Norges allierte tålmodighet: USA-relasjonen i norsk sikkerhetspolitikk under utenriksminister Ine Eriksen Søreide 2017–2021

Innledning¹

Da Ine Marie Eriksen Søreide for første gang som utenriksminister gikk på talerstolen i Oslo Militære Samfund den 1. oktober 2018, hadde hun med seg to hovedbudskap: Norge stod overfor en del «historisk unike utfordringer», og svaret på utfordringene måtte bygge videre på «de lange linjene» i norsk sikkerhetspolitikk (Søreide, 2018b). Dette doble budskapet kom til å prege Søreides periode som utenriksminister.

Selv om budskapet ikke var kontroversielt, spøkte samtidig noen problemstillinger i kulissene. Nære forbindelser til USA har utvilsomt utgjort en vesentlig del av de omtalte lange linjene. USA og Nato-samarbeidet har i etterkrigstiden vært en sikkerhetspolitisk «bærebjelke» for Norge. Selv i omskiftelige tider har den bjelken «ligget fast». Sånn skulle det angivelig fortsette å være. Likevel ble det å «bygge videre» på denne relasjonen i praksis komplisert av at noen av utfordringene mot slutten av 2010-tallet var egnet til å svekke betingelsene for transatlantisk samarbeid, også innad i Nato. Strategisk orienterte USA seg i økende grad mot stillehavsflanken, USAs velgere forlangte «a foreign policy of global restraint» (Schweller, 2020, s. 24) og Donald Trump ble valgt til president på et program for å prioritere «America First». I Søreides doble budskap skulte det seg altså en kime til en spenningsfylt bilateral relasjon: USA var både en del av utfordringen og en del av løsningen.

Formålet med denne artikkelen, som er et forespurt bidrag til et fokusnummer om Søreides periode som utenriksminister, er å synliggjøre hvordan Norges sikkerhetspolitiske linje overfor USA fortonet seg i Søreides periode som utenriksminister: Hvordan forvaltet Norge relasjonen til USA i møte med utviklingstrekk som utfordret fundamentet den var bygget på?

Artikkelen skrider frem som følger: I del to etablerer vi kontekst ved å beskrive noen kjennetegn ved den internasjonale situasjonen Søreides utenriksministergjerning fant sted innenfor. Dernest vil vi, i del tre, beskrive et utvalg sentrale saksområder i den sikkerhetspolitiske relasjonen til USA. Videre forsøker vi, i del fire, å se de to foregående delene i sammenheng ved å tematisere hvordan det artet seg når Norge forvaltet den transatlantiske linjen i perioden. Vi synliggjør noen av de sikkerhetspolitiske dilemmaene som meldte seg for Norge i relasjonen til USA og diskuterer hva som karakteriserte måten Norge løste dilemmaene på i sitt alliansearbeid.

Overordnet finner vi at i en tid der det politiske samholdet og vestlige verdifellesskapet var under press, opptrådte Norge som en urokkelig og tålmodig arbeidende alliansepartner. Under Søreide syntes Norge å dyrke det som fungerte i det sikkerhetspolitiske interessefellesskapet og tone ned de aktuelle verdimotsetningene. Selv om pragmatismen rådet, ble betydning av det transatlantiske verdigrunnlaget for Norges sikkerhet fastholdt.

Den strategiske konteksten for alliansesamarbeidet

I sin karakteristiske barometerprosa om tilstanden i internasjonal politikk slo amerikaneren Robert Kagan allerede i 2008 fast at «struggles for status and influence in the world have returned as central features of the international scene» (Kagan, 2008, s. 3). Ti år senere var barometerets samtidsdiagnose, om aldri så farget av Kagans særegne ideologiske linse (se Anderson, 2015, s. 189–197), enda dystrere: De destruktive kreftene i internasjonal politikk var på fremmarsj, avreguleringen av sentrale internasjonale regimer stod i kø, konfliktpotensialet mellom stormaktene større, og USA syntes verken beredt eller i stand til å holde utviklingen i sjakk (Kagan, 2018). Snarere var tendensen at USA utfaset sin internasjonale ordensmaktfunksjon. Resultat var at «the jungle grows back».

Noen av samtidstendensene som Kagans spissformuleringer innfanget, utfordret de transatlantiske forbindelsene og bidro til at Europa mot slutten av 2010-tallet fikk en mindre fremskutt plass i USAs strategiske tenkning. Maktfordelingen i verden endret seg på måter som utfordret USAs globale overlegenhet (Tunsjø, 2018). Motsetningene mellom stormaktene Kina, Russland og USA var flere og konfliktlinjene tydeligere artikulert. I USA ble det som president Barack Obama i 2008 hadde annonsert som en «pivot to Asia» utviklet til en grunnleggende strategisk reorientering fra Atlanterhavet til Stillehavet (se US Department of Defence, 2022; The White House, 2022). Internt i USA gikk utviklingen også i retning av redusert vilje til å påta USA internasjonale forpliktelser (Congressional Research Service, 2021; Silver, 2022). Tradisjonelle amerikanske internasjonalister bedyret at USAs rolle som nav i et globalt nettverk av allianser ikke lenger var et aktivum, men snarere «costly, wasteful and counterproductive» (Posen, 2014, s. 24). Både Barack Obamas «nation-building at home» og Donald Trumps «America First» fanget denne tidsånden.

Samtidig bidro imidlertid noen av de dystre samtidstendensene også til å opprettholde USAs interesse i det nordatlantiske sikkerhetsfellesskapet. Russlands opptreden i perioden var i en særstilling. President Putins tale i München i 2007 og annektering av Krym og krigføringen øst i Ukraina i 2014 viste russisk evne og vilje til å endre Europa-kartet med militærmakt. Det gav nådestøtet til Natos tanke om Russland som «a true strategic partner» (Nato, 2010, s. 29). Fra norsk side ble russisk adferd og utvikling fulgt med tiltagende bekymring (Efjestad & Tamnes, 2020, s. 28–29). Norge hadde siden «Nærområdeinitiativet» i 2008 arbeidet innad i Nato for å trekke alliansens oppmerksomhet tilbake til medlemslandenes nærområder, etter en periode med out-of-area-operasjoner. Om et mer selvhevdende Russland var dårlig nytt, bidro det i det minste til at USA fortsatte å prioritere europeisk sikkerhet. En viktig indikasjon var institueringen av European Reassurance Initiative (ERI) i kjølvannet av Krym-annekteringen, omdøpt til European Deterrence Initiative (EDI) i 2016. Ordningen videreførte amerikanske forsvarsinvesteringer i Europa.

Alle disse utviklingstrekkene fikk betydning for Norge og er også tydelig til stede i Solberg-regjeringens utenriks- og sikkerhetspolitiske politikk og retorikk. Patosen i mange av Søreides formuleringer står ikke tilbake for Kagans: faste holdepunkt er i bevegelse; det internasjonale rammeverket siden 1945 er skjørere enn vi trodde; sikkerhetsarkitekturen i Europa står i fare for å forvitre; makt forskyver seg fra vest til øst; verdifellesskapet i Nato er presset; det er nytt og krevende at Trump setter spørsmålstegn ved egen lederrolle og nytten av forpliktende samarbeid (Søreide, 2019a, 2019b, 2020).

Om Kagans påstand om «jungelens tilbakekomst» fremstår i overkant teatralsk, synes i det minste historiker Olav Ristes (1991) mer sobre teateranalogi å treffe: Kulissene for norsk utenrikspolitikk endres i denne perioden. Det er avgjørende for å forstå Norges prioriteringer i Søreides tid som utenriksminister.

Norges sikkerhetspolitiske linje overfor USA i perioden

Vurderingen av Norges sikkerhetspolitiske linje overfor USA under Søreide kan vanskelig ta utgangspunkt i oktober 2017 da hun tiltrådte som utenriksminister. Retningen for det transatlantiske samarbeidet under statsminister Solberg ble satt i 2013, med Søreide som forsvarsminister. I Sundvolden-erklæringen het det i første punkt på hennes felt at regjeringen ønsket å «prioritere det transatlantiske forholdet i sikkerhets- og forsvarspolitikken. Norsk engasjement i og bidrag til Nato skal styrkes og det skal tilrettelegges for Nato-aktivitet og -nærvær i Norge» (Regjeringen, 2013).

I Solberg-regjeringens periode ble flere sider ved den militære komponenten i Norges forhold til USA styrket, både i rammen av Nato og bilateralt. Blant annet var opprettelsen av et nytt fellesoperativt Nato-hovedkvarter i Norfolk, ledet av en «dobbelhattet» amerikansk viseadmiral som også er øverstkommanderende for USAs «2nd fleet», betydningsfullt for Norge. I 2014 sendte Norge en fregatt til USAs store marineøvelse Rimpac i Stillehavet for å signalisere vilje til å bidra «hinsides vårt eget nabolag» (Søreide, 2014). Daværende forsvarsminister Søreide tok selv turen til Hawaii. At Norge i 2016 valgte å bidra til den såkalte ISIL-koalisjonen ved å sende spesialstyrker til et utdanningsoppdrag i Jordan og et medisinsk lag til Irak, var bevis på det samme. USAs forsvarsminister Ash Carter tok dette som tegn på Norges «trofasthet som alliert» (US Department of Defence, 2016). Bilateralt vedvarte avtalen om forhåndslagring av militært materiell, den såkalte MCPP-N. Etableringen av amerikanske marinestyrker på rotasjon i Norge tilførte en betydelig kampkraft, samtidig som tilstedeværelsen var å anse som en forsikring om amerikansk involvering i tilfelle konflikt. Innfasingen av de amerikanskproduserte jagerflyene F35, og plattformsamarbeidet og statusen som fulgte av dette, var en viktig «krok» i USAs luftvåpen. Med innkjøpet av nye overvåkningsfly, P8, der regjeringen (trolig av strategiske grunner) overprøvde den fagmilitære anbefalingen om å fase ut kapasitet, ble en viktig side av etterretningssamarbeidet med USA ivaretatt og videreført. I 2017 satte USA av midler over forsvarsbudsjettet til å bygge ut fasiliteter for mottak av jagerfly på Rygge militære flyplass. En forutsetning for å utløse midlene var imidlertid en bred samarbeidsavtale etter mal fra European Deterrence Initiative-investeringer i andre land. Tre års forhandlinger resulterte i en såkalt tilleggsavtale om militært samarbeid med USA, signert i april 2021 og ratifisert i Stortinget et drøyt år senere. Listen av militære samarbeidsflater med USA var altså lang. Denne er langt fra uttømmende.

Søreide hadde med andre ord en særskilt sikkerhetspolitisk ballast da Trump flyttet inn i Det hvite hus i 2017 og hun inntok Victoria terrasse senere samme år. Kanskje bidro Søreides kjennskap til Pentagon at hun kunne ha begrunnet lit til at systemet i Washington D.C. kunne håndtere en uberegnelig president. Politisk handlet det om å holde relasjonen varm når mulighetene lå til rette for det, slik hun oppsummerte status i 2020: «For å sikre Norges interesser har vi valgt å prioritere de aller viktigste sakene for Norge i det bilaterale forholdet: Sikkerhet, handel og klima. Vi opplever at denne fremgangsmåten har gitt større lydhørhet på amerikansk side enn vi kanskje ellers kunne forventet, og at det har gitt Norge et bedre utgangspunkt for å ivareta våre nasjonale interesser» (Søreide, 2020b).

Tesla-diplomatiet er et talende eksempel på den linjen. Da Trump mottok statsminister Erna Solberg i Det hvite hus i 2018, var det som en «god kunde, en god alliert og en god venn» (Trump White House, 2018). Solberg kvitterte med å trekke frem norske bilkjøperes interesse for elbilene fra Tesla som eksempel på at Norge bidro til arbeidsplasser i USA. Et halvt år senere skrev Trump brev til Solberg der han klandret Norge for å mangle «en troverdig plan for å bruke to prosent av bruttonasjonalprodukt på forsvar». Søreides tolkning: «Brevet anerkjenner at Norge gjør veldig mye riktig, samtidig som det er tydelig på at USA vil at også vi skal gjøre mer» (Gravdal, 2018). Søreide dysset typisk ned de mest eklatante utbruddene fra Det hvite hus. Avdramatiseringen innebar en stilltiende devaluering av presidentens gjennomslag. «Jeg gjentar at jeg er mer opptatt av hva amerikanerne gjør enn hva presidenten sier og twitrer. […] [S]å langt har vi ikke sett at USA har trukket seg tilbake fra europeisk sikkerhet, tvert imot, det er jo det som betyr noe for det allierte samholdet» (Gravdal, 2018). Ryktene om at USA lot Europa i stikken militært, som Trumps uttalelser nøret opp under, var altså overdrevet.

Selv om USA styrket sitt militære nærvær i Europa, var det likevel ikke helt likt som før. Noen elementer bidro til kontinuitet: EDI-investeringene var ett eksempel. Nato-øvelsen Trident Juncture i 2018, med Norge som vertsland, et annet. Øvelsen var den største i sitt slag på 20 år, hvor det også ble avlagt et symboltungt besøk av et amerikansk hangarskip. Samtidig pekte den amerikanske militærstrategien fra 2018 i retning av at USA var i ferd med å tenke nytt rundt egen avskrekkingsstrategi. Ettersom både Kina og Russland hadde redusert USAs våpenteknologiske forsprang, og fordi USA innså egen ressursknapphet, ble tanken om å drive avskrekking gjennom permanent militært nærvær revurdert. I det nye konseptet «dynamic force employment» var uforutsigbarhet, fleksibilitet og spektakulær styrkedemonstrasjon sentrale virkemidler. USA skulle være «strategically predictable, but operationally unpredictable» (US Department of Defence, 2018). Ved å markere for omverdenen hva USA var i stand til å gjøre (også sammen med allierte), men uten å måtte gjøre det hele tiden, var tanken å oppnå samme avskrekkingseffekt med totalt sett lavere innsats (se også Allers, Bjur & Rø, 2020; Allers, Bjur, Rø & Ellehuus, 2020).

Strategijusteringen traff også Norge, både direkte og indirekte. En direkte effekt var at USAs marinekorps, i tråd med konseptet, gikk inn for mer fleksible ordninger. Avtalen om en rotasjonsstyrke der 700 amerikanske soldater til enhver tid befant seg i Norge, ble avviklet og erstattet av periodisk trening med norske styrker. I tillegg økte militær aktivitet i form av bombeflyvninger og besøk av større amerikanske marinefartøysgrupper i Europa. Begge deler gjorde at norsk avskrekkingspolitikk ble trukket inn. Ved gjentatte anledninger siden 2020 eskorterte norske jagerfly amerikanske bombefly, både B52 og B2 (Arstad, 2020; Dalløkken, 2020). Norge deltok også i maritime operasjoner i det sørlige Barentshavet, et område Russland åpenbart betrakter som sensitivt (Rognstrand, 2020). Det samlede inntrykket er at linjen regjeringen valgte samsvarte med løftet gitt i Sundvolden-erklæringen om å «tilrettelegge for NATO-aktivitet og nærvær i Norge».

Analyse: Norske dilemma og håndteringen av dem

Hvordan skal vi, basert på den foregående gjennomgangen, forstå Norges sikkerhetspolitiske linje overfor USA under Søreide? På hennes vakt kjennetegnes norsk opptreden av to forhold. For det første av en urokkelig tillit til at alliansen med USA, «andrelinjeforsvaret», var det sentrale virkemidlet for å kompensere for svekkelsen av den internasjonale rettsorden, altså Norges «førstelinjeforsvar». Dette fordret, for det andre, en påtakelig tålmodighet i arbeidet med å pleie den bilaterale relasjonen der det var mulig, til tross for USAs tidvise ringeakt for prinsippene dette samarbeidet har vært tuftet på.

At Søreide slik ivaretok det nordatlantiske sikkerhetsfelleskapet og især relasjonen til USA i tråd med «de lange linjene» i norsk utenrikspolitikk, er ubestridelig. Samarbeidet med USA ble styrket især på det forsvars- og sikkerhetspolitiske feltet. Med Søreides ord het det at Norge «holder […] fast ved viktige grunnlinjer i utenrikspolitikken. Ikke ut fra tradisjonalisme, men fordi de fortsatt best sikrer Norges interesser» (Søreide, 2019b). Forankringen var også verdibasert: «Når båndene til USA har vært så nære over så mange tiår, skyldes det at vi har et forhold som ikke bare er bygget på felles interesser og en lang historie. Det er også bygget på felles demokratiske verdier» (Søreide, 2021). Snarere enn å møte de nye internasjonale utfordringene med utforsking og eksperimentering, var det en viktig føring at politikken stod i en linje av kontinuitet.

Samtidig er det å karakterisere Søreides utenriksgjerning som tilvekst til en «lang linje», om aldri så riktig, nærmest intetsigende all den tid «grunnlinjen» er en fleksibel kategori. Det sier ikke noe om hvilke dilemma denne linjen stod i eller bidro til å løse. Skal vi tro utenriksministeren, var det mange av dem: «Utfordringene vi møter i dag [illustrerer] et slående trekk ved utenrikspolitisk praksis: hvor mye som handler om håndtering av dilemmaer. […] Hensyn som er i konflikt må ofte veies mot hverandre», sa hun fra Stortingets talerstol (Søreide, 2018a). Hvilke «hensyn» var det egentlig som var i «konflikt» og måtte «veies» mot hverandre i USA-relasjonen? Hvilke politiske, pragmatiske og ideologiske overveielser bidro til å løse periodens dilemmaer?

Om det ikke finnes en renskåren «norsk modell», har den utenrikspolitiske retorikken og politikken etter 1945 hatt noen gjentakende kjennetegn. Linjetaler fra ulike regjeringspartier har vært nærmest uatskillelige.² Et sentralt kjennetegn har vært at snevre nasjonale sikkerhetsinteresser er blitt fremmet samtidig med internasjonal rettsliggjøring og internasjonalt samarbeid.

Samtidig har vilkårene for utenrikspolitisk samarbeid, hva som i praksis har latt seg realisere, i avgjørende grad blitt preget av hva som rører seg i omverdenen. I en stortingsmelding fremlagt av daværende utenriksminister Thorvald Stoltenberg ved den kalde krigens slutt, ble det åpenbare fastslått: «Norsk utenrikspolitikk er underlagt de begrensinger som følger av at vi er et lite land» (St.meld. nr. 11 (1989–90)). I 1990 var likevel listen med saksområder der Norge håpet å kunne gjøre seg gjeldene, ekstremt lang og ambisiøs. «Man undres nesten om et nytt Norgesvelde kan være i emning», skrev Geir Lundestad (1999, s. 288) lakonisk. I Søreides periode var situasjonen annerledes. Det var hennes skjebne som minister å hanskes med et mer begrenset handlingsrom. At jungelen vokste, medførte at en smalere interessedefinisjon tvang seg frem. Det er i et slikt lys man må lese Sundvolden-erklæringens løfte om å «[p]rioritere det transatlantiske forholdet i sikkerhets- og forsvarspolitikken». Det dreide seg ikke om en hvilken som helst «prioritering», men fulgte av premisset at «USAs sikkerhetsgaranti […] er grunnleggende for forsvaret av Norge» (Meld. St. 36 (2016–2017)).

Men der relasjonen til USA tradisjonelt har ivaretatt både interesse- og verdidimensjonen samtidig, var det nytt i Søreides periode at det liberale verdifelleskapet ikke kunne tas for gitt. Det fins riktignok eksempler på at norske regjeringer også tidligere har kritisert USA for å undergrave verdier Norge har skattet høyt. På midten av 1980-tallet reserverte Norge seg mot president Reagans strategiske forsvarsinitiativ fordi det truet viktige internasjonale reguleringer (Tamnes, 1997, s. 126–127). Et annet eksempel er motstanden mot president Bush’ krig i Irak i 2003 fordi den ikke hadde folkerettslig legitimitet. Men der vi får legge til grunn at hverken Reagan eller Bush var prinsipielle motstandere av reguleringer eller folkeretten som sådan, var Trumps brudd med verdilinjen av en mer direkte karakter. Målrettet og prinsipielt gikk USAs president i rette med de ordningene, verdiene og institusjonene som regulerer internasjonal politikk.

Dette utgjorde en kompliserende undertekst for den interessebaserte aktiviteten som fant sted. Trumps argument, som han i løpet av perioden leverte i utallige variasjoner, ble blant annet fremført i en tale til FNs generalforsamling i september 2017: «United States will forever be a great friend to the world, and especially to its allies. But we can no longer be taken advantage of, or enter into a one-sided deal where the United States gets nothing in return. As long as I hold this office, I will defend America’s interests above all else» (Trump White House, 2017). Kvintessensen, som formodentlig må ha fortørnet allierte som Norge, var at Trump ikke betraktet multilaterale ordninger som et ordensskapende gode som også ivaretok USAs interesser, men som en konspirasjon, en «spider web» som han utrykte det, som utnyttet USAs godvilje (Dawsey et al., 2018). Den eksplisitte ringeakten for ordningene Norge som småstat alltid har hegnet om, i kombinasjon med å kullkaste det Søreide tviholdt på som landenes «shared and lasting values», var slående (Atlantic Council, 2018). Og likevel gjorde den interessestyrte innveving i USAs sikkerhetspolitikk det formodentlig nødvendig å tøyle kritikken. Selv om Søreide riktignok kritiserte for eksempel USAs utmelding av Paris-avtalen og Iran-avtalen, synes hun, i likhet med sin forgjenger Knut Frydenlund (utenriksminister 1973–1981), ikke å ha betraktet det som utenriksministeres oppgave «å sparke stormaktene i leggen» (se Riste, 1985, s. 24).

Det kan virke som at tilfellet Trump, selv om det utløste både frustrasjon og usikkerhet, for Søreides del ikke ble ansett å representere en varig endring. På kontinentet utløste Trump-perioden ideer og ambisjoner om strategisk nytenkning i Europa. «Tiden da vi fullt og helt kunne stole på andre, er til en viss grad forbi», som Tysklands forbundskansler Angela Merkel oppsummerte USA-relasjonen (NTB, 2017). At USA ikke lenger kunne være «first responder» i Europa, var ikke bare trumpske talepunkter, men ble artikulert med strategisk begrunnelse også av renommerte amerikanske akademikere (se f.eks. Congressional Research Service, 2021, s. 17; Posen, 2014). Vi har ikke funnet indikasjoner på at Søreide betraktet begrunnelsen for prosjektet om europeisk «strategisk autonomi» som særlig overbevisende. Verdiavviket i USAs politikk var snarere nettopp det, et avvik. Nasjon var større enn person. Omsider, synes formodningen å ha vært, ville USA vende tilbake på rett verdispor. Imens var det beste Norge kunne gjøre å holde fast ved interessefellesskapet og snakke ekstra høyt om betydningen av verdiene på måter som ikke kompromitterte relasjonen til USA (se for eksempel Atlantic Council, 2018). Gitt betingelsene var dette et tegn på både urokkelighet og tålmodighet (se Søreide, 2021b).

Norsk tilretteleggelse for USA i nord var likevel ikke utelukkende utslag av strategisk norsk politikk, men må også ses i sammenheng med at USA hadde økt egeninteresse av å operere der. I 2018/2019 sakket Norge som nevnt akterut i hvor stor prosentandel av BNP som gikk til forsvar og ble fremhevet som middelmådig i Natos byrdefordelingsdebatt (Oma, 2019, s. 78). Til tross for Norges eksistensielle oppheng i å være «en god alliert», synes likevel ikke det nye stempelet å utløse panikk i regjeringskontorene. Statsminister Solberg gikk så langt som å omtale prosentmål som «tull» (sitert i Oma, 2019, s. 80) At Norge kom unna med slikt, og USA utdypet det militære samarbeidet, hadde å gjøre med Norges geografiske beliggenhet. Fordi Russlands atomarsenal i nord utgjør en trussel mot USA, bidro russisk revisjonisme – kanskje i større grad enn kløktig norsk manøvrering – til å øke USAs oppmerksomhet om Norges geopolitiske betydning.

Likevel var heller ikke de snevrere felles sikkerhetsinteressene med USA uten komplikasjoner. Noe knyttet seg til implikasjonene av at nevnte endringer i USAs avskrekkingsstrategi ikke nødvendigvis samsvarte med regionale norske interesser. På den ene siden var det beleilig at USA med seilinger, bombeflytokt og ubåtbesøk plausibelgjorde at Norge ville få bistand i krise og konflikt. Å være lojal og delaktig alliansepartner i dette var fra norsk side en investering i sikkerhetsgarantien. Men den samme lojaliteten kunne samtidig undergrave Norges regionale lavspenningsfunksjon når det innebar å fly og seile i områder der Russland foretrekker å operere uforstyrret (Johnsen, 2020). Den sensitiviteten springer ut fra et særnorsk ønske om å kalibrere alliert avskrekkingspolitikk (Rø, 2021, s. 365–366).

Særlig i spørsmålet om eskortering av amerikanske bombefly og midlertidig utplassering av dem på Ørland hovedflystasjon, ville det være overraskende, gitt UDs tradisjon for å argumentere for tilbakeholdenhet og moderasjon, om ikke utenriksministeren og hennes departement har hatt problematiserende anførsler ved regjeringsbehandling av spørsmålet. Da forsvarsminister Bakke-Jensen sa at «[r]egjeringen har vurdert forespørselen [om utplassering av bombefly] grundig», er det rimelig å formode at grundigheten blant annet hadde å gjøre med at det grønne lyset ikke gav seg selv (Bakke-Jensen, 2021). På 1980-tallet inntok Norge en restriktiv holdning til tilrettelegging for bombeflyet B52, både fordi det var i stand til levere atomvåpen og fordi rekkevidden var stor. Selv om Norge aksepterte at flyene deltok i Nato-øvelser, begrenset norske myndigheter flyenes operasjonsfrihet i Norge (Børresen et al., 2004, s. 111). Solberg-regjeringen vektla riktignok at Norges deltakelse muliggjorde norsk «påvirkningskraft» og «forståelse for våre nasjonale sensitiviteter» (Bakke-Jensen, 2021). Likevel kan det diskuteres om tilrettelegging brøt med Norges mantra om å ikke tillate utenlandsk militær aktivitet «av en slik karakter at den med rimelighet kan oppfattes som provoserende eller skape spenning i forholdet til våre naboer» (sitert hos Dramstad, 2021, s. 150). Gitt Søreides forsikring om at forholdet til Russland «baserer seg på en balanse mellom avskrekking og beroligelse» (Søreide, 2021) er det grunn tro at balansegangen her var krevende.

Et annet tilfelle der amerikansk militært nærvær i Norge utløste sikkerhetspolitiske dilemma, var i forbindelse med nevnte EDI-investeringer og utviklingen av den såkalte tilleggsavtalen med USA. USA ønsket opprinnelig «likeartede og oppdaterte rettslige rammebetingelser for USAs tilstedeværelse i allierte stater i Europa og Asia» (Prop. 90 S (2021–2022), s. 9). Men for Norge har det vært et viktig poeng at beliggenheten i forholdet til Russland er langt fra «likeartet» andre allierte. I norsk sammenheng kommer ikke amerikansk militært nærvær alltid med jo mer jo bedre-logikken.

Utviklingen av tilleggsavtalen ble komplisert på flere måter. For det første trådte spenningsforholdet mellom realpolitisk nytte og liberale verdier frem. På den ene siden hadde USA gjort avtalen til en forutsetning for deres innsats i Norge, altså det som betraktes som kjernen i forsvarlig ivaretakelse av norske sikkerhetsinteresser. Samtidig var Norge og USA uenige blant annet om hvorvidt avtalen forpliktet USA til å følge norsk lov på norsk territorium, altså spørsmål som berører noe så grunnleggende som suverenitet. Slikt krysspress mellom ivaretakelse av sikkerhet og ivaretakelse av suverenitet – for å sette det langt fremme på spissen – er ikke hverdagskost, selv for en utenriksminister. For det andre utfordret avtaleverket Norges kalibrering av avskrekkingspolitikken. Tradisjonelt har det blant annet tatt form av avskjerming fra alliert militær aktivitet på norsk territorium (Tamnes, 1986). USAs opprinnelige standardmal var egnet til å utfordre norsk tradisjon for ikke å ha allierte baser i fredstid, den såkalte basepolitikken, og amerikanerne ønsket å investere på flere områder enn Norge ville tillate (Søndeland & Aasland, 2022).

Avtalen ble omsider signert i 2021. Så lang tid tok det at man kan undres på om byråkratisk flisespikking kom i veien for mer overordnede strategiske hensyn. Likevel vil altså det å fremstille signeringen som at Norge opptrådte servilt i møte med amerikanske interesser, antakelig fremstå forenklet og urettferdig for alle med innsidekjennskap til prosessene som ledet dit. Regjeringen vektla at den etter «langvarige og krevende» forhandlinger endte opp med å følge en «moderat […] tilnærming» (Prop. 90 S (2021–2022), s. 32 og 36). Den viste til at de endte med et «meget begrenset antall» omforente områder. Og plassering, størrelse og tenkt bruk av disse områdene skulle «ikke med rimelig grunn» kunne sies å bidra til økt spenning i norske nærområder (Prop. 90 S (2021–2022), s. 36). I forhandlingene om innholdet i og utformingen av avtalen har dilemmaene åpenbart gjort seg gjeldende.

Vi står for tett på Søreides gjerning i tid til å ha kilder til å bestemme hvilken rolle hun spilte, både i spørsmålet om tilleggsavtalen spesielt og i USA-relasjonen generelt. Det gjør at vi ikke vet hvilke dilemma som var regnet som de viktigste i håndteringen, altså hva hun personlig hovedsakelig gjorde sakene til et spørsmål om, eller hvordan hun argumenterte internt i prosessene hun var en del av. Vi kan heller ikke si hvor smertefullt det var å lande på en løsning, altså hvor langt inne det satt å prioritere ett hensyn over et annet. Det vi derimot vet, er at de personlige egenskapene til Norges første kvinnelige utenriksminister, i sin samtid kjent som en grundig og hardtarbeidende morgenfugl, ble lagt merke og verdsatt både i Norge og USA. I over et tiår har hun vært en ledende og respektert sikkerhetspolitiker i Norge. At hun forut for sine to perioder som statsråd ledet utenriks- og forsvarskomiteen på Stortinget, og gjenopptok den funksjonen etter regjeringsskiftet i 2021, vitner om det. USAs forsvarsminister Ash Carter belønnet henne i sin tid med «personlig takk for hennes lederskap» (US Department of Defense, 2016), og Søreide ble i 2019 kåret av magasinet Politico (2019) til «Doer #1» blant et eksklusivt knippe personer som ville forme Europa. Ikke desto mindre er det for tidlig å stadfeste presist hvilken innvirkning hennes individuelle kvaliteter hadde på norsk politikk i perioden.

Avslutning

Under Søreides utenriksministerperiode stod de sikkerhetspolitiske problemstillingene i kø for en småstat som Norge. Konfliktene mellom verdens stormakter tilspisset seg parallelt med at sentrale ordensskapende reguleringene ble svekket. En kompliserende faktor var at relasjonen til USA ble betraktet som grunnleggende for norsk sikkerhet, samtidig som Norges viktigste allierte tidvis fremmet politikk egnet til å undergrave de kollektive institusjonene Norge verdsatte, eksempelvis Nato. Situasjonen hadde noe paradoksalt ved seg: USA var en del av problemet, men også en del av løsningen.

Da Søreide høsten 2021 overrakte nøklene til Victoria terrasse og ansvaret for problemløsningen til Arbeiderpartiets Anniken Huitfeldt, vakte det internasjonal oppsikt at de to kollegaene ga hverandre en varm klem. Huitfeldts analyse av oppmerksomheten var at: «fredelig maktovertakelse ikke lenger er noen selvfølge etter det vi så i USA tidligere i år» (Bjerkland, 2021). Stormingen av Kongressbygningen den 6. januar 2021 var et bilde på oppløsningstendensene i det amerikanske demokratiet, som også i noe grad hadde preget utenrikspolitikken i perioden. Norges viktigste allierte og ideologiske medsammensvorne liknet ingen «shining city upon the hill», men var øyensynlig på kant med en av grunnpilarene i vestlig demokrati. For mange allierte understreket den demokratiske forvitringen at bånd til USA ikke bare var et aktivum, men også potensielt et strategisk problem. Var det fremdeles trygt å basere sin sikkerhet på denne leirfotede kolossen?

Norge svarte entydig «ja» på det, og fortsatte å betrakte USA som en del av løsningen. Da Stortinget godkjente den symboltunge tilleggsavtalen med USA med 85 mot 14 stemmer den 3. juni 2022 (Stortinget, 2022), satt Søreide som leder av utenriks- og forsvarskomiteen. Det var 100 dager siden Russland hadde gått til fullskala invasjon av Ukraina. Med krigen skjøt europeiske sikkerhetsbekymringer i været. Vestens håndtering av krisen bekreftet samtidig betydningen av USA som primus inter pares, også på det europeiske kontinentet.

At Norge gjennom fire år, tross alle utfordringer, hadde opptrådt som en urokkelig og tålmodig alliansepartner av USA, kastet av seg. Den fremherskende interesseorienteringen Søreide hadde stått for og den transatlantiske arven hun etterlot seg, var i rådende klima ikke vanskelig å rettferdiggjøre. Selv på venstresiden i norsk politikk økte lydhørheten for Natos berettigelse. Sverige og Finland søkte medlemskap i alliansen. Vesten stod samlet, med USA i spissen, opp mot Russlands folkerettsulydighet. Bedømmelsen av Norges utenrikspolitiske valg om å pleie USA-relasjonen, vil for all ettertid vurderes i lys av at dette valget sementerte en relasjon som fikk økt strategisk verdi etter Russlands angrep på Ukraina. Ingen kan klandres for å kreditere Søreide for sikkerhetspolitisk teft og strategisk dømmekraft.

Men i en slik vurdering ligger også en mulig tankefeil. For historiens hjul kunne tatt en annen vending. Det kan ikke utelukkes at alternative utviklinger ville påvirket våre vurderinger av Søreides veivalg (husk at Trump var skarve 81 139 stemmer fra et legitimt gjenvalg (Fowers et al., 2020). I sin analyse av Napoleons felttog i Russland skriver Carl von Clausewitz: «It is legitimate to judge an event by its outcome, for this is the soundest criterion. But a judgement based on the result must not be passed off as evidence of human wisdom» (1989, s. 627). Selv om spørsmålet i dag fortoner seg bortimot utidig, all den stund USA fremstår som et sivilisert bolverk mot prinsippløs russisk maktpolitikk, bør det stilles likevel: Hvis Trump eller en av hans støpning skulle gjenvelges i USA, vil det da tjene norske interesser best – vil det være «bevis på menneskelig visdom» – å pleie relasjonen med samme urokkelige tålmodighet?