også en sentral del av nordområdepolitikken. Svalbards noe spesielle forordninger samt disputten mellom Norge og noen tredjeland – herunder Russland – om havområdene rundt øygruppen fordrer at vi forstår Svalbards rolle i norsk utenrikspolitikk i nord.

Vi kommer heller ikke utenom Kina. Selv om fokusnummeret har valgt ikke å legge vekt på alle enkeltaktørene av relevans for norsk utenriks- og sikkerhetspolitikk i nord – da ville EU, Russland, USA og de nordiske landene være sentrale – krever Kinas arktiske engasjement særskilt oppmerksomhet. For bare noen få år siden var Kinas interesser i nordområdene oppfattet på lik linje med andre ikke-arktiske stater. Men Kinas globale fremvekst, uttalte interesser i nord og ikke minst Trump-administrasjonens valg om å konfrontere eller stagge Kina langs en rekke politikkområder – herunder også Arktis – gjør at Anders Edstrøm, Iselin Stensdal og Gørild Heggelund tar en ekstra titt på «den nye supermaktens» nordlige ambisjoner. Forfatterne starter med å beskrive hvordan kinesisk arktispolitikk utformes, før de undersøker Kinas uttalelser og handlinger i Arktis med spesiell vekt på Norge.

Avslutningsvis samler Beate Steinveg og Ingrid Medby trådene i en vurdering av hva nordområdepolitikken leder til i form av identitetsbygging og ideer om «nord». De beskriver hvordan bruken av narrativer fra Norges toppolitikere ikke bare handler om stortingsmeldinger, men også om hvordan nordområdenarrativet spiller en rolle som utenrikspolitisk posisjonering. Dette bygger opp under norske utenrikspolitiske interesser ved at internasjonalt samarbeid og havretten vektlegges, samtidig som Norge tar et tydelig (internasjonalt) standpunkt om at Arktis ikke skal «vernes», men heller forvaltes av folket som bor der. Som forfatterne konkluderer, «nordområdenarrativet har ennå ikke nådd sitt klimaks», selv om noe av euforien er borte.

Dette fokusnummeret og bidragene er satt sammen i forkant av regjeringens nordområdemelding. Det er derimot tvilsomt at den nye stortingsmeldingen vil sjokkere eller være et markant brudd med tidligere meldinger og strategidokumenter – spesielt innen feltet utenriks- og sikkerhetspolitikk. Temaene som diskuteres her, vil være gjengangere i meldingen. Samtidig er formålet med de ulike bidragene å kontekstualisere situasjonen som en ny melding har blitt forfattet i og skal ta for seg. Områdene i nord har alltid vært viktige for Norge – og det er lite som tilsier at satsingen i nord ikke vil vedvare i det nye tiåret, selv om form og farge nok vil komme til å endre seg.