Grønlands mineral- og olieefterforskningshistorie i internationalt politisk perspektiv

Data og metoder

Grundet skift i beslutningskompetence mellem Danmark og Grønland såvel som flere ændringer i ressort i både Danmark og Grønland forefindes der ikke et samlet homogent baggrundsmateriale til en økonomisk og selskabsmæssig analyse. Udover direkte citerede kilder bygger nærværende analyse derfor på tabelmateriale sammenstillet og løbende opdateret af forfatteren. Materialet er tilgængeligt ved henvendelse, og dele heraf findes som tillægsmateriale.

Hovedkilderne er årsberetninger og andet materiale fra Fællesrådet for Mineralske Råstoffer, Råstofforvaltningen for Grønland, Bureau of Minerals and Petroleum in Greenland, Råstofdirektoratet og Råstofdepartementet i Grønland, NUNAOIL, NunaMinerals, nyhedsbreve såsom Ghexis og Minex, hjemmesider såsom Grønlandsportalen samt fra firmaer (mange er utilgængelige i dag) og materiale fra Grønlands Statistik. Det vigtigste regneark sammenstiller informationer om samtlige selskaber, der har haft efterforsknings- og udnyttelsestilladelser på mineralområdet, deres hovedkvarterer, aktive efterforskningsperioder, efterforskningsmål, områder, boringer, drivkræfter m.v. Det drejer sig i alt om ca. 225 selskaber, ca. 700 efterforskningslicenser og 12 udnyttelsestilladelser (Christiansen, 2022). På olieområdet er de vigtigste nøgledata allerede tilgængelige i Christiansen (2011, 2021). Medmindre andet er angivet, er alle beløb forsøgt omregnet til nutidsværdi. For nogle få perioder er der tale om skønnede omkostninger, men dette har været vigtigt af hensyn til at opnå en komplet sammenstilling af investeringsniveauet.

Hvad angår den politiske analyse, er der udover referencer til nøglelitteratur på området også foretaget interviews med en række nuværende og tidligere toppolitikere og embedsmænd.

Mineralefterforskningshistorien

Der har været adskillige småminer i Grønland før 2. verdenskrig (Secher, 2004, 2008). I perioden efter 2. verdenskrig har der i alt været ni miner, hvoraf to stadig er aktive (Christiansen, 2022; Secher, 2008). En lille håndfuld projekter vil evt. kunne udvikle sig til aktiv minedrift i løbet af de kommende 5−10 år afhængig af prisudviklingen på de pågældende råstoffer. I analysen af efterforskningsaktiviteter, omfang af investeringer og den politiske og ejermæssige ramme er der brugt samme inddeling som anvendt af Christiansen (2022), der fokuserede på de tekniske, økonomiske og geologiske detaljer.

I modsætning til de nordiske lande Sverige, Norge og Finland (Eilu et al., 2012; Weihed, 2022), som alle har haft en mange hundrede år lang minehistorie, er det ikke lykkedes at få opbygget en permanent mineindustri i Grønland. Derimod har talrige internationale efterforsknings- og serviceselskaber været aktive gennem en kortere periode – i nogle få tilfælde dog gennem flere årtier.

Kryolitminen, der blev drevet fra 1854−1985 ved Ivittut i Sydgrønland, er det økonomisk mest succesfulde mineprojekt i Grønlands historie (Secher, 2018; Topp, 1990, 2008). Det gav samlede indtægter på ca. 4 mia. DKK (Hansen, 2018) og et stort provenu på 731 mio. DKK (datidsværdi), da selskabets 59% statslige aktier blev solgt i 1987. Det gav i øvrigt en voldsom diskussion mellem Danmark og Grønland, om hvordan beløbet skulle fordeles og anvendes (Martens, 2021), hvilket givetvis har påvirket senere råstofforhandlinger mellem Grønland og Danmark. En del af selskabets driftsoverskud blev løbende anvendt på mineralefterforskning i Vestgrønland gennem 30 feltsæsonner, hvoraf langt de fleste inkluderede boringer (Keto, 1998). Den samlede omkostning er estimeret til ca. 1 mia. DKK.¹ Kryolitselskabet var teknologisk på forkant efterforskningsmæssigt og gjorde en del interessante fund, som har ført til minedrift ved andre selskaber, eller som stadig vurderes i dag.

I en periode fra 2. verdenskrigs afslutning og frem til Danmarks nej til atomkraft og Grønlands stort set samtidige udmeldelse af EU i 1985 blev der gennemført omfattende uranefterforskning og forsøgsminedrift ved Kvanefjeld i Sydgrønland og oparbejdningstest på Risø i Danmark (Knudsen & Nielsen, 2016). Aktiviteterne skete i regi af Atomenergikommissionen og var drevet af en række danske forskningsinstitutioner. Undersøgelserne fra fly har givet stor viden om Grønlands geologi og direkte eller indirekte ført til fund af uran, sjældne jordarts metaller, niobium, tantalium, zirkon m.v., som stadig efterforskes i dag. Med en finansieringsmodel med mange offentlige partnere, og en stor egenindsats af forskere på Københavns Universitet, GGU og Risø er det vanskeligt at opgøre omkostningerne hertil præcist, men de skønnes at være højere end 0,5 mia. DKK (Christiansen, 2022).

Nordisk Mineselskab fik en enerets efterforskningslicens på 50 år til store dele af Østgrønland i 1952. Selskabet var delvist ejet af den danske stat (27.5%) sammen med større danske og udenlandske firmaer (Brinch, 1969). Selskabet drev blyminen ved Mestersvig i perioden 1952−1963, hvor forekomsten var tømt. Det gav ikke overskud for ejerne. Nordisk mineselskab gennemførte omfattende efterforskning i Østgrønland og etablerede i 1962 Arktisk Mineselskab, sammen med et stort amerikansk mineselskab AMAX, med henblik på at starte en molybdænmine ved Malmbjerget. Dette projekt, som har en vanskelig infrastruktur, er stadig under udvikling. Harpøth et al. (1986) har opgjort de samlede efterforskningsomkostninger til 0,85 mia. DKK. Selskabet var i en kort periode partner i ARCO’s olieefterforskning i Jameson Land, inden det blev lukket i 1984.

Zinkminen Sorte Engel ved Maarmorilik i Vestgrønland er det andet mineprojekt, som har givet stort overskud til ejere og indtægter til samfundet. Minen blev drevet i 1973−1990 af Greenex, der var ejet af canadiske Cominco, senere af svenske Boliden. Selskabet foretog omfattende efterforskning med mange boringer (Lodberg, 1990) for at finde yderligere zink- og blyreserver i nærheden af minen, men også regionalt i store dele af Vest- og Sydgrønland. Minedriften gav stat og hjemmestyre indtægter på 0,9 mia. DKK, mens efterforskningsomkostningerne er beregnet til ca. 0,9 mia. DKK (Christiansen, 2022).

Ligesom i mange andre vestlige lande har der i en periode været nationale selskaber i Grønland. NUNAOIL blev etableret i 1985 og var ejet i fællesskab af den danske stat (i en årrække gennem DONG A/S) og Grønlands hjemmestyre. Ved indførelsen af selvstyret i 2009 overtog Grønland det fulde ejerskab. Efterhånden som interessen for olieefterforskning i Grønland faldt, blev selskabet reduceret i størrelse og er i dag reelt inaktivt. NunaMinerals blev udskilt af NUNAOIL i forbindelse med flytning af råstofadministrationen til Grønland i 1998, og var først ejet 100% af Grønland. Selskabet blev senere delprivatiseret via en børsintroduktion på NASDAQ i København. Selskabet gik konkurs i 2014. NUNAOIL var i en periode aktiv i mineralefterforskning og stod bl.a. bag guldfundet, der førte til opstarten af Nalunaq-minen. Både NUNAOIL og NunaMinerals har haft talrige efterforskningslicenser og trukket en del internationale partnere ind. Grønland har investeret ca. 200 mio. DKK i de to selskaber; med salg og køb til DONG har statens forretningsmodel været anderledes, men reelt i samme størrelsesorden (Christiansen, 2022). I de senere år er der foretaget yderligere offentlige investeringer i mineralefterforskning gennem Greenland Ventures (nu med nyt navn, Nalik Ventures), den grønlandske pensionskasse SISA og danske Vækstfonden, indtil videre ca. 120 mio. DKK.

I de senere årtier har en stor del af mineralefterforskningen i Grønland været gennemført af canadiske, australske og britiske selskaber (Menezes, 2021). Mange af selskaberne er relativt små, såkaldte junior selskaber, som bruger store kræfter på at opdyrke finansiering på børserne i Toronto, Sydney og London eller på at finde store internationale partnere. Platinova, der blev stiftet i 1994, var det første eksempel, og selskabet gjorde adskillige store og lovende fund. Canadiske og australske selskaber står bag et par mindre miner, også bag flere af de projekter, der kan udvikle sig til miner i de kommende 5−10 år. Omkostningerne til denne efterforskning indgår i det beløb på ca. 6 mia. DKK, som siden 1985 er investeret i Grønland (Christiansen, 2022).

Baseret hovedsagelig på ovennævnte aktiviteter kan de samlede investeringer i mineralefterforskning i Grønland siden 2. verdenskrig opgøres til ca. 10 mia. DKK (omregnet til nutidsværdi). De samlede direkte indtægter til den danske stat, Grønlands hjemmestyre og selvstyre har været ca. 5 mia. DKK, hvortil kommer indirekte indtægter fra aktiviteter og personskatter på ca. 5 mia. DKK.

Olieefterforskningshistorien

Olieefterforskningshistorien i Grønland begrænser sig hovedsagelig til to hektiske perioder i 1970’erne (offshore Vestgrønland) og i 2008-2017 (offshore Vest-, Nordvest- og Nordøstgrønland) og med lidt mere spredte aktiviteter i 1980’erne og 1990’erne (Christiansen, 2011, 2021). Der blev gennemført i alt 15 efterforskningsboringer uden at gøre kommercielle fund. Der blev indsamlet mere end 350.000 km moderne 2D seismiske data og 17.000 km² 3D seismiske data, hvorved Grønland nok er det ikke-producerende land i verden, der har den bedste seismiske dækning. De i alt 44 efterforskningslicenser har haft 19 forskellige operatører ud af i alt 40 olieselskaber. Stort set alle store og mellemstore vestlige selskaber har på et eller andet tidspunkt været aktive i Grønland (Christiansen, 2011, 2021).

Efter at Grønland gennem en årrække havde været et af de mest interessante områder for olieaktiviteter, forlod alle de store olieselskaber området i løbet af en kort periode i 2016−2018. Årsagerne var flere, især faldende priser betinget af den på det tidspunkt stigende skiferolieproduktion i USA kombineret med stærkt stigende efterforskningsomkostninger grundet myndighedernes ændrede regelsæt med krav om to skibsoperationer, kortere sæsoner for seismisk indsamling og boringer samt langsommelige høringsprocesser – se nærmere diskussion i Christiansen (2021). Efter flere udmeldte licensrunder eller åben-dør-procedurer uden ansøgninger besluttede den daværende grønlandske regering i sommeren 2021 at stoppe for videre olieefterforskning. Dette havde tydeligvis symbolpolitisk karakter, idet Grønland pludselig meddelte, at man vil tilslutte sig Paris-aftalen, og at Grønland sammen med Danmark og Costa Rica blev stiftende medlem af Beyond Oil and Gas Alliance (BOGA). Den formelle behandling i Inatsisartut af de administrative og lovgivningsmæssige konsekvenser er dog blevet forsinket, og BOGA har man ikke hørt meget om siden.

De samlede efterforskningsomkostninger for olieselskaberne kan opgøres til ca. 13 mia. DKK, hvortil kommer indsamling af seismiske data af geofysiske selskaber på spekulativ basis til en værdi af ca. 2 mia. DKK samt offentlig dataindsamling og forskning til ca. 1 mia. DKK. Indtægterne var kun indirekte og i størrelsesordenen 2 mia. DKK, primært i forbindelse med de omfattende boreaktiviteter i 2010−2011 (Christiansen, 2021). Selvom der er et godt datagrundlag, et stort olie-gaspotentiale og en global forsyningskrise, som kan fortsætte i en del år, forventes der ikke at blive iværksat ny efterforskning i Grønland. Det meget omfattende datagrundlag vil dvise sig at være meget vigtigt i videre forskning, især i forhold til miljø- og klimahistorie (Christiansen, 2021).

Lovgivning, administration og strategier

Der har gennem tiderne været mange ændringer af lovgivning om og administration af mineral- og olieefterforskningen i Grønland (Nielsen, 1980; Nielsen & Larsen, 1985; Poole et al., 1992; Rasmussen & Gjertsen, 2018). Før 1979 var råstofområdet et dansk anliggende. Efter hjemmestyrets indførelse i 1979 var der fælles beslutningskompetence, men med råstofadministration i Danmark indtil 1998, derefter i Grønland, og med Fællesrådet for Mineralske Råstoffer for Grønland som det helt centrale politiske omdrejningspunkt. Ved selvstyrets indførelse i 2009 overtog Grønland det fulde sagsområde med både lovgivning og administration, og Fællesrådet for Mineralske Råstoffer blev nedlagt.

Den første danske minelov blev udvidet til også at omfatte Grønland i 1935 (Nielsen & Larsen, 1985). En ny minelov blev introduceret i 1965 og med senere ændringer i 1969, 1978 og 1998. Ved selvstyrets indførelse i 2009 blev der udarbejdet en helt ny grønlandsk minelov, som er ændret en del gange siden.

Fællesrådet for Mineralske Råstoffer var gennem tre årtier det naturlige forum for diskussioner om licenser og licenspolitik. Udvalget var paritetisk sammensat med politikere fra henholdsvis Folketinget og det grønlandske Landsting og havde på skift dansk og grønlandsk formand. Arbejdet var præget af meget omfattende og detaljeret skriftligt materiale, stor kontinuitet og en udpræget konsensuspolitik uden eksempler på afstemning.² Talrige grønlandske og danske toppolitikere har på et eller andet tidspunkt siddet i udvalget og har samtidig næsten altid haft stor indflydelse i de respektive regeringer. Fællesrådet har dermed bidraget til gode personlige netværk mellem grønlandske og danske politikere og topembedsmænd, en stor vilje til at udvikle ny fælles politik og til at allokere økonomiske midler til dataindsamling og forskning.

Ved indførelse af selvstyret og den efterfølgende overtagelse af sagsområdet blev Fællesrådet for Mineralske Råstoffer som nævnt nedlagt. I forbindelse med lovændringer bliver sager nu behandlet i Inatsisartuts erhvervs- og råstofudvalg, mens der ikke længere findes en egentlig kontinuer pendant til Fællesrådet. Nyere strategier i Grønland har i langt højere grad været drevet af enkelteministre. Det skal i den forbindelse bemærkes, at der har været et meget stort antal ministre, som har haft ansvaret for råstofområdet (15), mens der har været større kontinuitet på posten som landsstyreformand (5) (se tillægsmateriale, tabel 1).

Igennem den grønlandske efterforskningshistorie er der udarbejdet og implementeret en del strategier med det formål at skabe økonomiske incitamenter for investeringer – men også flere gange for at øge samfundsgevinsten i form af flere grønlandske arbejdspladser samt højere skatter og afgifter og i øvrigt øge den grønlandske indflydelse. Den første strategi blev iværksat gennem det såkaldte Ølgaard-udvalg og blev udarbejdet på direkte initiativ fra daværende landsstyreformand Jonathan Motzfeldt. Det var præget af situationen efter lukningen af minen ved Marmorilik og af, at ARCO stoppede olieefterforskningen i Jameson Land. Både befolkning og politikere i Grønland havde i 1970’erne generelt været kritiske overfor olieaktiviteter og minedrift (Larsen, 1984; Nielsen & Larsen, 1986), som blev set som miljømæssigt problematisk i forhold til hovederhvervet fiskeri. Men den nye strategi, som blev iværksat med inddragelse af tekniske eksperter, udover selve forvaltningen i Danmark, førte efterfølgende til et markant holdningsmæssigt skifte, hvor Grønland tog medansvar.³ Samtidig var der en klar erkendelse af, at der var behov for investeringer og aktiviteter drevet af store internationale olie- og mineselskaber.

I perioden op gennem 1990’erne og starten af det nye årtusinde, lige før og efter Grønland overtog administrationen i 1998, blev der sikret finansiering til omfattende offentligt finansieret geofysisk indsamling. I forbindelse med efterfølgende strategier i 1999 og 2004 blev der yderligere lagt stor vægt på at tiltrække den internationale olie- og mineralindustri, dels ved gunstige licensbetingelser og dels ved systematisk markedsføring. I forbindelse med oliestrategien fra 1999 blev der for første gang gennemført systematiske møder med den seismiske industri for at skabe incitament til investeringer i spekulative data. Efter de vanskelige selvstyreforhandlinger i 2004−2008 og selve indførelsen af selvstyre i 2009 har der ikke fra dansk side været vilje til fortsat at finde en sådan finansiering. Dette skyldes især det store årlige bloktilskud fra Danmark til Grønland, som i dag er på ca. 4 mia. DKK årligt. De nyeste strategier vedtaget af selvstyret har typisk været af fem års varighed (se tillægsmateriale, tabel 1). Oliestrategierne har været ganske detaljerede med beskrivelser af områder og tidsplaner, hvilket har givet den geofysiske industri tid og økonomisk incitament til at indsamle seismiske data, forskerne tid til at udvikle og præsentere nøgledata og olieselskaberne tid til at budgettere og allokere personale, gennemføre vurderinger og udarbejde ansøgninger. Disse strategiske udmeldinger kombineret med talrige firmabesøg var hovedårsagen til de mange licenstildelinger til store internationale olieselskaber frem til 2014 (Christiansen, 2021). Mineralstrategierne har været mindre konkrete og med en del benchmarking af økonomiske parametre i forhold til mere etablerede minelande og med fokus på interne grønlandske forhold såsom opbygning af egen ekspertise og databaser.

I modsætning til perioden med Fællesrådet har der ikke været bred konsensus om centrale råstofpolitiske spørgsmål i de senere år, og der har været bemærkelsesværdig stor uenighed mellem de regeringsbærende partier Siumut og IA. Stoppet for olieefterforskning blev udmeldt af Naalakkersuisut midt om sommeren 2021 og var end ikke diskuteret i Inatsisartut. Der ville næppe have været flertal, hvis sagen var kommet til afstemning i salen.⁴ Der har været skiftende holdninger til nul tolerance i forhold til uran som biprodukt: Siumut accepterede dette, mens IA gik til valg på modstand hertil og med et klart budskab om at ville stoppe hele Kvanefjeld- projektet. Dette har så efterfølgende ført til en voldgiftssag og mulig efterfølgende retssag rejst af licenshaveren Greenland Minerals i februar 2022 mod det grønlandske selvstyre og den danske stat. Efter at IA og Siumut indgik i regeringskoalition i april 2022, synes der at være lagt låg på den politiske diskussion herom, og det forventes ikke, at der umiddelbart vil ske ændringer i forhold til hverken olie- eller uranpolitik efter et nyvalg, hvor Siumut evt. måtte genvinde magten. Hvad der end sker, har det været et ustabilt forløb, hvilket traditionelt gør internationale investorer utrygge.

Sammenhæng mellem råstof- og selvstændighedspolitik

For en hel generation af toneangivende grønlandske politikere har “ejendomsretten til undergrunden” været en vigtig drivkraft i forhold til at arbejde for øget selvbestemmelse og egentlig selvstændighed (Nielsen, 1980; Nielsen & Larsen, 1985). Netop derfor var råstofområdet et af de få sagsområder, som fra starten blev overført ved selvstyrets etablering (Bianco, 2019). Diskussion om deling af mulige indtægter fra råstofindvinding var et helt centralt emne i Selvstyrekommisionens arbejde⁵ og fylder meget i tekster og bilag (Bianco, 2019). I de første år var der meget hype om potentialet og markedsføringen, hvilket tydeligvis førte til en overvurdering af industriinteressen på både olie- og mineralsiden, hvorfor der f.eks. blev indført royalty i Aleqa Hammonds regeringsperiode. I de senere år har der i Grønland været en begyndende erkendelse af, at indtægter fra råstofaktiviteterne kun når op på en begrænset størrelse (Bianco, 2019; Udvalget for samfundsgavnlig udnyttelse af Grønlands naturressourcer, 2014); dette er blevet forstærket med et nej til videre olieefterforskning. Egne investeringer i dataindsamling og opbygning af viden- og personalemæssig kompetence er stagneret. Dette har vist sig ved reducerede finanslovsbevillinger. Desuden har råstofområdet oplevet mange administrative skift og perioder som en del af større og mere indflydelsesmæssige ministerier såsom erhverv, arbejdsmarked eller finanser, og hvor mange ministre har haft området tidligt i deres karriere for senere at rykke til tungere poster (tillægsmateriale, tabel 1).

I den forbindelse ses det af ovenstående tydeligt, at de samlede investeringer gennem mange årtier i mineral- og olieefterforskning (ca. 25 mia. DKK) og de tilsvarende indtægter (ca. 12 mia. DKK) synes relativt begrænsede målt i forhold til det årlige bloktilskud fra Danmark til Grønland på ca. 4 mia. DKK eller det grønlandske bruttonationalprodukt på ca. 20 mia. DKK årligt. Det stadigt profitable fiskeri har langt større økonomisk betydning. Dette understreger, at mineerhvervet næppe vil kunne danne realistisk grundlag for økonomisk uafhængighed fra Danmark, men at det i gunstige perioder vil kunne bidrage til et mere diversificeret erhvervsliv ved at skabe lokale arbejdspladser og deraf følgende skatte- og serviceindtægter.

Sammenhæng mellem råstof- og udenrigspolitik

Minedrift i Grønland og råstofpolitik har været en central del af Kongerigets udenrigspolitik, hvad enten beslutningerne blev foretaget i København, i Nuuk, i fællesskab eller efter indflydelse fra Washington.

Kryolit var en vigtig strategisk ressource i forbindelse med aluminiumsfremstilling til f.eks. fly i perioden før og under 2. verdenskrig. Minen blev beskyttet af USA og kryolitten afsat direkte til amerikanske (PennSalt) og canadiske selskaber (AlCan) (Hansen, 2018). Med placeringen af Ivittuut-minen var det derfor naturligt for USA at etablere Grønnedal-flådestationen i en beskyttet fjord med dybt vand under 10 km herfra. Samtidig var der, i hvert fald efter grønlandske forhold, en begrænset afstand på ca. 150 km til den af USA etablerede lufthavn i Narsarsuaq. Mulige uran forekomster såsom Kvanefjeld findes i samme område i Sydgrønland og har dermed været af stor betydning for både danske og amerikanske interesser (Nielsen & Knudsen, 2016).

Den store statslige interesse i Nordisk Mineselskab fra 1950’erne og flere årtier frem har givetvis også været politisk betinget. Det var først i 1933 efter afgørelse af sagen ved den internationale domstol i Haag, at Danmark endelig fik retten til Nordøstgrønland. I den sammenhæng var tidlige dansk finansierede geologiske ekspeditioner af betydning for sagens udfald. Det har derfor været af stor dansk interesse fortsat at vise flaget – ikke kun ved Sirius-patruljen men også med erhvervsmæssige aktiviteter.

I perioden med uranefterforskning i årtierne fra slutningen af 2. verdenskrig var der også stort udenrigspolitisk fokus herpå grundet den strategiske betydning for USA og senere også for EU. USA forsøgte efterforskning gennem Union Mines allerede i 1944 (Knudsen & Nielsen, 2016). Selvom USA’s første bud på at købe Grønland i 1946 havde militær-strategiske årsager, var der også interesse for både kryolit og uran (Knudsen & Nielsen, 2016). Interessen for uran stoppede først i 1980’erne, og siden da har kun ganske få amerikanske mineralselskaber været aktive i Grønland (Christiansen, 2022).

EU havde gennem flere “Raw Materials Programs” i 1978−1989 (Boissonnas, 1988) stort fokus på råstoffer som uran, krom, platin og wolfram, som især fandtes i Rusland, Sydafrika og andre på det tidspunkt ustabile lande. Der blev foretaget en ganske stor finansiering i luftbårne geofysiske undersøgelser samt andre undersøgelser, som siden har været vigtige i forhold til generel geologisk kortlægning. EU viste fornyet interesse for Grønlands råstoffer i perioden 2012−2013, hvor daværende EU-kommissær Antonio Tajani underskrev et “letter of intent for cooperation”, som gav mulighed for støtte til kapacitetsopbygning og dataindsamling. I denne periode støttede EU omfattende luftbåren geofysisk indsamling i Afrika, som har været vigtig for senere mineralefterforskning. Grønland havde på dette tidspunkt mere fokus på at finde midler til at opbygge sin egen geologiske undersøgelse og initiativet løb ud i sandet. I en kort periode i 2020−2022 har det franske selskab Orano, som globalt er stor producent af uran, haft licenser i Sydgrønland, men med vedtagelsen af den nye uranlov forventes disse aktiviteter at stoppe definitivt.

Efter indførsel af selvstyre var der i en periode en del flirten med kinesiske selskaber, både i forhold til infrastruktur og råstoffer (se tabel 2 i tillægsmateriale baseret på Andersson et al., 2018; Christiansen, 2022; Jiaang, 2018; Kalvig, 2021; Menezes, 2021). Kina var fast mål for markedsføringen af grønlandske råstoffer, og kinesiske selskaber blev i en periode inviteret til at søge licenser eller indgå i partnerskaber. Indtil videre har det ikke ført til efterforskningsmæssige succeser eller etablering af minedrift. I forhold til større infrastrukturprojekter er kinesiske interesser bevidst blevet udelukket via dansk finansiering, formentlig efter veto fra USA (Jiang, 2020; Nielsen & Ackrén, 2021).

I betragtning af, hvor meget international sikkerheds- og udenrigspolitik, der globalt har været styret af olie-gas interesser (Odell, 2013; Yergin, 1991) − og stadig er det, når forsyningspolitikken bliver vigtig i krisetider – har dette fyldt meget lidt i den grønlandske historie. Dette skyldes givetvis, at der aldrig er startet en olie-gasproduktion i Grønland, og at tidsperspektivet har været for langt for de lande, som havde brug for energi. Al olieefterforskning er indtil videre sket på normale kommercielle betingelser med fri konkurrence og periodevis deltagelse af langt de fleste store vestlige selskaber. Der har ikke været russiske, kinesiske eller koreanske investorer, mens en gruppe af japanske selskaber har været aktive som partnere i offshore Nordøstgrønland i en kort periode. Forfatteren kender ikke til eksempler på, at ansøgninger og licenstildeling har været koblet med direkte udenrigspolitiske interesser.

I et vist omfang er der en indirekte sammenhæng mellem råstof- og udenrigspolitik i forbindelse med Kongerigets Kontinentalsokkelprojekt (Marcussen et al., 2004; Marcussen & Weng, 2016). Selvom ressourcepotentialet for i hvert fald olie synes væsentlig mere begrænset på den udvidede kontinentalsokkel udenfor den eksklusive økonomiske zone (200 sømil) end i de mere kystnære områder (Gautier et al., 2009), vil det være af stor betydning at opnå rettigheden til at regulere fremtidige efterforskningsaktiviteter i henhold til artikel 76 og 77 i FN’s Havretskonvention. Herved kan man sige nej til, at nationalt kontrollerede firmaer fra f.eks. Kina under dække af forskning eller begyndende efterforskningsaktiviteter etablerer infrastruktur på havbunden. Dette kunne være særlig relevant i forbindelse med mulige mineral ressourcer tæt ved den såkaldte Gakkel spredningsryg nord for Grønland. Denne ryg er en forlængelse af de nordatlantiske spredningszoner Mohns-ryggen og Knipovitsj-ryggen, hvor der for nylig er identificeret store mulige ressourcer af især kobber, zink, mangan, kobolt, vanadium og sjældne jordartsmetaller (Oljedirektoratet, 2023). I forhold til sådanne ressourcer har de fem arktiske kyststater USA, Canada, Rusland, Norge og Kongeriget således en fælles interesse i, at der er så små områder som muligt, som ikke bliver accepteret som udvidet kontinentalsokkel af Commission on the Limits of the Continental Shelf (CLCS) ved FN. Derved kan landene selv regulere efterforskningsaktiviteter og undgå, at dette sker gennem kontrakter udstedt af International Seabed Authority (ISA) i henhold til artikel 136, 137.2 og 145 i Havretskonventionen (Miller et al., 2018).

Fremtiden

Med stort fokus på kritiske råstoffer fra både europæisk (EC, 2020), amerikansk (Humphries, 2019; USGS, 2017, 2019) og nordisk side (Eilu et al., 2021) kombineret med et stærkt voksende forbrug af materialer såsom kobber, sjældne jordarter, litium, nikkel, kobolt og grafit, der alle er vigtige i den grønne omstilling til udbygning af ledningsnettet, til permanente magneter i vindmøller og pumper, batterier og elmotorer, burde man kunne forvente fortsatte investeringer i sådanne projekter, da Grønland har et stort potentiale for en række af disse råstoffer (Kalvig, 2021; Steensgaard et al., 2016).

Grundet de vanskelige naturgivne forhold i store dele af Grønland såvel som konkurrence med andre lande vil succesfulde projekter dog stadig kræve en høj-lødig malm for at holde energiforbruget til oparbejdning nede og en let tilgængelig infrastruktur med miner og anlæg tæt ved åbent-vands-havne (Thorup et al., 2021). Derfor er projekter i områder i det sydlige og vestlige Grønland mest realistiske; det er også i disse områder, der er lettest adgang til lokal arbejdskraft.

I takt med at Grønland får større og større indflydelse på Kongerigets udenrigspolitik i det arktiske – og hvor man ofte ser Grønland udfordre Danmark symbolpolitisk (se f.eks. Jacobsen, 2019, 2021) – vil man givetvis stadig se elementer af råstofpolitikken som et separat grønlandsk redskab til at demonstrere politisk uafhængighed. Den stigende amerikanske interesse for Grønland er drevet af geopolitiske motiver, primært i forhold til baser og anden infrastruktur (Breum, 2021; Kluth, 2020; Olsvig & Nielsen, 2019). USA har dog samtidig vist en vis interesse for adgang til strategiske råstoffer såsom sjældne jordarter og har indgået bilaterale aftaler med Grønland (Høgh, 2021) uden at involvere Danmark eller naturlige danske samarbejdspartnere. Dette har udover uddannelsestilbud givet en vis finansiering af datahåndtering, luftbåren hyperspektral dataindsamling (2019) samt små feltprojekter om sjældne jordarter i både Sydgrønland og Østgrønland. Der er endnu ikke dokumenteret resultater herfra. USA åbnede konsulat i Nuuk i sommeren 2020, hvilket forventes at styrke samarbejdet yderligere.

EU viser fornyet interesse for Grønlands råstoffer efter i en lang årrække at have haft mere fokus på fiskeriaftaler (Bianco, 2019). EU har med sin nye “Critical Raw Materials Act” strategisk fokus på sjældne jordarter til magneter og til materialer til batterier, især litium, nikkel, kobolt og grafit (EU 2022). Det er dog lidt uklart, hvilke konkrete redskaber EU vil anvende, og hvilken betydning det kan få for investeringer i Grønland. Dette er i modsætning til USA, hvor der gives direkte støtte til virksomheder, f.eks. procesanlæg til sjældne jordartsmetaller. Også Australien og Canada giver tilsvarende direkte støtte eller gunstige lån. EU-kommissionen åbner et arktiskkontor i Nuuk i løbet af 2023, hvilket formentlig vil medføre flere konkrete initiativer.

En tidligere stor kinesisk interesse for råstof- og infrastrukturprojekter førte efter amerikansk modstand til dansk medfinansiering af lufthavnsbyggerierne i 2018, men også til stor grønlandsk modstand mod denne form for dansk indblanding, hvorved den daværende regeringskoalition blev sprængt (Bianco, 2019). Kinesiske investeringer i råstofudnyttelse synes at være aftagende med flere projekter, som er gået i stå eller har fundet anden finansiering. Det må formodes, at Kina ved en skiftende balance i magtspillet i Arktis på et tidspunkt vil udvise fornyet interesse af ressourcemæssige årsager (Kluth, 2020), velvidende at den grønlandske befolkning synes mindre Kina-forskrækkede end befolkningerne i mange andre vestlige lande og har mere fokus på mulige investeringer end på det geopolitiske spil (Nielsen & Ackrén, 2021). Om grønlandske politikere så måske vil udnytte dette som løftestang til at fremprovokere yderligere investeringer fra Danmark og USA, må fremtiden vise.

Konklusion

På baggrund af den historiske gennemgang og økonomiske sammenstilling af nøgletal kan det konkluderes, at investeringerne i efterforskning og de endnu mindre indtægter har været relativt begrænsede i forhold til f.eks. bloktilskuddet fra Danmark. Det forventes, at råstofaktiviteterne i Grønland fortsætter som hidtil, men med op- og nedture afhængig af metalpriser og vilje til at justere politikken på området. Der vil formentlig blive åbnet nogle få miner i det kommende årti, men det er ikke særlig sandsynligt, at det bliver i en skala, som vil muliggøre, at Grønland bliver økonomisk uafhængig af Danmark. Samtidig vil der stadig være risiko for lukning af underskudsgivende miner grundet konkurrence og fluktuationer i råstofpriser. Der synes i disse år ikke at være den store politiske interesse i Grønland for isoleret set at udvikle råstofsektoren ved at skabe bedre og konkurrencedygtige økonomiske betingelser, måske næsten tværtimod med mange nye restriktioner både lovgivningsmæssigt (uran indhold i alle mineralressourcer), administrativt (flere oftest langsommelige høringsprocesser) og manglende vilje til at justere royalties og skatter. Dette kan gøre det svært at finde internationale private investorer på normale konkurrencebetingelser.

Det kan til gengæld forventes, at der fortsat vil være stort fokus på sammenhængen mellem råstof- og udenrigspolitik, og at det grønlandske selvstyre fortsat vil bruge dette kort til at sikre sig yderligere udenrigspolitisk indflydelse og få international finansiering fra USA og EU til udvalgte aktiviteter – også nogle som ikke har direkte med de enkelte mineprojekter at gøre. Grønland har i disse år stort fokus på at opbygge udenrigspolitisk kompetence med et stærkt ønske om direkte indflydelse på alle sager, der har med Grønland og Arktis at gøre (Jacobsen, 2021). Herved vil man rykke grænserne for et sagsområde, der formelt ikke kan overtages, jf. selvstyreloven, men hvor man via omfattende internationalt samarbejde kan forberede egentlig selvstændighed.