Mellom politikk og statistikk: Globale fellesgoder i utviklingspolitikken

Samhandlingsproblemer

Et godes karakteristika er dynamiske; de avhenger av endringer i teknologi, politikk og institusjoner. På ethvert tidspunkt former egenskapene det kollektive samhandlingsproblemet som må løses for å fremskaffe det.³ En viktig lærdom fra teorien er at grupper ofte kan slite med «gratispassasjerer». Fordi ingen i gruppen kan ekskluderes fra å nyte godt av et rent fellesgode og deres konsum ikke fortrenges av dem som betaler, vil det være best for et individ som kun har tanke for egennytten sin at resten bidrar uten at de selv gjør det. Kyle, Ridley og Zhang (2017, s. 186) finner at dette er et internasjonalt problem når det gjelder medisinsk forskning: «The negative relationship between US government funding for a disease and funding by other governments, NGOs, and foundations is consistent with free riding.» Resultatet blir underforsyning relativt til det som er optimalt for gruppen som helhet.

I verste fall har vi et eksempel på «fangens dilemma». I en slik situasjon vil det ikke lønne seg å bidra uansett hva de andre aktørene gjør. Med andre ord vil alle være gratispassasjerer selv om det kollektive godet da ikke fremskaffes. Men utfallene kan under visse forutsetninger bli bedre hvis gruppen består over tid, for da kan samarbeid i fremtiden betinges på tidligere samarbeid og mer vil stå på spill hvis man ikke bidrar nå. I teorien forutsettes det gjerne at gruppemedlemmene forblir de samme. Men at USA ikke nødvendigvis er en og samme aktør hele tiden, har vi akkurat fått illustrert ved skiftet av president fra Trump til Biden: Trump trakk USA ut av Paris-avtalen, som Obama hadde signert; Biden har sørget for at landet blir medlem igjen. Det er dermed ikke like klart i praksis at vedvarende interaksjon gir bedre resultater på den internasjonale arena.⁴

Det er heldigvis ikke slik at alle samhandlingsproblemer medfører at alle aktører finner det optimalt å være gratispassasjerer. Når nivået på det kollektive godet er lik summen av bidragene, som ved klimagassutslipp, settes problemene på spissen i et «fangens dilemma», men er teknologien slik at det svakeste leddet er avgjørende risikerer man at alle legger seg på minsteinnsatsen, siden bidrag ut over dette er bortkastede. Ved beste forsøk, er det bidraget til noe annet enn denne innsatsen for å nå målet som er forgjeves.⁵ Skal man forstå et konkret samhandlingsproblem, er det derfor viktig med detaljkunnskap. Barrett (2006, 2011b) viser at selv når utfordringene er såpass like som utryddelse av de smittsomme sykdommene kopper og polio, er «spillene» forskjellige på viktige punkter.⁶

Olson (1965) påpekte at vi kan tenke oss situasjoner hvor ett gruppemedlem har så stor egennytte eller så lave kostnader at de på egen hånd vil sørge for en viss forsyning av fellesgodet. Slike aktører kan også gå foran ved å bevilge «såkornmidler» betinget på at andre bidrar. Innsatsen til Bill Gates kan muligens være et eksempel fra den internasjonale arenaen. Mer generelt spiller heterogenitet i preferanser og ressurser en rolle for hvor stort eller lite problemet er. Har alle like preferanser, vil det for eksempel være de med høyest inntekt i en gruppe som vil bidra, mens de med lavest inntekt er gratispassasjerer (Bergstrom, Blume & Varian, 1986).⁷ Dette teoretiske resultatet synes relevant i forhold til mange globale kollektive goder, hvor det er vanlig at rike land bidrar mer. Et eksempel kan være driften av internasjonale organisasjoner. I Verdensbanken, IMF og de regionale utviklingsbankene er dette en del av den institusjonelle strukturen, med bidrag bestemt av inntektsnivå. Historisk sett har land dessuten blitt bilaterale bistandsgivere når de har blitt «rike nok».

Det er imidlertid velkjent fra litteraturen om bistandsallokering at giverlandene har både mer og mindre opplyste egeninteresser knyttet til gavmildheten.⁸ Bistand er nok derfor snarere et eksempel på det som i den teoretiske litteraturen omtales som «impure altruism». Har man private gevinster ved å bidra, vil man generelt være mer tilbøyelig til å gjøre det enn om man utelukkende nyter godt av å få mer av et fellesgode. På individnivå finnes det mye empiri som viser at dette er en viktig effekt. Vaksinasjon er igjen et aktuelt eksempel: De fleste vaksinerer seg nok hovedsakelig fordi de da selv beskyttes mot sykdom. Det betyr ikke at denne effekten alltid er sterk. For USA er ikke en norsk bistandsdollar like god som landets egne bevilgninger fordi det er kommersielle og geopolitiske gevinster knyttet til overføringene, men likevel gir amerikanerne svært lite målt som andel av inntekten. Generelt er nok slik easy riding mer utbredt enn ren freeriding og kan dermed bidra til å forklare hvorfor vi har en viss finansiering av internasjonale fellesgoder.

Global samhandling

Samhandlingsproblemer kan reduseres eller løses av en utenforstående aktør. Det fremste eksempelet i moderne tid er staten.⁹ Den har maktmidlene til å inndrive bidrag i form av skatter og avgifter. På lignende vis kan moderne stater sørge for at eksternaliteter internaliseres gjennom skatter, subsidier og reguleringer. Disse potensielle løsningene på samhandlingsproblemer er uansett ikke tilgjengelig i samme grad for globale fellesgoder og eksternaliteter fordi det ikke finnes globale myndigheter. En bør derfor ikke forbauses over at globale kollektive goder ikke fremskaffes i et optimalt omfang eller at transnasjonale allmenninger overutnyttes. Tilstandsbeskrivelser som denne dukker stadig opp på ulike felt:

The question of how to mobilize adequate resources before outbreaks spread, and how to get the incentives right at all levels […] is not new. As the interim report published by the Independent Panel for Pandemic Preparedness and Response points out, twelve different commissions and panels have examined outbreaks, pandemics, and the International Health Regulations (IHR) during and in the aftermath of the 2009 H1N1 pandemic, the 2014–2016 West Africa Ebola outbreak, and the ongoing COVID-19 pandemic. Most called for scaled-up and sustainable financing for pandemic preparedness and response. (Glassman & Smitham, 2021)

En institusjonell overbygning er riktignok ikke en nødvendig betingelse for finansiering av globale fellesgoder. Ifølge Davies (2015a, s. 95) går omtrent 25 prosent av den bilaterale bistanden fra DAC-landene til slike formål. Den rike floraen av multilaterale organisasjoner og mekanismer tyder dessuten på at en rekke ulike internasjonale samhandlingsproblemer adresseres i noen grad. Det impliserer likevel ikke at disse institusjonene håndterer de underliggende problemene som de ble opprettet for å løse på en optimal måte.¹⁰ På klimafeltet kritiserer for eksempel Barrett (2011a, s. 93) Kyoto-protokollen for å være temmelig tannløs: «The essential challenge of a treaty is to restructure incentives so that countries are better off participating than not participating and better off complying than not complying. The Montreal Protocol did that. The Kyoto Protocol does not.»¹¹

Det kan synes som det multilaterale systemet utvikler seg på en ganske ad hoc måte ved at det tas initiativ til stadig nye institusjoner og mekanismer hver gang et nytt problem kommer på agendaen. Selv om teorien tilsier at det er gode grunner til at det bør brukes skreddersøm ved design av nye internasjonale institusjoner, er det opplagt risiko for ineffektivitet ved duplisering av innsatsen og manglende koordinering. Kanskje er incentivene til å dra i gang noe «nytt og innovativt» noen ganger for sterke fordi land anser omdømmegevinstene ved å gå foran som store. Andre ganger oppretter man kanskje noe nytt nettopp fordi eksisterende organisasjoner fungerer dårlig uten at forbedringer eller nedleggelse synes mulig. Motsatt ser man «innovasjoner» som innplasseres i institusjoner hovedsakelig fordi institusjonene allerede er der. Den eksplosive veksten i såkalte trust funds i Verdensbanken kan være et eksempel (Reinsberg et al., 2017). Det er få som har incentiver til å tenke helhetlig og vanskelig å få til reformer som forbedrer arbeidsdelingen og høyner effektiviteten.¹² Det er lett å tenke på multilaterale organisasjoner som eksempler på at internasjonale samhandlingsproblemer kan løses – kanskje til og med som globale fellesgoder i seg selv – men verken de eller systemet behøver å være ideelt av den grunn.

De multinasjonale institusjonene er dessuten bare en del av systemet. Det kan gi seg utslag i utilsiktede effekter, som da de nye vertikale fondene innenfor helse pøste på med ressurser for sine formål – spesifikke sykdommer og innsatser – uten tanke for konsekvensene for helsesystemene i landene de opererte i. Disse opplevde at den internasjonale innsatsen trakk ressurser fra andre viktige deler av helsesektoren. Men det nasjonale nivået kan selvsagt også ha sine brister.¹³ I pandemiberedskap og -bekjempelse kan det skje ved at utbrudd ikke oppdages eller rapporteres, eller, i andre enden, ved at det er umulig å gjennomføre vaksinasjonsprogrammer globalt fordi noen stater ikke fungerer. Fremskaffelsen av globale fellesgoder kan altså være betinget av at en rekke nasjonale kollektive goder er på plass. Covid-19 illustrerer at forsyningskjeden for å produsere det globale fellesgodet som en virusfri verden er via vaksinering, kan være ekstremt kompleks. Det er private legemiddelfirmaer som utvikler vaksinene, incentivert av en kombinasjon av forhåndsbestillinger fra stater og offentlig-privat samarbeid som CEPI. Samtidig opprettes mekanismer for å sørge for vaksinetilgang for land som ikke kan betale like mye som de rike landene som står først i køen. I alle land er en som nevnt avhengig av et kapabelt helsevesen for å få gjennomført vaksineringen. På hvert steg i prosessen kan det og har det oppstått problemer. Begrenset produksjonskapasitet har forsinket leveranser, mens vaksinenasjonalisme har endret fordelingen av vaksiner. Vaksinemotstand på både statlig og individnivå kan bety at bekjempelsen går saktere eller i verste fall feiler. Ironisk nok er det til syvende og sist individuelle beslutninger om hvorvidt man vil konsumere et privat gode – en vaksinedose – som avgjør om det globale kollektive godet blir fremskaffet.

Grenseløse problemer?

Å stoppe klimaendringene er bærekraftsmål nummer 13. Teorien vi har gjennomgått tilsier at det er et ambisiøst mål fordi det ikke spiller noen rolle hvem som står for en gitt reduksjon i klimagassutslipp. Erfaringene hittil må kunne sies å være i samsvar med prediksjonen om at mange land vil være gratispassasjerer. Klimautfordringene påvirker dessuten flere generasjoner. Vurderingen av kostnader og nytte på ulike tidspunkter er derfor av stor betydning. Med en kraftig diskontering av fremtidige utfall blir problemet lite, med lite eller ingen diskontering av konsekvensene av endret klima for fremtidige generasjoner, blir det stort. Normativt er ikke svaret opplagt.¹⁴ Teorier om samhandling kan si noe om hvordan ulike oppfatninger om hva som er en rettferdig byrdefordeling kan spille en rolle for hva som vil skje, men hva som bør skje er et moralsk spørsmål.

Alle de 17 bærekraftsmålene skal være felles globale mål. Det er følgelig liten grunn til å være forbauset over at det kommer stadig nye rapporter som advarer om manglende finansiering. Byrdefordelingen er også på dagsordenen. Utviklingsland kan neppe gi særlig store bidrag om de skulle ønske det. Dette gir en ny vri på en gammel problemstilling: I hvilken grad kan og bør innsats fra rike lands side for å fremskaffe globale fellesgoder regnes som bistand?

ODA-koeffisienter for multilaterale organisasjoner: en rettesnor for finansiering av globale fellesgoder?

Kort fortalt baseres vurderingen av hvorvidt frie midler som en multilateral organisasjon mottar fra et giverland, som kjernestøtte, kvalifiserer som bistand på organisasjonens mandat, aktiviteter og budsjett (OECD, 2016). Mandatet skal være utviklingsorientert, og aktivitetene må være konsistent med dette. Til syvende og sist baseres avgjørelsen på en beregning av hvor stor andel av budsjettet som brukes i utviklingsland eller kommer dem til gode. Det er organisasjonene selv som gjør beregningene. I sin tur ettergår DAC-sekretariatet dem og gir sin anbefaling til arbeidsgruppen for statistikk.

Arbeidet munner ut i en liste som medlemslandene bruker i sin innrapportering til DAC (se OECD, 2018b). For mange organisasjoner kan 100 prosent av støtten regnes som bistand. Men det er også en god del organisasjoner med en koeffisient som er mindre enn 1, som Verdens meteorologiske organisasjon (0,04), FNs organisasjon for ernæring og landbruk (0,51) og Den asiatiske investeringsbanken for infrastruktur (0,85). Det interessante her er ikke variasjonen i koeffisientene per se, men prinsippene som ligger til grunn. I utgangspunktet er altså det overordnede kriteriet i hvilken grad det er utviklingslandene som tjener på en aktivitet, enten den foregår i et slikt land eller ikke. Ingen regel uten unntak gjelder imidlertid i DAC også. Når det gjelder kunnskapsproduserende organisasjoner faller DAC ned på at bidrag er bistand hvis forskningen kan vurderes dit hen at den spesifikt kommer utviklingsland til gode. Når det gjelder organisasjoner som utarbeider normer og standarder, teller også teknisk støtte til implementering av disse i slike land. I begge tilfeller ser man altså bort i fra eventuelle gevinster de kan ha av at globale fellesgoder som grunnforskning og felles kjøreregler produseres.

Det er opplagt vanskelig å vurdere tilfeller hvor budsjettallokeringer ikke kan brukes som en tilnærming til nytte. Likevel kan man tenke seg andre sjablongmessige fordelingsnøkler, som andel av global befolkning eller BNP, som i noen tilfeller kunne gitt en bedre approksimasjon av utviklingslandenes andel av gevinstene ved fremskaffelsen av det som vurderes å være globale fellesgoder enn å sette den til null. Det er imidlertid en rød tråd at DAC faller ned på den konservative siden i slike sammenhenger.

ODA-reform: Også med hensyn til finansieringen av globale fellesgoder?

Høynivåmøtet i 2012 initierte en reformprosess i DAC:

With a mandate from the 2012 High Level Meeting (HLM), the DAC has worked to modernise the statistical system, measures and standards to better reflect the nature of today’s development co-operation and to ensure the integrity and comparability of data on development finance. Moreover, the modernisation is intended to create the right incentive mechanisms for effective resource mobilisation in support of the 2030 Agenda for Sustainable Development, to address current and future development challenges. (OECD, 2018a, s. 5)

Statistikksystemet til DAC kan betraktes som et kollektivt gode.¹⁶ En oppdatert, nøyaktig oversikt over ressursstrømmer til utviklingsland basert på meningsfulle statistiske kategorier gir alle interessenter – også dem som er utenfor klubben – et godt beslutningsgrunnlag. DACs cocktail av politikk og statistikk blandes imidlertid stadig på ny. På høynivåmøtet i 2017 kom det en presisering av rapporteringsdirektivene for kostnader knyttet til flyktninger som oppholder seg i giverlandene; ett av flere temaer som har voldt medlemmene hodebry i lang tid (Hynes & Scott, 2013).¹⁷ Her berøres spørsmålet om byrdefordelingen ikke direkte gjennom generøsiteten i overføringene, men indirekte via kravet om at formålet må være økonomisk utvikling og velferd i utviklingsland. Rasjonalet for å tillate godskriving av slike kostnader som ODA er at beskyttelse av flyktninger er en internasjonal forpliktelse alle medlemslandene har:

Refugee protection is a legal obligation for OECD member states, all of whom are States party to the 1951 Geneva Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol. Assistance to refugees may be considered as humanitarian in nature and is provided with the aim of ensuring the dignity and human rights of beneficiary populations. (OECD, 2017a, s. 11)

Denne spesifisering kom i kjølvannet av store flyktningstrømmer fra Syria i 2015–2016, som førte til at mange giverland brukte en stadig større andel av bistandsbudsjettene til å huse flyktninger i giverlandene. Dette førte til skarp kritikk fra sivilsamfunnsinstitusjonene (Selbervik, 2015). DAC på sin side oppfordret giverlandene til ikke å tøye regelverket. Etter en del tautrekking kom man i 2017 endelig til enighet om et klarere direktiv for hvilke flyktningutgifter som kunne karakteriseres som bistand.

Finansiering av denne aktiviteten defineres altså som bidrag til et internasjonalt kollektivt gode, som i prinsippet har global rekkevidde. Denne terminologien benyttes imidlertid ikke. Det er også grunn til å merke seg at muligheten for å klassifisere kostnadene som bistand avgrenses på ulike måter, blant annet gjennom ettårsregelen som utelukker kostnader en eventuelt pådrar seg etter at en flyktning har vært i landet i 12 måneder. Det reflekterer nok et kompromiss mellom dem som ser bistand utelukkende som ressursoverføringer til fattige land og de som ønsker en mer liberal praksis, som kan inkludere finansiering av internasjonale fellesgoder som utviklingsland nyter godt av selv når innsatsen foregår andre steder.

På høynivåmøtet i 2016 vedtok en nye bestemmelser om finansieringen av fredsbevarende operasjoner og andre typer støtte til aktiviteter relatert til voldelige konflikter og sikkerhet. DAC står i en slags spagat her siden militær bistand i utgangspunktet ikke kan regnes som utviklingsbistand. Konflikter kan være nasjonale, regionale og sågar globale, og tiltak som demper eller avslutter disse kan dermed bidra til nasjonale, regionale og eventuelt globale goder. Samtidig kan forsvarsmakt bli angrepsmakt og sikkerhetsstyrker brukes mot både terrorister og egen befolkning. På dette feltet kan en fort ende opp med å bidra til et kollektivt onde i stedet for et gode. Med andre ord er grensedragningene vanskelige.

Den nye ODA Casebook on Conflict, Peace and Security Activities (OECD, 2017b) viser at det svært ofte er vurdert som nødvendig å granske hvert enkelt tilfelle: Den inneholder 49 eksempler med tilhørende konklusjon om hvorvidt et medlemslands aktivitet kan regnes som ODA. Ikke engang fredsbevarende operasjoner i regi av FN kvalifiserer automatisk. De generelle prinsippene får plass i en liten boks på side 63. Ut over den overordnede regelen om at formålet må være å fremme økonomisk utvikling og velferd, står det kun at utviklingssamarbeid ikke skal brukes til å fremme giverens sikkerhetsinteresser og at leveranser av utstyr som kan brukes til å true med eller faktisk forårsake død heller ikke kan godskrives.

Basert på litteraturen om fellesgoder er det som tidligere nevnt ingen grunn til å bli forbauset over behovet for en sak-til-sak-tilnærming. Dette viser seg også når det gjelder situasjonen verden står oppe i nå. Pandemier er nærmest per definisjon globale onder. Mange betrakter derfor bekjempelse av dem som globale goder. Likevel er aktivitetene i den lange kjeden fra vaksineforskning til vaksinering svært forskjellige, inkludert miksen av kollektive og private gevinster. Dette kommer klart frem i den rådende fortolkningen av hvilke utgifter relatert til covid-19 som kan føres som ODA. Tre av vurderingene kan sies å være relativt generelle (OECD, 2020, s. 1):

• All direct support to countries on the DAC List of ODA Recipients to fight the pandemic and invest in recovery counts as ODA.
• The costs of providing vaccines/tests/treatments to developing countries are eligible as ODA.
• Research for a vaccine/tests/treatments for COVID-19 would not count as ODA, as it contributes to addressing a global challenge and not a disease disproportionately affecting people in developing countries.

Et eksempel på hvordan disse kriteriene slår ut i praksis, er at bidrag til COVAX, som skal sørge for vaksineutvikling og -produksjon globalt, faller utenfor, mens bidrag til GAVIs COVAX AMC, som skal sørge for at lavinntektsland får tilgang til vaksiner, er innenfor. Siden en vaksine kan anvendes hvor som helst av hvem som helst – og teknologien dermed potensielt sett er et globalt fellesgode og kostnadene forbundet med å utvikle den bidrag til et slikt gode¹⁸ – ser man her nok en grensedragning mot globale fellesgoder, uten at rasjonalet er eksplisitt. I sum har DAC tilsynelatende aldri hatt konseptualisering av slike goder med tilhørende generelle prinsipper for hvorvidt de kan bistandsfinansieres.¹⁹ Diskusjonen av bidrag til multilaterale organisasjoner og eksemplene fra reformprosessen gir imidlertid som slutning at DAC ikke kategorisk utelukker dette.

I sum kan man om man vil være positiv karakterisere DACs tradisjonelle holdning til spørsmålet om bistandsfinansiering av globale fellesgoder som «pragmatisk». Vil man være kritisk, kan man kalle den «ad-hoc». Uansett gir den ikke egentlig noen rettesnor for medlemslandene.²⁰ Spørsmålet blir da om dette har sporet noen av de tradisjonelle giverne til å utvikle sitt eget rammeverk?

Manglende konseptualisering av globale fellesgoder

Av de nevnte landene er Norge giveren som hyppigst anvender begrepet globale fellesgoder. I Meld. St. 24 (2016–2017) er de omtalt ni ganger, og det klargjøres hvilke av dem som er sentrale for norsk utviklingspolitikk: «Klima og miljø, global helse, fred og sikkerhet er de mest sentrale globale fellesgodene norsk utviklingspolitikk er rettet inn mot. Bevaring av hav og åpne internasjonale finanssystemer står også sentralt» (Meld. St. 24 (2016–2017) s. 16–17). Det understrekes videre at det er et sammenfall mellom globale fellesgoder og mange bærekraftsmål, uten at det problematiseres eller konkretiseres hvorvidt det gjelder alle eller kun noen av dem. Basert på eksemplene kan det se ut som den implisitte konseptualiseringen inkluderer felles globale mål.

I Luxemburgs strategi erkjennes et økende behov for å fremskaffe globale fellesgoder: «Demand for global public goods to tackle the consequences of climate change, pandemics and conflicts and the resulting increase in forced displacements, refugee movements and migration has grown However, actions to address these challenges remain underfunded and often difficult to coordinate» (DDCHA, 2018, s. 6).²⁵ Det understrekes at fremskaffelsen av disse er underfinansiert, og at man i tillegg står overfor store koordinerings- og kollektive handlingsproblemer: «However, actions to address these challenges remain underfunded and often difficult to coordinate» (DDCHA, 2018, s. 6).

I den gjeldende danske strategien The World 2030 fra 2017 er begrepet «global public goods» også benyttet: «But we establish that we have competencies and experience that make us particularly suited to achieve progress in the selected areas in a given country context or in the international cooperation with global challenges and global public goods» (Ministry of Foreign Affairs of Denmark, 2017, s. 6). I dette ligger det at dansk innsats i utviklingsarbeidet vil spisses inn mot prioriteringer hvor danskene har særlige interesser eller komparative fortrinn. Begrepet benyttes også i forbindelse med en illustrasjon av hvilke bærekraftsmål danskene vil prioritere. Her fremheves likestilling, klima, fred, rettsikkerhet og sterke institusjoner.

I de gjeldende overordnede policydokumentene er det kun Norge, Danmark og Luxemburg som anvender begrepet «globale fellesgoder», men uten at det eksplisitt konseptualiseres. I den amerikanske strategien benyttes ikke begrepet direkte, men den uspesifiserte varianten «fellesgoder» blir brukt et par steder. Behovet for å finne lokale løsninger understrekes, men også at «seeking local solutions does not mean ignoring transnational problems or public goods» (USAID, 2019, s. 31, 32).

I den britiske bistandsstrategien fra 2015 nevnes ikke begrepet og heller ikke i de to gjennomgangene av bilateralt og multilateralt samarbeid fra 2016 (DFID, 2016a, 2016b; HM Treasury, 2015). Dette gjelder også policydokumentene fra de øvrige nordiske landene. Viktigheten av å håndtere globale utfordringer, og da ofte i betydningen globale fellesonder, synes imidlertid å være gjennomgående. Som vi så i forrige seksjon er også dette tilfelle i DAC. Ingen av giverne referer til verken lærebokdefinisjonen av globale fellesgoder eller de mange gråsonene man vil støte på i praksis (jf. seksjon 2 og 3). Policydokumentene gir liten direkte veiledning om avveininger når det kommer til praktisk politikk.

De siste tiårene har man gått mer fra å ha fokus på spesifikke utfordringer i utviklingslandene til å rette oppmerksomheten på globale og grenseoverskridende problemstillinger. Disse beskrives i nesten like stor grad som et problem for giverlandene som for mottakerne. I den danske regjeringens utviklingspolitiske prioriteringer for 2020 understrekes det at klimakrisen er «en uoverskuelig stor global udfordring. En udfordring, ingen kan isolere sig fra» (Udenrigsministeriet, 2020, s. 4). Ifølge Luxemburgs strategi vil de globale utfordringene ha store følger og medføre omfattende fellesskapsonder: «the consequences of global climate change, pandemics as well as conflicts, leading among others to an increase in forced displacements, refugee movements and migration, are becoming more widespread» (DDCHA, 2018, s. 1). På svensk hold er formuleringen like dramatisk: «Ett förändrat klimat för med sig stigande havsnivåer, ökenspridning, extremare väder och naturkatastrofer och kan därmed utgöra existentiella hot för exempelvis små ö-stater och låglänta kustländer» (Utrikesdepartementet, 2016, s. 10). Dette mener man vil kunne føre til utbrudd av sykdommer, miljøødeleggelser, klimaendringer, migrasjon og internasjonal kriminalitet.

Gjensidig avhengighet og behovet for kollektiv handling

I samtlige lands strategier understrekes det at vi lever i en sammenkoblet verden og at for å løse de store utfordringene, så kreves det kollektiv handling. Særlig de nordiske landene og Luxemburg fremhever behovet for felles engasjement og sterk støtte til multilaterale institusjoner og avtaler, så som EU, den afrikanske union, FN-systemet, Parisavtalen og Agenda 2030. «Vi lever i en värld som vi alla har ett gemensamt ansvar för», som det heter i den svenske strategien (Utrikesdepartementet, 2016, s. 3). Ifølge Luxemburgs strategi er de globale utfordringene så store at de «cannot be addressed by any one country alone» (DDCHA, 2018, s. 1). I den norske stortingsmeldingen fremheves det at «Problemer, goder – og onder – stoppes ikke av landegrensene» og at «Globale utfordringer og bevaring av globale fellesgoder krever felles løsninger» (Meld. St. 24 (2016–2017) s. 8).

I den britiske strategien er multilateralismen og behovet for kollektive handlinger ikke så sentralt som hos de mindre giverne. Britene selv posisjonerer seg som en global leder (HM Treasury, 2015, s. 5, 16). I den amerikanske strategien nevnes det at en del globale utfordringer vil kreve en kollektiv og koordinert respons: «Natural disasters and environmental pressures frequently affect multiple countries, and many times require a coordinated response. Multilateral organizations, alliances, and networks can help manage such cross-border challenge» (USAID, 2019, s. 32). Men generelt vektlegger amerikanerne bilaterale løsninger: «We will support global development country-by-country» (USAID, 2019, s. 38). Med den nye Biden-administrasjonen ser vi imidlertid en dreining mot en mer kollektiv tilnærming til globale utfordringer, manifestert ved at amerikanerne igjen har sluttet seg til Parisavtalen og WHO.

En bistandspolitikk tuftet på opplyste egeninteresser: Mer bistand kanalisert til globale fellesgoder?

Felles globale utfordringer, en bistandspolitikk begrunnet ut ifra opplyste egeninteresser og et premiss om at bistand i økende grad vil kanaliseres til fellesgoder synes å være gjennomgående trekk i de fleste lands bistandsstrategier. I det danske policydokumentet fra 2017 står det: «We will be working to further Danish foreign and domestic interests at the same time» (Ministry of Foreign Affairs of Denmark, 2017, s. 1). At bistandspolitikken begrunnes med opplyste egeninteresser uttrykkes kanskje mest eksplisitt i britiske offentlige dokumenter, som illustreres av tittelen på gjeldende policy: UK aid: Tackling global challenges in the national interest. I selve dokumentet heter det: «So our aid budget will be restructured to ensure that it is spent on tackling the great global challenges – from the root causes of mass migration and disease, to the threat of terrorism and global climate change – all of which also directly threaten British interests» (HM Treasury, 2015, s. 3).

Også i den norske meldingen forankres bistandspolitikken i gjensidige interesser: «En mer integrert verden betyr at det på mange måter gir mindre mening å skille skarpt mellom ‘våre’ og ‘deres’ interesser. Det blir i stedet i stadig større grad mer relevant å snakke om vinn-vinn situasjoner, der innsats gir resultater som kommer både lavinntektslandene og oss til gode» (Meld. St. 24 (2016–2017) s. 8). I en tettere og mer sammenvevd verden er det derfor «til vår fordel å bevare globale fellesgoder» (Meld. St. 24 (2016–2017) s. 16). Det antydes ikke hvor mye som bør allokeres til globale fellesgoder, men understrekes at «Det er sannsynlig at en økende andel av internasjonal bistand vil bli brukt på globale fellesgoder og felles globale utfordringer» (Meld. St. 24 (2016–2017) s. 73). Det utvises med andre ord ingen bekymring for eller prinsipielle innsigelser mot å bruke bistand i denne sammenhengen.

Dansk holdning er at globale fellesgoder i fattige land kun kan finansieres innenfor dagens rammer dersom de kan godskrives som ODA. Fra britisk hold heter det at: «We don’t have a formal policy position on global public goods. We allocate ODA in line with the directives and recognise that this can lead to secondary benefits of global public goods. Discussions at DAC have shown this is an increasingly grey area.»²⁶ Fra svensk UD understrekes det at man ikke har noen generell politikk på dette feltet ut over det å følge DACs retningslinjer og definisjoner av hva som kan rapporteres som ODA. Man har på svensk side ingen inkluderings- eller ekskluderingskriterier i forhold til prosjektets eventuelle bidrag til globale fellesgoder. I noen tilfeller benyttes ikke-ODA midler sammen med ODA, men da i tråd med retningslinjene fra DAC: «Contributions to global health, with focus on low- and middle-income countries, can be financed using the aid budget. Also, non-ODA financing is being used for global health e.g. our core support to WHO (assessed) is only 76% ODA-eligible and the rest is financed using other budget items. We are considering, among other things, various aid contributions responding to the ongoing Covid 19 pandemic.»²⁷ Det har imidlertid ikke vært aktuelt for svensk UD å gå utover retningslinjene trukket opp av DAC.²⁸

Av de landene vi har sett på finner vi en giver som skiller seg ut, nemlig Luxemburg, som selv i tilfeller hvor midler kunne vært rapportert som bistand har valgt å ikke gjøre det.

Luxemburg: En modell til etterfølgelse?

«Luxembourg does not count in-donor refugees’ costs nor international climate financing as part of its ODA contributions. While ensuring resources are additional to ODA commitments, such an approach could reduce incentives for coordination between relevant Ministries. As a step towards ‘integrated country programmes’, Luxembourg will continue to increase clarity on the division of labour and responsibilities between Ministries involved in the area of international development cooperation» (DDCHA, 2018, s. 20).

Luxemburg er en liten giver i absolutt volum, men er av de få landene som når FNs målsetting om 0,7 prosent av BNI. Landets bistand har blitt mer enn fordoblet de siste 20 årene, og siden 2009 har nivået ligget ganske stabilt på 1 prosent av BNI. I 2014 ble det vedtatt et minimumvolum på Luxemburgs ODA, som en sikkerhetsforanstaltning i forhold til en potensielt synkende BNI (OECD, 2017c, s. 42). Til tross for et allerede generøst bistandsbudsjett har man besluttet å holde klimafinansiering og utgifter til flyktninger utenfor, selv om en inkorporering kunne ha gitt landet en enda mer flatterende rangering i internasjonale bistandsstatistikker. Luxemburg har altså valgt å ikke legge seg på den mer liberale kompromisslinjen som man landet på i DAC i forhold til utgifter til flyktninger (jf. Seksjon 3), men holdt fast på at bistand først og fremst skal være ressursoverføringer til fattige land. Der mange givere har utøvd press i retning av å utvide ODA-begrepet, har Luxemburg derfor valgt en snevrere definisjon av hva som rapporteres (OECD, 2017c, s. 17). Den samme linjen har de inntatt når det gjelder klimafinansiering.²⁹ Men hva er egentlig rasjonalet bak Luxemburgs politikk? Kan Luxemburg være et eksempel til etterfølgelse?

Ifølge våre informanter er det viktigste argumentet behovet for å skjerme tradisjonell utviklingsbistand. Oppfatningen har vært at dersom disse utgiftene tas fra bistandsbudsjettet, vil det være lite penger igjen til spesifikke tiltak i partnerlandene. Når det gjelder klimabistand argumenteres det også for at det vil være urimelig at fattige land skal betale for klimautfordringene de er påført av de rike landene. Det er derfor besluttet at utgifter til disse formålene derfor ikke skal dekkes av bistandsmidler, men komme i tillegg. Midlene skal være addisjonelle, for å holde oss til internasjonal bistandsterminologi.

I forbindelse med flyktningstrømmen fra Syria i 2015 og 2016, var det ifølge våre informanter aldri aktuelt å føre utgifter til flyktninger som ODA eller å omdisponere midler fra bistandsbudsjettet. Tall fra DAC viser at Luxemburg, sammen med Australia, siden 2013 ikke har brukt ODA-midler til å dekke utgifter til flyktninger bosatt i giverlandene. Dette står i sterk kontrast til de fleste DAC-land, hvor slike utgifter har utgjort en stor andel av bistandsbudsjettene, særlig i 2015 og 2016.³⁰

På klimafeltet har Luxemburg forsøkt å markere seg som en utenrikspolitisk aktør (OECD, 2017c). Som et resultat av arbeidet med Parisavtalen opprettet Luxemburg i 2015 en egen budsjettlinje for klimabistand under departementet for miljø, klima og bærekraftig utvikling. Landet har jobbet aktivt for internasjonal mobilisering for klimafinansiering i tråd med Paris-avtalen for å nå målet om 100 milliarder amerikanske dollar (OECD, 2017c). For å ha en ide om størrelsesorden, er Luxemburgs bistandsbudsjett på ca. 400 millioner euro per år. Dette rapporteres til DAC som ODA. I tillegg bruker miljødepartement årlig ca. 50 millioner euro på diverse klimatiltak i fattige land. Om disse midlene hadde vært en del av ODA hadde dette utgjort drøye 12,5 prosent. For perioden 2021–2025 er det bevilget 200 millioner euro til klimabistand utenom ODA. All klimabistand – både det som regnes som klimatilpasningstiltak og utslippsreduserende tiltak – holdes utenfor ODA. I mindre intervensjoner og programmer som ikke er rene klima- eller miljøprosjekter har man foreløpig valgt en pragmatisk holdning i påvente av bedre institusjonelle og statistiske mekanismer og har derfor fortsatt å klassifisere disse prosjektene som ODA.

Det faktum at Luxemburg er et lite land som også er et av de rikeste i verden, setter landet i en særstilling. Det er bred konsensus omkring utviklingspolitikken. I Luxemburgs tilfelle kan det se ut som om ekstra bevilgningene faktisk er «new and additional» og ikke kreativ bokføring. De har klart å opprettholde et høyt bistandsvolum til konvensjonelle prosjekter og i tillegg spyttet i ekstra midler til globale fellesgoder. Hvor mye de bruker på andre globale fellesgoder, som en del av ODA, føres det imidlertid ikke statistikk over. Hvorvidt denne modellen kan være et generelt eksempel til etterfølgelse, er kanskje tvilsomt. Man kan dog tenke seg at land med liknende karakteristika, eksempelvis Norge og Sverige, kunne ha valgt en tilsvarende tilnærming.