Veien videre – kollisjon eller kreative kompromiss?

Etter 15. august

Talibans maktovertakelse 15. august 2021 utløste sterke negative reaksjoner i Vesten og i internasjonale finansielle institusjoner. Verdensbanken stanset alle utbetalinger på dagen. IMF kansellerte landets trekkrettigheter på 460 millioner dollar. USA frøs landets reserver på rundt 7 milliarder dollar i amerikanske banker. Det samme gjorde europeiske banker, som holdt rundt 2,5 milliarder. FNs sikkerhetsråd ga allerede 16. august et tydelig signal om hva det internasjonale samfunnet krevde av det nye regimet: en inkluderende og representativ regjering med full, likeverdig og meningsfull deltakelse for kvinner, full respekt for menneskerettighetene, spesielt kvinners, barns og minoriteters rettigheter, og uhindret tilgang for humanitære aktører, samt at Afghanistan ikke måtte bli en base for terrorisme mot andre land (UN, 2021). EU stilte i september de samme kravene som betingelse for diplomatisk anerkjennelse (EU, 2021).

Det internasjonale giversamfunnet, med vestlige land i spissen, erkjente derimot et visst ansvar for å møte landets prekære humanitære situasjon. Over 18 millioner afghanere var «sårbare», ifølge Biden-administrasjonen, som i midten av september fulgte opp FNs appell med et løfte om 64 millioner dollar i støtte til Afghanistan. Et titalls land og mange internasjonale organisasjoner tegnet seg for til sammen over én milliard dollar. EU, som hadde fryst all utviklingshjelp til landet, lovet 1,2 milliarder euro i humanitær bistand. USAs program ble beskrevet som bredt anlagt humanitær bistand for å møte behovene etter den siste tidens konflikt, tørke, andre naturkatastrofer og den pågående covid-19-pandemien (USA, 2021). Målet for EUs program var å forhindre både «humanitært og samfunnsøkonomisk sammenbrudd» og fikk betegnelsen «humanitarian plus» (EU, 2021a).

En absolutt betingelse var imidlertid at bistanden ikke skulle kanaliseres via den Taliban-kontrollerte staten og heller ikke indirekte tilflyte offentlig forvaltning. USA og EU presiserte at midlene måtte gå via FN eller andre internasjonale hjelpeorganisasjoner og deres ikke-statlige samarbeidspartnere i felt, og opprettholdt gjeldende sanksjoner.¹ Dette førte til at lønnsutbetalinger som tidligere gikk til statsansatte, som lærere, ble fryst. Sanksjoner og boikott av statlige etater gjorde det også vanskelig å overføre humanitære bistandsmidler. UNDP sendte derfor senhøstes inn flylaster med dollarsedler for å betale sine lokale samarbeidspartnere, vesentlig internasjonale og afghanske NGO-er.

EUs milliardprogram hadde en potensielt viktig hale. Finansielle forpliktelser av denne størrelsesordenen gjorde det nemlig påkrevet å ha en viss tilstedeværelse, og EU planla å åpne et diplomatisk kontor i Kabul i november 2021 for å koordinere og monitorere bistanden. EUs talspersoner understreket at kontoret ikke innebar anerkjennelse av Talibans regjering, og at rundt én milliard dollar, som tidligere var avsatt til utviklingshjelp, fortsatt var fryst.

Drivkreftene i denne politikken er sammensatt. Noen er historisk betinget, som minnene om Talibans offentlige henrettelser og ekstrem undertrykkelse av kvinner i det første Emiratet (1996–2001), samt Talibans senere krigføringsmetoder. Vestens krav er dessuten en bekreftelse på hva Vesten formelt sett selv står for når det gjelder demokratiske prinsipper og menneskerettigheter. Trolig rommer reaksjon en også mer enn et snev av hevn over en mangeårig fiende, samt sjokket over at det internasjonale statsbyggingsprosjektet så raskt falt sammen. I instrumentell forstand er kravene åpenbart basert på et håp om at mulig anerkjennelse og pengeoverføringer kan få Taliban til å endre framferd.

Erfaringene fra det første Emiratet

Effektiviteten av bistand og sanksjoner som politisk virkemiddel er varierende, men i Afghanistans tilfelle er erfaringene fra det første Emiratet (1996–2001) rimelig klare.² Taliban ga den gang ikke etter for isolasjon, sanksjoner eller press på punkter som gikk imot bevegelsens kjerneverdier. Å gi etter ville skade bevegelsens legitimitet og ledelsens personlige troverdighet. Ledelsen hadde bak seg mangeårige madrasa-studier i religion og islamsk rettshistorie. De hadde kjempet sammen i det de mente var en rettferdig krig mot fremmede (sovjetiske) styrker og senere en borgerkrig for å etablere et genuint islamsk samfunn (Dorronsoro, 2005; van Linschoten, 2016). I en strid med Vesten om grunnleggende prinsipper var bare mindre formelle innrømmelser mulig: Kvinner fikk bedre adgang til helsehjelp, og lokalt kunne jenter få gå på skole til og med 12. klasse. Ut over det virket verken internasjonal pisk – i form av strengere sanksjoner – eller gulrot – utsikten til anerkjennelse. Talibans leder, Mullah Omar, foreslo at Osama bin Ladens framtid skulle avgjøres av Afghanistans høyesterett eller et islamsk rettstribunal, å utlevere ham til USA var ikke aktuelt. Bare på ett punkt aksepterte Mullah Omar internasjonale krav: stans i opiumdyrkingen. Selv om dette forbudet ville få betydelige økonomiske konsekvenser for landets bønder, var det i hvert fall i samsvar med bevegelsens verdsetting av edruelighet. Forventningene om at Vesten ville belønne innrømmelsene med anerkjennelse ble imidlertid ikke innfridd. Dermed svant muligens også Mullah Omars siste håp om å finne en felles grunn med Vesten (Rubin, 2002). Etter det hadde han lite å miste, enten det gjaldt å sprenge Buddha-statuene i lufta eller beskytte bin Laden til siste stund.

Vel tjue år senere la FNs mangeårig spesialrepresentant for Afghanistan, Lakhdar Brahimi, fram samme konklusjon for FNs sikkerhetsråd. Boikott av Taliban i 1990-årene hadde ikke vært en optimal tilnærming:

Kept in total isolation, the Taliban had a distorted image of the rest of the world. I sometimes wonder if Mullah Mohamed Omar […] would have allowed the destruction of the Giant Buddha of Bamian had his movement and government enjoyed full international recognition at the time. Likewise, would Usama Bin Laden have been given the opportunity and protection he needed to prepare and execute 9/11 if the Taliban had enjoyed international recognition? (Brahimi, 2021)³

Erfaringene fra bistandsprogrammet fra det første Emiratet peker i samme retning. Humanitære behov gjorde at FN og giverlandene gikk inn med betydelig humanitær bistand, anslått til minst 636 millioner dollar i perioden 1997–1999 (Atmar & Goodhand, 2002). Dette finansierte 300 NGO-er (afghanske og internasjonale) så vel som programmer til FNs store hjelpeorganisasjoner og programmer.

Samarbeidet var ikke lett. Taliban ønsket kontroll med den internasjonale tilstedeværelsen, men ut fra prinsipper som kolliderte med internasjonalt anerkjente rettigheter på sentrale bistandsområder. Dette gjaldt spesielt kvinners adgang til å bevege seg fritt utenfor hjemmet og jenters skolegang. Da FN-organisasjonene i 1998 krevde strategisk koordinering av bistanden innenfor et felles rammeverk basert på internasjonale normer, tilspisset konflikten seg. Begge sider var like prinsippfaste. FN-programmet, kjent som Strategic Framework Agreement (SFA), krevde at bistanden måtte være rettighetsbasert og gå direkte til det afghanske folk. Overføringer til den talibanske staten og støtte til statlig kapasitetsbygging var ikke tillatt (Duffield et al., 2001). Det humanitære bistandsapparatet fikk dermed formelt preg av å være en utenlandskfinansiert stat i staten.

Rettighetsproblematikken splittet også bistandsmiljøene internt, spesielt mellom hovedkvarter og de som arbeidet ute i felten, der nøden kunne synes viktigere enn prinsippene (Donini, 2007; Johnson & Leslie, 2004; Ofstad et al., 2001; Vaux, 2003). Noen bistandsaktører stanset støtten til nødhjelpsprogrammene og det EU nå kaller humanitær+-bistand for å presse fram Talibans aksept av rettighetskrav i tråd med SFA.⁴ Taliban vek ikke. Positiv kondisjonalitet, altså økonomisk belønning om krav blir oppfylt, virket tilsynelatende heller ikke. UNICEF lovet i 1997 Utdanningsministeriet 300 000 dollar til rehabilitering av skoler dersom jenter fikk full adgang til utdanning. Det fikk de ikke (Dupree, 1998). Et lignende tilbud fra Norge, framført av daværende statssekretær Jan Egeland i 1997, ga null resultat.

Den andre viktige erfaringen fra bistandssamarbeidet var at det talibanske Emiratet likevel rommet en smidighet og et mangfold som gjorde kreative kompromisser mulig. De ble gjerne skapt gjennom forhandlinger på et lavere nivå og en ikke-konfronterende dialog i omgivelser der partene kunne møtes på halvveien. I noen tilfeller fikk kvinner arbeide utenfor hjemmet dersom de hadde mannlig eskorte, var iført hijab og holdt til i separate avdelinger. Da UNICEF stanset bistand til skolesektoren i protest mot at jenter ble utestengt, gikk noen europeiske donorer og NGO-er inn og framforhandlet generelle avtaler med Utdanningsministeriet sentralt om å drifte «nabolagsskoler» (community schools), der lokale avtaler gjorde at jenter i praksis fikk adgang. Den svenske Afghanistan-komiteens skoleprogram, med rundt 200 000 elever, var et av de største av sitt slag. Rundt 37 000 av elevene var jenter (Ruttig, 2010).

Kreative løsninger ble også svaret på noen av giverlandenes restriksjoner. SFA-regelverket tillot ikke bistandsaktører å betale lønn til offentlig ansatte, men «bonuser» og «insentiver» var teknisk sett ikke lønn. Verdens matvareprogram (WFP) overførte deler av sitt bakeriprogram for fattige enker til det afghanske Helseministeriet og betalte bonus til de ansatte. Utbetalingen av «insentiver» fra Verdens helseorganisasjon (WHO) holdt Kabuls to største sykehus i gang. Etableringen av «nabolagsskoler» var en mer systemisk endring i den forstand at det i praksis var en delvis privatisering av utdanningssektoren som gjorde det mulig for internasjonale bistandsaktører å lønne lærerpersonalet direkte.

Pragmatiske tilnærminger av denne typen kan være en løsning på bistandsutfordringer i en situasjon preget av sterke prinsipielle motsetninger, slik en OECD/DAC-analyse den gang framhevet (DAC, 2002). Bistanden hadde likevel liten innflytelse på Talibans formelle holdninger og praksis. Verken stans i programmene eller tilbud om mer førte fram. Taliban hadde andre prioriteringer, en annen forståelse av rettigheter, og tro på at de i stor grad kunne eller måtte greie seg uten å gi etter for internasjonale krav.

Det andre Emiratet og Vesten – kollisjon eller kreative kompromisser?

Humanitær bistand og humanitær styring

Siden den talibanske staten fremdeles var sanksjonert, tok de nye tiltakene først og fremst sikte på å utvide og styrke den humanitære bistanden og det internasjonale støtteapparatet. Et sentralt program på helseområdet illustrerer systemet som tok form. Da Taliban kom til makten, hadde Verdensbanken et treårig program – på 600 millioner dollar – som var ryggraden i det offentlige helsevesenet på landsbygda. Sehatmandi-programmet finansierte over 2000 klinikker med rundt 20 000 helsepersonell. Det sørget for helsetjenester til mer enn 30 millioner mennesker (World Bank, 2021a). Finansieringen gikk via det afghanske Helseministeriet som betalte NGO-er for å drive klinikkene og lønne det lokale helsepersonellet. Da Verdensbanken stanset programmet etter Talibans maktovertakelse, sto 90 prosent av landets klinikker i fare for å måtte stenge (WHO, 2021). WHO, Verdensbanken og UNDP overførte programmidler til UNDP, men gitt giverlandenes holdning til Taliban måtte Helseministeriet fratas sin rolle. UNDP tok over finansieringen av NGO-ene som lønnet lokalt helsepersonell, og klinikkene kunne fortsette sitt arbeid.

Humanitær bistand i det historisk sett store formatet som nå tar form i Afghanistan er i seg selv uten tvil berettiget, men formen innebærer potensielle problemer av systemisk art. Et program som i utgangspunktet er tenkt som midlertidig, kan bli selvforsterkende og langvarig. Det kan fostre større avhengighet i samfunnet, oppmuntre Taliban til ansvarsfraskrivelse for grunnleggende sosiale tjenester siden internasjonale organisasjoner overtar driften, og vanskeliggjøre overgangen til et mer normalt bistandssamarbeid.

Internasjonal forvaltning av bistanden rommer også et mer grunnleggende problem – det skaper en parallell stat som i praksis erstatter nasjonal statsmakt. Det skaper spesielle utfordringer i forholdet til brukerne og går potensielt på tvers av overordnede prinsipper om likeverd, makt og ansvar.⁷ Situasjonen innebærer sterkt asymmetriske maktforhold mellom organisasjon og mottaker, men mangler politiske mekanismer som kan holde organisasjonen ansvarlige overfor klienten. Såkalt «humanitær styring» reiser derfor etiske så vel som politiske spørsmål (de Lauri, 2016; Fassin, 2010). En sterkt ujevn fordeling av makt rommer blant annet et element av moral hazard: eksterne myndigheter kan for eksempel velge å stanse programmer uten at det får direkte negative konsekvenser for deres egen befolkning, kuttene rammer bare «de andres» liv og helse. Et parallelt internasjonalt finansiert og drevet bistandssystem som bevisst omgår statlige myndigheter, utvikler også raskt mekanismer for å opprettholde seg selv, særlig i en situasjon der den politiske konflikten synes fastlåst.

Problematikken rundt «humanitær styring» er spesielt sentral i land med stor fattigdom, som i Afghanistan. I 2019 levde rundt halvparten av landets befolkning under den offisielle fattigdomsgrensen (ADB, 2021). UNDPs anslo tidlig i 2022 at 97 prosent sto i fare for å komme under den grensen (UNDP, 2022). Det betyr at selv mindre kriser raskt kan vippe store grupper over mot nødhjelp og understreker behovet for utviklingsstrategier som fokuserer på fattigdomsreduksjon slik at nødhjelp ikke blir det eneste – og på lengre sikt selvforsterkende – alternativet. En årsak til donorenes bruk av betegnelsen humanitær+ om dagens Afghanistan er nettopp at det utvider gråsonen mellom nødhjelp og utvikling og gir større plass til prosjekter i denne siste kategorien. På den annen side er det klart at så lenge det internasjonale bistandssystemet opprettholder parallelle systemer som omgår staten og gjør at de offentlige strukturene som er etablert de siste tjue årene forvitrer, vil det etter hvert også svekke mulighetene for en bredt anlagt samfunnsutvikling og fattigdomsreduksjon. Her går det internasjonale giversamfunnet bevisst imot de ideologiske premissene for sitt tidligere engasjement i Afghanistan så vel som i andre såkalte post-konflikt land.

Statens rolle

Statsbygging, og spesielt statsbygging etter væpnet konflikt, har siden tidlig på 1990-tallet blitt et eget samfunnsvitenskapelig felt. En felles grunntanke i denne litteraturen er at en fungerende stat er nødvendig for utvikling og modernisering, og at en ansvarlig og representativ stat er fredsbyggingens fundament.⁸ Motsatt blir failed states framstilt som roten til fattigdom, krig og konflikt. Mye av OECD/DACs intellektuelle energi de siste 25 årene har gått med til å utforske hvordan bistandsmekanismer kan bidra til å reparere failed states. Før Ashraf Ghani ble Afghanistans president, bidro han som kjent også til denne litteraturen (Ghani & Lockhart, 2010).

Langvarig humanitær styring av politikken, slik det nå legges opp til i Afghanistan, går på tvers av elementære regler for å styrke statens rolle i å bekjempe fattigdom. Det er et historisk paradoks at det nå foretas en full retrett bort fra disse prinsippene. Sentrale statlige fagministerier står i fare for å kollapse. De er satt til side av det internasjonale giversamfunnet og har ikke midler til selv å drifte offentlig-private samarbeidsprogrammer, for eksempel i helsesektoren. Marginene er smale. Allerede på slutten av Ghanis regjeringsperiode var mange fagministerier flere måneder på etterskudd med å lønne sine ansatte.

Etter 2001 fikk fattigdomsbekjempelse høy prioritet i det internasjonale statsbyggingsprosjektet. Sentralt i dette arbeidet sto reform av det offentlige apparatet som skulle iverksette politikken. Etter hvert som reformarbeidet skred fram, fikk en rekke sentrale fagetater gode skussmål for sin gjennomføring av fattigdomsbekjempende tiltak. Blant disse var Ministeriet for distriktsutvikling, Helseministeriet, Finansministeriet og til en viss grad også Utdanningsministeriet. Bedre offentlig administrasjon bidro til at giverlandene etter hvert kanaliserte en større andel av bistanden direkte til den afghanske staten (on-budget), framfor via egne organisasjoner som arbeidet i landet (off-budget).

Direkte overføringer koplet til administrativ reform var et sentralt virkemiddel i statsbyggingsprosjektet (World Bank, 2008). At prosjektet i seg selv likevel ikke lyktes, hadde mer med ambisjonsnivået og den pågående krigføringen å gjøre. Et annet – og avgjørende – forhold var at den internasjonale tilstedeværelsen ble så stor, direkte og kontrollerende at den undergravde det nasjonale eierskapet (Stewart, 2021; Suhrke, 2011).

Mye av denne statlige administrasjonen besto etter at dette regimet kollapset i august 2021. Med unntak av Kvinneministeriet beholdt Taliban den eksisterende organisatoriske strukturen.⁹ Den politiske ledelsen i ministeriene ble skiftet ut, men hittil har det vært få tegn til systematisk utskifting av statsansatte på lavere nivå.¹⁰ En av grunnene kan være at overtakelsen skjedde uventet raskt. En annen grunn kan være at Taliban har et begrenset politisk program ut over visjonen om å etablere et genuint islamsk samfunn. Slik sett er bevegelsen ikke revolusjonær i vanlig forstand. Dette gir bistandsaktørene en forholdsvis kjent organisatorisk ramme for å reetablere dialogen med statsadministrasjonen.

Veien videre

I et realpolitisk perspektiv er veien videre rimelig klar: Dersom vestlige land ønsker å bidra til det afghanske folkets velferd ut over et semipermanent nødhjelpsprogram, må de innlede et bredere og strategisk balansert engasjement med den nye regimet. Taliban er de facto den nye regjeringen. Det er tydelige lokale markeringer mot de nye makthaverne – for eksempel til støtte for jenters rett til utdanning – men små utsikter til en samlet demokratisk opposisjon. Taliban kan derimot bli utfordret av etniske grupper og lokale makthavere og fra et sterkere IS-K. Dette er scenarioer som peker mot mer konflikt og framvekst av nye militante bevegelser.

Isolasjon og sanksjoner fra Vestens side vil gi Talibans motstandere moralsk og politisk støtte. Det vil neppe få Taliban til å gjøre store innrømmelser. Snarere vil det trolig styrke regimets samarbeid med stater som ikke er bundet av prinsipper om demokrati og menneskerettigheter.

Vestlige land har på sin side god grunn til å innlede et samarbeid med den talibanske staten. Det kan bidra til en raskere overgang fra nødhjelp til en bredere anlagt fattigdomsreduksjon og langsiktig utvikling i tråd med bærekraftsmålene (SDG). Omfanget av dagens humanitære krise kan ikke løses gjennom humanitær bistand alene, noe den tidligere britiske utenriksministeren og nåværende lederen for International Rescue Committee har påpekt (Miliband, 2022). Det krever i det minste en minimalt fungerende stat og økonomi.

Forslaget om å redde sentralbanken må sees i denne sammenheng. Så lenge vestlige land ikke vil anerkjenne Taliban diplomatisk og gjenoppta utviklingssamarbeidet, må privat sektor få større handlingsrom til å gi folk et livsgrunnlag. Det makter ikke en økonomi som er strupt av sanksjoner (Smith, 2021). Unntakene som hittil er gjort for humanitær bistand er ikke bare utilstrekkelige for dette formålet – de er en stadig påminnelse om at all annen virksomhet, spesielt transaksjoner i gråsonen mellom humanitær bistand og utvikling, kan rammes av det amerikanske finansministeriets lange armer. Skal Afghanistans legitime økonomi komme på fote igjen, må sanksjonsregimet bygges ned og banksystemet gis rimelige levevilkår slik at det afghanske næringslivet kan gjenoppta sin rolle i internasjonale handel- og finansnettverk. Den umiddelbare begrunnelsen for å redde banksystemet er derfor i vid forstand også humanitær; å redde liv og redusere ekstrem fattigdom.

Selv om full avvikling av sanksjonsregimet er politisk vanskelig på det nåværende tidspunkt, er mellomløsninger mulig. Det kan gis dispensasjon i et visst tidsrom (Gaston, 2021), og mer bistand kan frilistes. En gruppe framstående britiske eksperter foreslår å friliste humanitær+ bistand slik at statlige institusjoner kan opprettholde basale sosiale tjenester og forhindre et totalt økonomisk sammenbrudd. Løfter om midler til langsiktig utvikling (f.eks. til infrastruktur), på den annen side, kan brukes som forhandlingskort om rettigheter og politisk inkludering (The Guardian, 2022).

En bredere dialog forutsetter ikke nødvendigvis formell diplomatisk anerkjennelse. En vanskelig historisk arv tilsier at viljen til anerkjennelse sitter langt inne, spesielt i USA og dermed til en viss grad også blant USAs allierte.¹¹ Et mer begrenset samarbeid gir likevel muligheter til å øve innflytelse. En dialog med flere deler av Taliban-bevegelsen og statsadministrasjonen på nasjonalt og lokalt nivå vil gi større forståelse av både regimet og mulighetene for å fremme vestlige interesser. Erfaringen fra det første Emiratet viser at et tålmodig og balansert påtrykk i felt og om konkrete samarbeidsprosjekter vil kunne gi resultater. Tilstedeværelse vil videre gjøre det lettere å monitorere overgrep og bistå sårbare grupper eller enkeltpersoner, og kan muligens åpne for fredsbyggende tiltak (Barakat & Ponzio, 2022).

Rent praktisk kan et slik samarbeid bygge på plussen i EUs humanitær+ og trekke på den landsomfattende sosiale infrastrukturen av lokalsamfunnsorganisasjoner og NGO-er som er bygget opp de siste tjue årene. Disse kan knyttes opp til statlige institusjoner som nå – isolert, marginalisert og underfinansiert – står i fare for å forvitre. Samarbeidet kan dermed bidra til å bevare et minimum av statlig kapasitet på sentrale områder.

Ulike og til dels konkurrerende vestlige interesser – som rettigheter og et inkluderende styresett, men også bekjempelse av fattigdom og nød – gjør det maktpåliggende å finne en strategisk balanse i tilnærmingen til det nye regimet. Det sentrale balansepunktet må være å innse at et bredere engasjement ikke samtidig innebærer en prinsipiell aksept av Talibans styresett, men gir mulighet til å fremme vestlige interesser, og at det finnes klare alternativer utover mer konflikt og kaos. Realisme tilsier også at vi bør ikke ha illusjoner om at veien videre vil være enkel å navigere. Her kreves tid, tålmodighet og mange kopper grønn te på alle sider av bordet.