Ine Eriksen Søreide: nordområdene, USA og balansekunst

Innledning^1,2

Sittende utendørs i skumringen i Alta med bålrøyk og knitring fra flammene, presenterte utenriksminister Ine Eriksen Søreide Solberg-regjeringens nordområdemelding i november 2020. Dette var den første stortingsmeldingen om nordområdene på flere år – den forrige kom i 2009, da verden også i nord så særdeles annerledes ut.

Søreides nordområdepolitikk i de fire årene hun var utenriksminister bærer preg av endringer i de internasjonale omgivelsene. Hun fikk i fanget en rekke utfordringer av en helt annen art enn det den rød-grønne regjeringen før henne måtte håndtere. Nedkjølingen i forholdet til Russland etter anneksjonen av Krym og konflikten i Øst-Ukraina våren 2014 fikk direkte konsekvenser for nordområdene. Kinas globale fremvekst og de tiltakende reaksjonene fra vestlige land fikk også en nordområdedimensjon fra rundt 2018. I tillegg begynte flere av Norges allierte, ansporet av USA, Storbritannia og Frankrike, å vende blikket nordover av strategiske og sikkerhetspolitiske årsaker.

Norges og Søreides respons på disse utfordringene preger nordområdepolitikken i perioden 2017–2021, men strengt tatt i hele regjeringsperioden 2013–2021. Det mest åpenbare trekket ved Søreides nordområdepolitikk var en «atlantifisering».³ Økt vektlegging av tilstedeværelse i Washington D.C. og kontakt med amerikanske beslutningstakere og politikere på tvers av det politiske systemet med vektlegging av nettopp nordområdene og Arktis henger sammen med Norges ønske om alliert tilstedeværelse i Norges nordområder for å håndtere Russland. En annet åpenbart aspekt av norsk nordområdepolitikk under Søreide var nærings- og innenrikspolitiske prioriteringer som for så vidt var en del av et større næringspolitisk fokus under Solberg-regjeringen.

Ut over disse to trekkene opprettholdt Søreide også det som har vært bærebjelken i den utenrikspolitiske delen av nordområdepolitikken, nemlig en såkalt «balansekunst» (i utvidet forstand) mellom å engasjere allierte på den ene siden, og ønsket om å bevare nordområdene om lavspenningsområde på den andre. Dette blir spesielt tydelig i de siste årene av hennes periode som utenriksminister, etter som forholdet til Russland går over i en ny og delvis konstruktiv fase fra rundt 2019 (som avsluttes med Russlands invasjon av Ukraina i 2022).

Samtidig må vi sette Søreides periode som utenriksminister i sammenheng med hennes foregående periode som forsvarsminister fra 2013 til 2017. Det er naturlig å se en rød tråd fra det arbeidet Søreide gjorde i 2014–2016 for å sikre alliert (og spesielt amerikansk) oppmerksomhet mot nordområdene, til debatten som oppstår i perioden 2020–2021 om amerikansk tilstedeværelse i Norge knyttet til tilleggsavtale, ubåter og bombefly.

Vi kan spørre hvor mye som er knyttet direkte til forsvars- og utenriksministeren og hennes engasjement, og hvor mye som er nasjonale prioriteringer for Norge og en del av «de lange linjene» i norsk utenrikspolitikk. Samtidig er det noen dimensjoner av nordområdepolitikken under Søreide som kan forklares med utgangspunkt i hennes personlige engasjement og interesser. Disse kommer tydelig frem i kontrast til både hennes forgjenger i den samme regjeringen, Børge Brende (se Neumann, 2018), og politikken til Arbeiderpartiet-Senterpartiet-regjeringen fra oktober 2021.

Denne artikkelen baserer seg i hovedsak på dokumenter, taler, nyhetsartikler og forskningsartikler om nordområdene, Arktis og Søreide, med det formål å skissere hovedtrekk ved Søreides periode som utenriksminister med hensyn på nordområdene og utenriks- og sikkerhetspolitikk. Artikkelen kunne favnet bredt og diskutert alt fra klimaendringer i nord til Kinas økende interesse for Arktis. Sammenhengen mellom innenrikspolitikk og utenrikspolitikk kunne også blitt belyst. Søkelyset rettes heller mot Søreides rolle i den nevnte balansekunsten i spennet mellom Nato og USA på den ene siden, og et selvhevdende Russland på den andre siden, som fremstår som hovedutfordringen i Søreides arbeid med nordområdene i perioden 2013–2021.

De «lange linjene» i nord etter den kalde krigen

Ser vi på Norges del av Arktis – nordområdene – er en tredjedel av Norges territorium, ca. 9 prosent av befolkningen og omtrent 80 prosent av landets maritime område, i regionen.⁴ I kontrast til noen andre arktiske land er ikke nordområdene isolert fra Norges sikkerhets- og forsvarspolitikk.⁵ Snarere er nordområdene, eller «det høye nord» – et begrep som brukes for å beskrive det norske arktiske domenet, sentralt i Norges sikkerhetspolitikk, hvor den primære bekymringen er land- og havgrensen mot Russland. Vi kan dele norsk nordområdepolitikk – da med spesielt hensyn på utenriks- og sikkerhetspolitikk – inn i tre pilarer.

Den første omhandler ressursutvinning og økonomisk potensial. Nordområdene som politisk satsingsområde fikk vind i seilene gjennom en serie studier og rapporter fra 2003 til 2005 som belyste utviklingspotensialet i regionen (Brunstad et al., 2004; ECON, 2005; NOU 2003: 32). Det første stortingsmeldingen – Muligheter og utfordringer i nord – ble utgitt i 2005 av Bondevik II-regjeringen og bærer preg av optimisme rundt næringsutvikling, olje- og gassutvinning (St.meld. nr. 30 (2004–2005), men det var Stoltenberg II-regjeringen som løftet nordområdeporteføljen opp som Norges «viktigste strategiske satsingsområde» fra 2006.

Den andre pilaren omhandler samarbeid i nord, med vekt på både det bilaterale forholdet til Russland og på multilaterale fora, herunder spesielt Arktisk råd (Rottem, 2018). Vektleggingen av nordområdene fra 2004–2005 understreket behovet for å bygge et pragmatisk bilateralt forhold til Russland for å håndtere grenseoverskridende spørsmål fra handel til fiskebestander, og for å forbedre folk-til-folk-samarbeidet på lokalt og regionalt nivå spesielt innen rammene av Barentssamarbeidet (Hønneland & Rowe, 2010; Leland et al., 2008; Onsager & Stuvøy, 2022). Et høydepunkt i dette arbeidet kom i 2010, da Norge og Russland ble enige om en maritim grense i Barentshavet etter nesten 40 år med uenighet og usikkerhet (Støre, 2010). Samtidig har man vært var på å «bilateralisere» sikkerhetspolitiske spørsmål med Russland, spesielt knyttet til Svalbard (Moe & Jensen, 2020).

Under Stoltenberg II-regjeringen var prioriteringen av nordområdene også en del av Utenriksdepartementets satsing på sirkumpolart samarbeid, til dels for å motvirke alarmistiske og forenklede uttalelser om konfliktpotensialet i nord (Grindheim, 2009; Jensen & Hønneland, 2011). Både i utenlandske og innenlandske medier understreket utenriksminister Støre hyppig regionen som samarbeidsområde (Støre, 2011, 2012). Fremveksten av Arktisk råd i kjølvannet av den kalde krigen som det primære forumet for regionale anliggender i Arktis var viktig i denne settingen (Rottem, 2017).

Den tredje pilaren i norsk nordområdepolitikk omhandler også Russland, men i et sikkerhets- og forsvarspolitisk perspektiv. Bekymringene knyttet til Russland forsvant aldri helt etter den kalde krigen, men ble sett på som mindre presserende tidlig til starten av 2000-tallet. Fra 1990-tallet til 2005, og i stor grad fra 2005 til 2007, var tradisjonelle sikkerhetsaspekter nesten fraværende i nordområdepolitikken (Utenriksdepartementet, 2006, 2009). Mens samarbeid fortsatt ble trukket frem i norsk utenrikspolitikk generelt og nordområdepolitikken spesielt, var det i årene 2007 og 2008 et tydelig skifte i norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk. Dette skiftet kom først og fremst fordi Russland under president Vladimir Putin begynte å styrke sin militære aktivitet i nord og spesielt på Kolahalvøya, i takt med at øvelsesmønstre fra den kalde krigen ble gjenopptatt (Hilde, 2014; Jensen, 2014; Østhagen, 2021).

Med fornyingen av den russiske nordflåten sto Norge (igjen) overfor en mer utfordrende sikkerhetspolitisk situasjon i nord. Samtidig som Stoltenberg II-regjeringen fortsatte å understreke behovet for godt naboforhold til Russland, tok den også beslutningen om å modernisere det norske militæret (e.g., Håkenstad & Bogen, 2015).⁶ I denne sammenhengen er det viktig å påpeke at et nært bilateralt forhold til USA har vært en av bærebjelkene i norsk utenriks- og sikkerhetspolitikk, også i denne nye sikkerhetspolitiske situasjonen fra etter årtusenskiftet (Hilde, 2019). Her er det norske arbeidet med å sikre Natos og alliertes oppmerksomhet angående norske bekymringer i nord sentralt, blant annet gjennom «nærområdeinitiativet» lansert av Norge i Nato i 2008 (Haraldstad, 2014).

Russland var den åpenbare grunnen til norske bekymringer, selv om ikke alle de andre arktiske Nato-landene oppfattet dette like tydelig (e.g., Østhagen et al., 2018). Samtidig har man fra norsk side fortsatt lagt vekt på at den norske politikken knyttet til «avskrekking og beroligelse» med de selvpålagte restriksjonene knyttet til å ikke tillate atomvåpen eller andre lands militærbaser på norsk jord, og ikke gjennomføre militærøvelser tett opp mot grensen til Sovjetunionen og senere Russland (e.g., Holst, 1966; Oma, 2021; Søreide, 2017).

Forsvarsminister, en ny «normalsituasjon» og USA (2013–2017)

I oktober 2013 ble Ine Eriksen Søreide utnevnt til forsvarsminister i den nye Solberg-regjeringen. Hennes fire år som forsvarsminister utgjør et viktig bakteppe for å forstå både hennes periode som utenriksminister med tanke på nordområdene, og den utenriks- og sikkerhetspolitiske utviklingen i nord fra 2013 til 2021.

Den blå-blå koalisjonsregjeringen hadde bare så vidt tatt roret før en rekalibrering av satsingen nordover ble tvunget frem av eksterne hendelser. Russlands annektering av Krym våren 2014 og fallet i prisen på olje og naturgass høsten 2014 endret både de økonomiske og sikkerhetspolitiske kalkylene i nord. Norske myndigheter begynte åpent å omtale Russland som en mulig trussel som skulle avskrekkes – et skifte som på mange måter var en retur til en «normalitet» i forholdet Norge–Russland (Rowe, 2015).

De tradisjonelle sikkerhetspolitiske problemstillingene knyttet til geografi og Russland i nord ble mer uttalte, mens fellesøvelser med Russland i nord og forum for å diskutere arktiske sikkerhetspolitiske utfordringer ble kansellert. Forsvarssjef Haakon Bruun-Hansen gikk i 2015 relativt kraftig ut i media for å påpeke den «nye» trusselen fra Russland og nødvendigheten av å øke forsvarsbudsjettet (Higraff et al., 2015; NTB, 2015). Samtidig viser en gjennomgang av Etterretningstjenestens trusselvurderinger hvordan de ugraderte beskrivelsene av Russland gradvis endrer seg i etterkant av 2014, om enn ikke umiddelbart.

I februar 2015 påpeker vurderingen at: «Til tross for de betydelige militære og sikkerhetspolitiske endringene i 2014 fastholder Etterretningstjenesten vurderingen av at Russland i dagens situasjon ikke utgjør noen militær trussel mot Norge» (Etteretningstjenesten, 2015, s. 16). I 2016 er denne vurderingen fraværende, og både 2016 og 2017 oppsummerer trusselvurderingen om nordområdene ved at «Russland er spesielt opptatt av Arktis og nordområdene i lys av områdenes uutnyttede ressurser og militærstrategiske betydning. Det har medført økt militær satsing i nord, primært av defensiv karakter mot trusler fra nordlig retning» (Etteretningstjenesten, 2016, s. 25, 2017, s. 28).

I denne konteksten var Søreide som forsvarsminister tidlig tydelig på at Norge befant seg i en ny sikkerhetspolitisk situasjon. I februar 2015, under ett år etter den russiske annekteringen av Krym, uttalte hun i et intervju med CNN (Krever, 2015):

We are faced with a different Russia. I want to warn against the fact that some people see this as something that is going to pass. The situation has changed. And it has changed profoundly. There is no going back to some sort of normality or some sort of back to normal business. Because that normality does not exist.

Samtidig, etter hvert som Nato gradvis gikk tilbake til å vektlegge kollektivt forsvar hjemme fra og med 2014, i stedet for å fremme Natos engasjement i Arktis, løftet Norge frem maritime sikkerhetsspørsmål i Nord-Atlanteren/Barentshavet (Østhagen et al., 2018). I en lengre artikkel utgitt av amerikanske National Defense University la Søreide vekt på trusselen russiske atomubåter med ballistiske missiler utgjør for USA og allierte, og forklarte Norges ønske om maritim tilstedeværelse og evne til maktbruk i nordområdene (Søreide, 2016, s. 56). Selv om både samarbeid med Russland og ønsket om å bevare fredfulle forhold i Arktis nevnes, er budskapet tydelig: «We would like to see a more frequent presence of Allied forces in the North, training and taking part in exercises» (Søreide, 2016, s. 54). Høsten 2016 blir Ash Carter den første amerikanske forsvarsministeren som besøker Norge på 11 år (Skeie & Pettersen, 2016), noe som inkluderte en tur til Bodø for å diskutere nordområdenes sikkerhetspolitiske betydning (US Department of Defense, 2016).

Dette er bilder av det som ble beskrevet som en særdeles aktiv og fremoverlent forsvarsminister, som arbeidet for økt alliert interesse for norske sikkerhetspolitiske bekymringer i nord (Mauno, 2014; Melgård & Skarvøy, 2017). Som et svar på forespørslene fra Norge, samt bekymring over russiske og til en viss grad kinesiske interesser i Arktis, viste blant annet USA og Storbritannia et økende engasjement i nord gjennom øvelser og militære operasjoner i Nord-Atlanteren. I 2016 ble det besluttet å etablere en roterende tilstedeværelse av Marinekorpset i Norge, etter forespørsel fra USA (Hilde, 2019, s. 68). I etterkant av den beslutningen ble Søreide kritisert på lederplass i avisen Nordlys for å ha gått bort fra Norges balansepolitikk i sin søken etter alliert forpliktelse i nordområdene, noe hun selv gav et motsvar til med hovedvekt på behovet for samarbeid med allierte i nord (Søreide, 2017).

Som et resultat av den sikkerhetspolitiske situasjonen med Russland etter 2014 ble norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk gradvis mer løsrevet fra den norske nordområdepolitikken. Nordområdesatsingen – ledet av utenriksminister Børge Brende frem til oktober 2017 – bestod i større grad av utenrikspolitiske forsøk på å bevare samarbeidsformene i nord innen områder som miljøsamarbeid og fiskeriforvaltning, ikke minst innenfor rammene av Barentssamarbeidet og Arktisk råd (Onsager & Stuvøy, 2022; Pedersen, 2018; Rottem, 2017). I tillegg ble det et større fokus innenrikspolitisk på regionale virkemidler i de tre (og etter hvert to) nordligste fylkene etter at håpefulle olje- og gassprosjekter ikke materialiserte seg (Medby, 2015).

Det er naturligvis vanskelig å bevise at alliertes økte oppmerksomhet mot norske nordområder i perioden 2013–2017 er et direkte resultat av Søreides tid som forsvarsminister og hennes budskap rettet spesielt mot USA. Erna Solbergs USA-tur sammen med Brende i 2016 og påfølgende møte med president Obama var på mange måter like tydelig: «Fra talerstolen ba Solberg om fortsatt oppmerksomhet på nordområdene, samt Nordens forhold til Russland. Norske myndigheter ønsker blant annet en økt maritim tilstedeværelse fra NATO i nord» (NTB, 2016). Arbeidet for å engasjere allierte i nord er også en del av de «lange linjene» i norsk sikkerhetspolitikk og den re-orienteringen som foregikk i Norge (og etter hvert i Nato) etter Russlands økende satsning på militærmakt i Arktis fra 2006–2007 og konflikten i Georgia i 2008. I tillegg har spesielt USA og Storbritannia i økende grad hatt en egeninteresse i å engasjere seg i Arktis – av både sikkerhetspolitiske og symbolske årsaker (Depledge & Østhagen, 2021). Samtidig fremstår det som tydelig at Søreide spilte en sentral rolle i dette gradvise skiftet i det sikkerhetspolitiske forholdet til Russland, som også preget hennes påfølgende periode som utenriksminister.

Utenrikspolitikk som balansekunst (2017–2021)

Ine Eriksen Søreide skiftet kontor fra Glacisgata til Victoria terrasse i oktober 2017 etter valgseieren til de «blå-blå» den høsten. Det som helt åpenbart hadde preget hennes periode som forsvarsminister – å håndtere Russland i nord – ble ikke mindre viktig som utenriksminister.

Russlands annektering av Krym og konflikten i Øst-Ukraina i 2014–2015 er den åpenbare driveren av den politikken som Søreide sto i bresjen for som forsvarsminister, nemlig å styrke alliert interesse for norske nordområder. Noen måneder etter valget i 2017, i januar 2018, var Erna Solberg igjen i Washington D.C. denne gangen sammen med utenriksminister Søreide. Beskjeden til den relativt ferske Trump-administrasjonen var den samme som til Obama-administrasjonen: «Norge er viktig for USA […] Vi samarbeider nært i nordområdene, der Norges bidrag er uvurderlig både for USA og Nato» (Søreide, 2018).

I 2018 er det nye bildet i nord også tydeligere: «Russland markerer seg stadig sterkere, og disse områdene har stått sentralt i Russlands militære moderniseringsprogram. Norge merker dette ved økt russisk aktivitet, og det kan gå mot en ny militær normalsituasjon i nord» (Etteretningstjenesten, 2018, s. 24). Året etter, i 2019, er Etterretningstjenestens generelle beskrivelser av Arktis og nordområdene fraværende, mens fokuset på Russland er mer omfattende, herunder også i nord (Etteretningstjenesten, 2019, s. 24). I 2020 og 2021 blir Etterretningstjenestens beskrivelse av mulig aggressiv russisk atferd og risiko for Norge enda tydeligere i et anspent forhold: «En direkte følge av den militære moderniseringen er at Russlands evne og vilje til å bruke militærmakten som et utenrikspolitisk virkemiddel har blitt større» (Etteretningstjenesten, 2020, s. 43). Og «Arktis og nordområdene har i økende grad blitt et fokus- og satsingsområde for enkelte deler av det russiske spesialstyrkemiljøet. I Norge vil militær infrastruktur og alliert militær tilstedeværelse, samt sivil infrastruktur som understøtter alliert forsterkning, være aktuelle mål i en konfliktsituasjon» (Etteretningstjenesten, 2020, s. 66).⁷

I samme tidsrom blir effektene av Norges ønske om oppmerksomhet nordover tydelig langs to akser. For det første blir operasjonell interesse for nordområdene og Nord-Atlanteren fra allierte mer åpenbar i form av tilstedeværelse. I tillegg til de roterende styrkene, viser USA sin forpliktelse til forsvar av Natos «nordlige flanke» gjennom øvelsesaktivitet og militære operasjoner. Den største militærøvelsen i Norge etter murens fall – Nato-øvelsen Trident Juncture – ble avholdt høsten 2018, etter at Forsvarsdepartementet – under Søreide – hadde fått Natos tilslutning til øvelsen i 2015 (Forsvarsdepartementet, 2015).

I 2020 kulminerer amerikansk interesse i nordområdene med at amerikansk marine gjennomfører såkalte «maritime sikkerhetsoperasjoner» i Barentshavet sammen med britisk marine (i mai) og med britisk, norsk og dansk marine (i september), noe som skaper en diskusjon om et «farlig spill» i Arktis (Sevunts, 2020). Samtidig, i 2020 og 2021, markerer amerikanske atomdrevne ubåter av Seawolf-klassen tilstedeværelse utenfor Tromsø, og i 2021 opererer amerikanske B-1 bombefly i Norden ut fra Ørland flystasjon. Dette leder etter hvert til en debatt om lokale interesser i bruken av Tønsnes havn for ubåtanløp (Mortensen & Tønset, 2021; Sveen, 2021), og Norges rolle i en eventuell konflikt i nord (Påsche, 2021).

Her er Søreide også som utenriksminister en tydelig forkjemper for alliert engasjement i Norges nordområder. Sommeren 2018 besøker USAs forsvarsminister James Mattis Norge, og Søreide uttaler til NTB (Grønningsæter, 2018) at:

Amerikanerne er klare på at vår satsing på og innretning av Forsvaret er riktig vei å gå. De ser det samme strategiske bildet som oss. Det har vært for liten oppmerksomhet rundt Nord-Atlanteren i NATO, men både vi og USA er glade for at det går mer i den retning.

Samtidig pågår arbeidet med en ny tilleggsavtale med USA for å regulere amerikansk tilstedeværelse i Norge. Avtalen legges frem av Søreide og forsvarsminister Bakke-Jensen i april 2021 (Bye, 2021), og føyer seg inn i debatten om regjeringens (og Søreides) balansering mellom ønsket om amerikansk tilstedeværelse for å avskrekke Russland og samtidig beholde stabilitet, ro og – så langt det er mulig – norsk kontroll i nordområdene (se spesielt Heier, 2021).⁸ I kjølvannet av disse debattene om USA og nordområdene blir også den norske regjeringen og Søreide tydeligere på at målet er å «koordinere alliert aktivitet i nord» for å unngå misforståelser og utilsiktet eskalering (Johsen & Bringdal, 2021).

Dette bringer oss til den andre aksen av utviklingen fra rundt 2018 som ikke nødvendigvis er sammenfallende med norske interesser, nemlig at den symbolske verdien av Arktis og nordområdene blir satt inn i et stormaktsperspektiv. Der den første bølgen av internasjonal nordområdeentusiasme i 2005–2008 var preget av feilslutninger om et nært forestående «ressurskappløp» i denne «nye» regionen (se Exner-Pirot, 2018)⁹, er det fra 2018 andre drivere av internasjonal oppmerksomhet, nemlig Russlands militære trussel og rivalisering med Kina.

Spesielt Kina har vært et element i denne nye stormaktsrivaliseringen i nord. Kina beskrev seg selv som en «nær-arktisk stat» i 2018 (State Council of the People’s Republic of China, 2018), noe som kan oppfattes som at Beijing ikke bare har en rett til å involvere seg, de har også en plikt (The Guardian, 2019). Den amerikanske utenriksministeren Pompeos advarsel i 2019 om at Beijings arktiske interesser risikerer å skape et «nytt Sør-Kinahav» i nord fremhever hvordan Trump-administrasjonen så på Arktis som nok en arena der den nye systemiske konkurransen mellom de to landene tiltok (US Department of State, 2019).¹⁰

Arktis blir dermed fremstilt som den nye arenaen for rivalisering og mulig konflikt i en multipolar verdensorden (Østhagen & Rottem, 2020),¹¹ hvorunder norske nordområder spiller en markant rolle som frontlinje mellom Nato og Russland i nord. Selv om det ikke er tvil om at stormaktspolitikk har gjort seg mer gjeldende i nordområdene de seneste årene både i form av retorikk og i form av militær aktivitet, blir slike slutninger for enkle og fanger ikke nyansene i sikkerhetspolitiske dynamikker i nord (Moe et al., 2022).

I møtet med slike fremstillinger ble Søreide nødt til å gjennomføre den «balansekunsten» som strengt tatt har vært i stillingsbeskrivelsen til alle Norges utenriksministre siden slutten av andre verdenskrig (se f.eks. Skogrand & Tamnes, 2001), med vekt på ønsket om å bevare nordområdene som et lavspenningsområde. Denne «balansekunsten» har i stor grad blitt brukt til å beskrive Norges forsvarspolitiske strategiske tilnærming i en avveiningen mellom avskrekking og beroligelse overfor Russland (for første gang Holst, 1966; se også Bjur, 2021; Hilde, 2019). Samtidig, i en nordområdekontekst med hensyn på utenrikspolitikk, bruker jeg dette begrepet i en videre forstand for å betegne en balanse ikke bare mellom forsvarspolitiske hensyn, men også mellom forsvarspolitikk og utenriks- og nordområdepolitikk.

Et poeng her er at Norges utenrikspolitikk er mer kompleks og at forholdet Nato–Russland ikke setter hele rammen for norsk utenriks- og sikkerhetspolitisk handlingsrom. Det bilaterale forholdet, da spesielt knyttet til Barentssamarbeidet og praktiske former for samarbeid, er eksempler på aktiviteter som ikke nødvendigvis er preget av, eller som forsøkes skjermes fra, systemisk maktbalanse og globale spenninger (Østhagen & Rottem, 2020). Her er også lokale og nasjonale interesser relevante, som behov for handel over grensen mellom Øst-Finnmark og Murmansk. Det er også åpenbart at historiske forhold, identitet og effekten av norsk-russisk samarbeid i tre tiår etter Sovjetunionens fall gjør seg gjeldende (Jensen, 2017; Onsager & Stuvøy, 2022). Som Steinveg og Medby (2020) påpeker har narrativet om samarbeid og lavspenning i nord vært viktig for Utenriksdepartementets utvikling av en nordområdepolitikk.

I tillegg til den avskrekkingen som Norge har hatt som hovedoppgave i nord i takt med økt russisk militær aktivitet, har norske utenriksministre siden Jonas Gahr Støre derfor lagt vekt på to ting for å holde nordområdene som en region definert som «high north, low tension»: motarbeide forestillinger om et kappløp eller ny kald krig i nord, og videreutvikle lokalt og såkalt «mykt» samarbeid med Russland (Østhagen, 2021). En stor del av Søreides arbeid med nordområdene har derfor vært dedikert til å informere om den politiske og folkerettslige situasjonen i norske nordområder¹² og å forklare at Norge samarbeider med Russland på en rekke områder.

Vi ser også tegn i perioden 2019–2021 på at forholdet til Russland går inn i en ny fase eller en ny «normaltilstand» (Rowe, 2018), preget av både politisk og militær spenning samtidig som samarbeid og dialog ble gjenopptatt innen noen områder. I 2019 møtte statsminister Solberg Russlands president Putin for første gang siden 2014, sammen med Søreide på konferansen Arctic Forum i St. Petersburg (Lohne et al., 2019). Seks måneder senere var Russlands utenriksminister Lavrov i Kirkenes sammen med Søreide og Solberg samt kong Harald for 75-års markeringen av frigjøringen av Øst-Finnmark. I samme periode fremforhandler Norge og Russland et tillegg til Incidents at Sea-avtalen (INCSEA) fra 1990 for å forhindre farlige hendelser til sjøs med spesielt hensyn på nordområdene (Bjur et al., 2020).

I perioden 2019-2021 hadde Norge også formannskapet i Barentsrådet. Søreide trekker selv frem verdien av samarbeid med Russland i dette formatet: «Samarbeid over grensene i nord, der regionale aktører og urfolk bidrar aktivt, har, nå som før, stor betydning for tillitsbygging og er en viktig fredsskapende funksjon» (Søreide, 2020, s. 458). Og «[i] en tid med økt geopolitisk spenning og stengte grenser som følge av pandemien, må vi verne om de samarbeidsformene vi har for å opprettholde tillit og samarbeid med våre naboland» (Solvik, 2021). Onsager og Stuvøy (2022) viser hvordan lokale interesser i nettopp Barentsregionen i mange sammenhenger har hatt en egeninteresse av å fremheve Barentssamarbeidet som en tilleggsdimensjon til norsk utenrikspolitikk i nord.

Samtidig har forholdet til Russland flere sider ved seg. Søreide måtte håndtere den særskilt vanskelige Frode Berg-saken, etter at den pensjonerte norske grenseinspektøren ble arrestert i Moskva i desember 2017 anklaget for spionasje. Det tok nesten to år før Berg ble returnert til Norge i 2019. Etter at støvet så vidt hadde lagt seg etter Berg-saken måtte Søreide håndtere et russisk Svalbard-stikk i februar 2020. I forbindelse med Svalbardtraktatens hundreårsjubileum blåste Russland liv i den gamle konflikten om hvem som har rett til hva i havområdene rundt øygruppa, samtidig som de inviterte Norge til bilaterale konsultasjoner om Svalbard (Ministry of Foreign Affairs of the Russian Federation, 2020) – noe de vet er stikk i strid med norsk svalbardpolitikk (Moe & Jensen, 2020, s. 516).¹³

Poenget her er at balansekunsten Søreide måtte utøve handler om mer enn bare «avskrekking og beroligelse» med hensyn på basepolitikk, atomvåpen og øvelsesaktivitet. Balansen har handlet om å sikre alliert støtte til avskrekking, samtidig som man utenrikspolitisk har jobbet for å bevare alt fra arktiske samarbeidsforum til å vurdere muligheten for nye tiltak overfor Russland for å redusere den sikkerhetspolitiske spenningen i nord.¹⁴

Samlet sett er Søreides periode som utenriksminister preget av både uro og forbedring i forholdet til Russland i nord, selv om det nok kan sies at hennes uttalelse til CNN i 2015 har vist seg å være treffende. Hun var åpenbart fanget av endringer i internasjonal politikk, også i nord. Samtidig har hun hatt eierskap til nordområdepolitikken gjennom både uttalelser og aktivitet, noe som ikke har vært tilfellet hos alle norske utenriksministre. Dette kan til dels forklares med Søreides sentrale rolle i det sikkerhetspolitiske skiftet som startet i 2014, og det ble reflektert i hennes ansvar for arbeidet med en ny nordområdemelding som til dels markerer slutten på hennes periode som utenriksminister.

En ny nordområdemelding og oppsummerende kommentarer

I november 2020 lanserte Søreide og Solberg-regjeringen sin første (og bare den tredje i historien) stortingsmelding om Norges nordområdepolitikk. Dette dokumentet bygde på den tidligere blandingen av regionale og økonomiske utviklingsprioriteringer samt ganske generelle utenrikspolitiske ambisjoner.

Norsk nordområdepolitikk – som en spesifikk portefølje under Utenriksdepartementet – dreide seg etter hvert mer mot «myke» sikkerhetsspørsmål og regional utvikling. Andre engasjerte departementer som Kommunal- og moderniseringsdepartementet og Nærings- og fiskeridepartementet fikk en større rolle i politikkutviklingen enn i de første årene av nordområdesatsingen (Pedersen & Skagestad, 2020). Enda mer eksplisitt uttalt enn i tidligere iterasjoner fokuserer meldingen på hvordan verdiskaping og regional vekst i nord er et mål i seg selv, som igjen vil støtte ikke bare den lokale og nasjonale økonomien, men også de utenriks- og sikkerhetspolitiske målene til Norge (Meld. St. 9 (2020–2021)).

Som ulike kommentarer uttrykte det: «Nordområdepolitikken er redusert fra internasjonal storpolitikk til distriktspolitisk kamp om velgerne i Nord-Norge» (Krossli, 2020) og «[f]ortsatt er det Utenriksdepartementet som står som avsender av meldinga, men innholdet er, sammenlignet med tidligere nordområdemeldinger, først og fremst ei Nord-Norge-melding» (Holm, 2020b). Det er også uunngåelig at et politikkområde som er såpass bredt blir kritisert av opposisjonen. Bare noen måneder tidligere la også Arbeiderpartiet frem sin egen rapport om nordområdene (Arbeiderpartiet, 2020), og partileder Jonas Gahr Støre var raskt ute med å slå fast at meldingene var et «mageplask i forhold til den handlingen og de konkrete prosjektene som trengs for å løfte nordområde-satsingen» (Klo et al., 2020).

Nordområdemeldingen som kom i november 2020 endret derimot ikke på noen av grunnpilarene i den delen av norsk nordområdepolitikk som omhandler utenriks- og sikkerhetspolitikk. Regjeringen rettet oppmerksomheten mot noen av de uenighetene som oppsto fra rundt 2018 om Kinas rolle i Arktis, og det krevende forholdet Norge har til Russland. Samtidig ble andre nasjonale aspekter mer fremtredende, som et investeringsfond for Nord-Norge og tiltak for næringslivet, infrastruktur og forskning.

Om vi ser på årene 2017-2021 er det åpenbart at utenriksministerporteføljen er bredere enn den Søreide hadde som forsvarsminister. Nordområdepolitikk er også en blanding av flere hensyn som kan virke motstridende. Russland er åpenbart den dominerende aktøren og premissleverandøren for norsk nordområdepolitikk både når det kommer til samarbeid (over grensen eller i en sirkumpolar kontekst) og når det gjelder utenriks- og sikkerhetspolitikk. Norge er ikke tjent med et selvhevdende og aggressivt Russland. Men Norge har heller ikke interesse av økt stormaktsrivalisering mellom USA og Russland (og Kina) i nord.

Samtidig som Søreide har ønsket oppmerksomhet fra allierte om de sikkerhetspolitiske utfordringene i nord i tråd med det hun aktivt arbeidet for som forsvarsminister, har hun også vært nødt til å avveie mot ønsket om lavspenning og samarbeid i nord. I tillegg var hun nødt til å fortsette det arbeidet som startet i 2005 da Jonas Gahr Støre var utenriksminister – av noen kalt «nordområdediplomatiet» (Rowe & Hønneland, 2010) – som går ut på å informere og opplyse om de folkerettslige og politiske forholdene i Arktis til et internasjonalt publikum. Denne spagaten fremstår tydelig i hennes siste år som utenriksminister i kontrast til den første perioden som forsvarsminister.¹⁵

Russlands invasjon av Ukraina i februar 2022 endrer på mange ting i nord. Det stilles spørsmålstegn ved troen på at regionalt samarbeid og lokal dialog kan skape fred. Samhold i Nato, avskrekking av Russland i Europa og Kinas globale rolle fortsetter å være på agendaen slik det har vært siden 2014, men nå med mer alvor. Sikkerhetspolitikk i nordområdene har blitt enda viktigere både for Norge, Nato og Russland. Søreides arbeid for å sikre alliert interesse i nord kan i skrivende stund beskrives som forutseende – og det eneste alternativet for et lite land med en i økende grad selvhevdende og uforutsigbar nabo.

I lys av 2022 kan vi også stille spørsmålstegn med hvor stor påvirkning Norge egentlig kan ha den ene eller andre veien for å bevare nordområdene som lavspenningsområde. Har denne utvidete «balansekunsten» beskrevet her noen effekt? Russlands invasjon av Ukraina og den påfølgende spenningen i nordområdene knyttet til alt fra kabelkutting utenfor Svalbard til nærgående russisk øvelsesaktivitet (Fredriksen et al., 2022; Nilsen, 2022), viser kanskje begrensingene i norsk evne til å redusere spenning i nord. Samtidig har behovet for spenningsreduserende tiltak aldri vært større i nyere tid. I så måte står kanskje Søreides etterfølger, Anniken Huitfeldt, overfor enda større dilemmaer enn de Søreide måtte håndtere, i nord.