«Et skjebnefellesskap» – europapolitikken under Søreide

Et bredere bilde – Søreides fremstilling av EU-samarbeidet

I sin gjennomgang av europapolitikken under Børge Brende, peker Haugevik og Græger (2017) på hvordan hendelser som flyktningkrisen og Russlands annektering av Krym, løftet europapolitikken på den politiske dagsorden (s. 226). Denne utviklingen fortsatte i Søreides periode, drevet frem av gamle og nye faktorer som økt internasjonal spenning, fortsatt rettsstatsforvitring i flere EU-land, forhandlingene med Storbritannia og utbruddet av covid-19-pandemien. Mot dette bakteppet tegnet Søreide bildet av EU-samarbeidet som viktigere enn før, og som stadig tettere vevet sammen. Begrunnelsene er flere. Den eskalerende handelskonflikten mellom USA og Kina, gjør det, for eksempel, «enda viktigere» for Norge, som «har bygget sin velferd på handel med andre land», «å hegne om avtalen med vårt suverent største marked» (Søreide, 2018b, s. 3–4). Covid-19-pandemien gjør EUs innsats for globalt samarbeid og støtte til nærområdene «viktigere enn noensinne, også for oss» (Søreide, 2020a, s. 8). Søreide beskriver Norge som «helt avhengig» av at etterspørselen i våre viktigste eksportmarkeder tar seg opp igjen (Søreide, 2020a, s. 9), og samarbeidet med EU som «avgjørende» for vår nasjonale håndtering av pandemien (Søreide, 2021).

Søreide underslår ikke de sterke politiske motsetningene innad i EU-samarbeidet. Hovedbildet er likevel at behovet for felles løsninger har gitt «større samhold enn på lenge» (Søreide, 2020b, s. 3). Innenfor denne rammen beskriver Søreide et EU hvor politikkområder veves tettere sammen. Hun viser hvordan EU-landenes ambisjon om europeisk suverenitet, eller strategisk autonomi, ikke lenger handler om sikkerhetspolitikk alene, men «vel så mye om økonomi og handel» (Søreide, 2020b, s. 2). Den grønne given er på sin side både en «vekststrategi», en «sektorovergripende plan for å gjøre Europa til verdens første klimanøytrale kontinent innen 2050», et «solidaritetsprosjekt» og «en plattform for EUs klimadiplomati globalt» (Søreide, 2020b, s. 7). Den er også et bidrag til å «posisjonere Europa i den økonomiske og strategiske konkurransen om internasjonalt lederskap og som forsvarer av multilateralt samarbeid» i en situasjon preget av økende stormaktrivalisering (Søreide, 2020b, s. 7).

Når Søreide beskriver samarbeidet med EU som «et verktøy i norsk innenrikspolitikk», og forholdet mellom Norge og EU som et «interesse- og verdifellesskap» (Regjeringen, 2018a, s. 3), er det i tråd med hvordan norske regjeringer og politikere på ja-siden har fremstilt europapolitikken over tid.¹ Når Søreide peker på at «alle de store utfordringene i det norske samfunnet har en europeisk dimensjon» (Regjeringen, 2018a, s. 3), går hun samtidig lenger enn det forgjengerne har gjort i å understreke bredden i Norges samarbeid med EU. Budskapet om at europapolitikken er viktigere enn før forsterkes av omtalen av Norge og EU som et skjebnefellesskap, hvor «Norges sikkerhet, frihet og velferd avhenger av at Europa som helhet utvikler seg i en positiv retning, på en måte som gagner fremtidige generasjoner» (Regjeringen, 2018a, s. 3). Oppsummert beskriver Søreide et EU som er viktigere for Norge enn før. Hun begrunner dette med at verden utenfor EU har endret seg, og at EU har utviklet seg som svar på internasjonale utfordringer.

«Å påvirke, ikke motsette seg» – Søreides syn på handlingsrommet

Utviklingen i Europa preget ikke bare Søreides og regjeringens fremstilling av EU og EØS. Den preget også Søreides syn på hvordan Norge skulle forholde seg til denne utviklingen, både opp mot EU og på hjemmebane. Det er tydelig i Søreides redegjørelser at det europapolitiske handlingsrommet ikke er en gitt størrelse, og at det finnes ulike måter å forstå og bruke handlingsrommet på som har betydning for norsk europapolitikk.

I sin vurdering av Støres periode, viser Stie (2013) hvordan reservasjonsretten var et sentralt punkt i Stoltenberg II-regjeringens ambisjon om en aktiv europapolitikk (s. 398). Søreides beskrivelse av handlingsrommet står i direkte motsetning til denne forståelsen. Behovet for et forutsigbart multilateralt system, basert på felles og enhetlige regler, er et gjennomgående budskap i Søreides redegjørelser. Budskapet er et svar både på forhandlingene om britenes vilkår for å gå ut av EU og den demokratiske tilbakegangen i flere av EUs medlemsland², og et svar som legger føringer for forståelsen av handlingsrommet til Norge. Hun påpeker at «for regjeringen betyr det å bruke handlingsrommet å påvirke, ikke primært å motsette seg regelverket når det er vedtatt i EU» (Søreide, 2019b, s. 3). Dermed definerer hun det norske handlingsrommet som de prosessene som skjer i forkant av vedtak i EU og i etterkant av vedtak, når EU-rett skal gjennomføres i Norge. Det er en beskrivelse av handlingsrommet som legger til grunn aksept for vedtatte regler i EU-systemet som sentralt for et velfungerende forhold (se også Søreide, 2018b, s. 4). Det er interessant at denne beskrivelsen av handlingsrommet ikke synes å ha vært til stede i Brendes utenrikspolitiske redegjørelser. Samtidig, gitt at vi har valgt å fokusere på redegjørelsene om EU/EØS, er det mest nærliggende å sammenligne med disse. Men heller ikke hos europaministrene, som alle var fra samme parti som Søreide, finner vi en uttalt forståelse av handlingsrommet som tilsvarer Søreides. Dette virker altså å være en ny utvikling.

Redegjørelsene forteller oss ikke bare om det prinsipielle synet på handlingsrommet. De gir også innsikt i Søreides ideer om hvordan handlingsrommet bør omsettes i praksis. Selv om en gjennomgang av diskursen ikke er tilstrekkelig for å gi oss et helhetlig bilde av hva som er praksis, gir den en pekepinn på hva som blir ansett som viktig. Når vi har undersøkt hvilke ideer om handlingsrommet som kommuniseres i Søreides redegjørelser, har vi skilt mellom vurderinger og tiltak som er eksternt rettet – i møte med aktører i EU – og internt rettet – i debattene rundt innføring av vedtatt EU-rett hjemme i Norge. Selv om dette er prosesser som spiller inn i hverandre, mener vi det gir mening å sette et slikt skille for bedre å forstå hvordan ulike perspektiver på handlingsrommet også kan føre til ulik praksis. Mens tilnærmingen overfor EU-aktører i denne perioden synes å være mest påvirket av ytre omstendigheter, vil vi påstå at det først og fremst er på hjemmebane vi ser de store politiske forskjellene mellom Søreides og Stoltenberg II-regjeringens perspektiv på handlingsrommet.

Hensikten med den aktive europapolitikken i møte med EU, slik det fremstår hos Søreide, er i hovedsak tre ting: å informere, å sikre deltakelse og å medvirke. Betydningen av å informere om hva de eksisterende avtalene med EU innebærer er særlig tydelig når Søreide gjengir situasjonen som oppsto våren 2020, da importen av smittevernutstyr til Norge fra EU ble stanset. Søreide uttalte da at «i situasjoner hvor EU har behov for å iverksette raske tiltak, ser vi noen ganger at vi kan bli glemt» (Søreide, 2020a, s. 3). Regjeringens vurdering var altså at EUs tiltak ikke var i tråd med EØS-avtalen, og at det var et behov for å stadig opplyse EU om rettighetene som ligger i Norges avtaler med EU. Arbeidet for å sikre deltakelse ser vi i forbindelse med utvikling av nye samarbeid i EU. Ønsket om deltagelse i Det europeiske forsvarsfondet (EDF) viser tydelig hvordan det ikke er gitt at Norge er sikret adgang til deltagelse i nytt EU-samarbeid. Til sist, ambisjonen om å medvirke i utforming av ny politikk ser vi både på områder der Norge deltar og ikke deltar formelt gjennom avtaler med EU. Et eksempel på det første finner vi på arbeidslivsområdet, hvor utenriksministeren er tydelig på at EUs forslag om et minstelønnsdirektiv ikke er i Norges interesse (Søreide, 2019b, s. 9). Et eksempel fra et område på utsiden av EØS-avtalen er situasjonen som oppsto i 2018, da EU vurderte beskyttelsestiltak for stål og aluminium som svar på amerikanske handelshindringer. Norge deltar ikke i EUs tollunion, og kunne derfor blitt omfattet av slike tiltak (se Søreide, 2018a, s. 9).

Det mest interessante er, gitt rammene for vår undersøkelse, hvordan Søreide la vekt på de uformelle kanalene for informasjons- og medvirkningsarbeid opp mot EU, og hvem Søreide identifiserte som sentrale samarbeidspartnere innenfor EU. Søreide viser betydningen av et bredt kontaktnett opp mot EU. I forbindelse med valget til Europaparlamentet våren 2019, fremhever hun betydningen av å knytte kontakter i Europaparlamentet og Europakommisjonen (se Søreide, 2019a, 2019b). Men det er gjennomgående kontakten med medlemsland i EU som blir viet mest oppmerksomhet. Storbritannia var før brexit ansett som en viktig meningsfelle for Norge i EU, og i kjølvannet av folkeavstemningen i 2016 åpnet det seg en større diskusjon om hva som var veien videre når britene forlot unionen (Etzold & Opitz, 2016; Haugevik, 2017).³ I mai 2018 pekte Søreide på Norden, Frankrike, Tyskland og Nederland som potensielle samarbeidspartnere innenfor EU, men videre utover i perioden ser vi en tydeligere orientering mot Norden, og til en viss grad også mot Tyskland⁴. Den prinsipielle argumentasjonen for en nordisk orientering er tydelig, som i redegjørelsen fra oktober 2019: «De nordiske landene har et sterkt verdifellesskap, og som åpne økonomier er vi helt avhengige av respekt for det rettslige og institusjonelle rammeverket som har blitt bygget opp i etterkrigstiden» (Søreide, 2019b, s. 7). Men den tar også mer konkrete former, som gjennom Sveriges rolle i å sikre Norge tilgang til EUs vaksinesamarbeid (Søreide, 2020a) og arbeidet opp mot forslaget om EUs minstelønnsdirektiv, der Søreide viser til et tett samarbeid med de nordiske landene (Søreide, 2020b, s. 15).

Den tydeligste forskjellen i synet på handlingsrommet kommer til uttrykk på hjemmebane, i innføringen av EU-rett i norsk lov. Mens Stoltenberg II-regjeringen ønsket å ta i bruk reservasjonsretten oftere, aller tydeligst med signalet om at de ville reservere seg mot EUs tredje postdirektiv, fremhever Søreide mulighetene for nasjonal tilpasning i implementeringen av EU-retten. Hun beskriver EØS-retten som fleksibel (Søreide, 2019a, s. 15, 2020a, s. 9). Helt konkret peker hun på hvordan det finnes rom for nasjonale tilpasninger innenfor arbeidslivsområdet – i møte med arbeidslivskriminalitet og sosial dumping – og i regelverket for offentlig støtte. Sett i lys av den voksende litteraturen om hvordan europeisering gir nasjonale politikere nye muligheter til å fraskrive seg ansvar for upopulær politikk ved å skylde på EU (blame-shifting, se f.eks. Heinkelmann-Wild et al., 2020), er det interessant hvordan Søreide her gjør det omvendte. Mens Stoltenberg II-regjeringens strategi kan sees som en form for ansvarsoverskrivning gjennom å motsette seg regelverk fra EU (Kriegmair et al., 2021), går Søreide i motsatt retning og plasserer ansvaret tilbake hos norske politikere. Å skylde på EU for negative politiske resultater kan føre til økt politisering av forholdet til unionen (se f.eks. de Wilde et al., 2015, s. 9–10). Det siste tiåret har vi sett et forsterket forsvar av EØS-avtalen hos den norske ja-siden, som en følge av både den synkende oppslutningen om EU-medlemskap i befolkningen (Rye, 2019, s. 194–196) og den fornyede debatten rundt Norges tilknytning i forbindelse med brexit-forhandlingene. Søreides strategi kan sees i sammenheng med dette. Å kritisere regelverk som kommer fra EU ville være uheldig all den tid hovedbudskapet er at opprettholdelse av dagens tilknytning til EU er vesentlig for norske interesser.

Avsluttende betraktninger

I Søreides fremstillinger av Norges samarbeid med EU i perioden 2017–2021 finner vi elementer av både kontinuitet og brudd. Tradisjonen for å beskrive dette forholdet som interessedrevet er gammel, og beskrivelsen av et verdifellesskap er heller ikke ny. Når Søreide beskriver det samme forholdet som et skjebnefellesskap, hvor ikke bare norsk økonomi, men også norsk sikkerhet, velferd og frihet avhenger av utviklingen i Europa, tillegger hun allikevel forholdet til EU større vekt enn det norske utenriksministre har gjort før henne. Bildet hun tegner er et hvor det er mer som står på spill. EU er viktigere for Norge, fordi omgivelsene endrer seg. Fremstillingen av det europapolitiske handlingsrommet skiller seg også fra det som den rød-grønne regjeringen formidlet. Utenriksminister Støres vektlegging av reservasjonsretten kan ha vært et grep for å holde husfreden innad i den rød-grønne regjeringen. Beslutningen på Arbeiderpartiets landsmøte i 2011 om å ta i bruk reservasjonsretten mot EUs tredje postdirektiv har blitt beskrevet som et sviende nederlag for partiledelsen (Krekling et al., 2011). Søreide styrte på sin side på grunnlag av en samlet, om enn ikke ukritisk, oppslutning om EØS-tilknytningen. Samtidig må den nye forståelsen av handlingsrommet som kommer til uttrykk hos Søreide også leses som et svar på den internasjonale konteksten i form av både brexit og nedbygging av rettsstat i EU-land.

Redegjørelsene gir i sum et bilde av en fremoverlent utenriksminister som følger ny utvikling i EU tett, og som legger vekt på å formidle hvorfor det er nødvendig: Kunnskap om EØS-avtalen kan ikke tas for gitt. Norge må hele tiden jobbe for å sikre at samarbeidet i EØS fungerer etter intensjonen, og for deltakelse i nytt samarbeid i EU. Interessefellesskapet er sterkt. Det er kun på arbeidslivsområdet at en motsetning kommer til syne, når EUs minstelønnsdirektiv settes opp mot den nordiske modellen for lønnsdannelse.

Ideen som formidles om fri bevegelse som en mulighet for de aktive, fremfor en rettighet for alle, viser seg gjennom trygdeskandalen å være for snever. Det er nærliggende å se denne fremstillingen i sammenheng med Norges lange tradisjon for å forholde seg til EU som et marked, og med den, historisk sett, manglende interessen for EU som et grunnleggende politisk prosjekt. Kanskje skal vi også se det i sammenheng med at EØS-avtalen ble inngått på et tidspunkt da EU fortsatt var EF, før Maastricht-traktatens innføring av unionsborgerskap, som tydeliggjorde at EU-samarbeidet også gir individuelle rettigheter. Statsminister Brundtland beskrev i sin tid den dynamiske EØS-avtalen som en frihandelsavtale for 1990-tallet. Utviklingen i EU har gått langt på de tre tiårene som har gått siden den gang. Kanskje har den norske forståelsen av EU noe statisk ved seg – og minner i så måte litt om frihandelsavtalen som EØS-avtalen en gang erstattet.