Fokusartikkel – fagfellevurdert

Årgang 81, Nummer 1, side 91–105, , ISSN 1891-1757, , Publisert januar 2023

FOKUS: ARVEN ETTER SØREIDE

Kina-politikken i Søreides periode som utenriksminister: kjente spor og nye konfliktlinjer

Norsk Utenrikspolitisk Institutt, Norge

Sammendrag

Perioden med Ine Eriksen Søreide som utenriksminister (2017–2021) gir et spennende vindu inn i utviklingen for norsk Kina-politikk. Etter seks år med frys i de politiske relasjonene mellom Norge og Kina, fikk Søreide en stor oppgave med å normalisere forholdet og navigere det inn i en tid preget av skarpere konflikter. I denne artikkelen søker vi svar på to sentrale spørsmål: Hvordan utviklet Kina-politikken seg i disse årene, og hva forklarer dreiningen mot mer sikkerhets- og verdiorienterte trekk i andre del av ministerperioden? Vi kombinerer teorier og forklaringer som vektlegger institusjonell stabilitet, trinnvis politikkendring og strukturell, internasjonal påvirkning.

Nøkkelord: Kina • norsk utenrikspolitikk • ny-institusjonalisme • ny-klassisk realisme

Kontaktinformasjon: Hans Jørgen Gåsemyr, e-post: hg@nupi.no

©2023 Hans Jørgen Gåsemyr. This is an Open Access article distributed under the terms of the Creative Commons Attribution 4.0 International License (), allowing third parties to copy and redistribute the material in any medium or format and to remix, transform, and build upon the material for any purpose, even commercially, provided the original work is properly cited and states its license.

Citation: (). Kina-politikken i Søreides periode som utenriksminister: kjente spor og nye konfliktlinjer. Internasjonal Politikk, 81(1), 91–105.

Introduksjon

Ine Eriksen Søreides periode som utenriksminister tilbyr et spennende vindu inn i norsk Kina-politikk. Mens andre studier publisert i dette tidsskriftet dekker Norge–Kina-relasjoner i tidligere og lengre perioder (Andersen, 2017; Bekkevold, 2021; Sverdrup-Thygeson, 2016), spisser vi her søkelyset mot årene 2017–2021 og Søreides tid i Utenriksdepartementet (UD).1 Disse årene er interessante på flere måter.

Kina avrundet på tampen av 2016 sin politiske boikott av Norge, seks år etter at Liu Xiaobo fikk fredsprisen av Den Norske Nobelkomite. Normaliseringen og de fire årene som fulgte, gir oss anledning til å problematisere hvordan og hvorfor Kina-politikken fant tilbake til kjente spor eller tok nye retninger. Årene 2017–2021 var dessuten preget av vekst i Kinas internasjonale aktivitet, samtidig som relasjonene mellom Kina og USA, EU og andre vestlig orienterte land ble mer konfliktfylte, og spørsmål knyttet til sikkerhet og menneskerettigheter fikk mye oppmerksomhet. Så traff covid-19-pandemien verden med full styrke vinteren 2020. Disse utviklingstrekkene gir oss mulighet til å studere hvordan handlingsrommet til Norge og norske utenrikspolitikere preges av internasjonale forhold.

Artikkelen besvarer to sentrale spørsmål: Hvordan utviklet Kina-politikken seg i årene med Søreide som utenriksminister, og hva forklarer dreiningen mot mer sikkerhets- og verdiorienterte trekk i andre del av perioden?

Artikkelen bygger på innsamling og analyse av dokumenter og andre aktuelle kilder, som utenriksministerens redegjørelser i Stortinget, taler og pressemeldinger, norske statsbudsjett, åpne rapporter fra de norske sikkerhetstjenestene, samt noe intervjumateriale og statistikk fra Statistisk sentralbyrå (SSB). Noen data er også hentet fra dokumenter og uttalelser fra EU og kinesiske myndigheter.

Gitt artikkelens format er det viet mest plass til hendelser, og teoridiskusjonen er avgrenset til noen sentrale poeng.

For det første er vi opptatt av å forklare hvordan innholdet i Kina-politikken utviklet seg med Søreide i UD. I denne sammenhengen sier vi at politikkinnhold er en type institusjon, på samme måte som formelle lover og uformelle, men allment aksepterte normer er institusjoner (Hall & Taylor, 1996). For vårt formål er den historiske tradisjonen innen ny-institusjonalismen særlig aktuell. Den vektlegger såkalt spor-avhengighet, som vil si at institusjoner, som bestemte regelverk eller politikkretninger, har en tendens til å vedvare og fortsette i kjente spor når de først er etablert (Campbell, 2004, s. 25–26; Hall & Taylor, 1996).

For det andre vet vi at betydelig politikkutvikling kan skje i form av små og trinnvise steg, uten voldsomme eller plutselige omveltninger. Et analytiske begrep fra ny-institusjonalismen, stabling (layering), forklarer hvordan det ofte skjer. Med utgangspunkt i eksempelvis et regelverk, innebærer stabling at i stedet for å innføre et nytt regelverk, foreslår man mindre justeringer og tillegg som stables oppå de gamle reglene. Selv om hvert nye tillegg kan være lite, kan mange justeringer over tid utgjøre vesentlige endringer (Mahoney & Thelen, 2010, s. 16–17). I denne studien bidrar stabling til å forklare hvordan Kina-politikken under Søreide faktisk endret seg, uten at noen særlig nye eller større planer eller strategier ble lansert.

For det tredje tar vi utgangspunkt i at Norge fører en selvstendig utenrikspolitikk, men at handlingsrommet til Norge og norske utenriksministre påvirkes av internasjonale forhold. Blant de større teoriretningene i internasjonal politikk, er det særlig realismen som vektlegger hvordan forhold og posisjoneringer mellom store og mektige stater strukturerer andre lands muligheter. Når noen stater forfølger sine interesser, med bruk av tilgjengelige ressurser og makt, vil andre stater ofte måtte gjøre tilpasninger. Nyklassisk realisme framhever imidlertid også hvordan nasjonale forhold, som politikeres holdninger og lands interne beslutningsprosesser, påvirker hvordan land velger å tilpasse utenrikspolitikken sin (Rose, 1998, s. 157–161). Utenrikspolitikk utformes da i vekselvirkning mellom internasjonale og nasjonale forhold. I en tidligere artikkel i dette tidsskriftet diskuterer Jo Inge Bekkevold hvordan Norges nære allianse med USA gjennom NATO bidrar til å strukturere den norske Kina-poltikken, spesielt når sikkerhetsspørsmål blir aktualisert (Bekkevold, 2021). I denne artikkelen bygger vi dels på den samme tesen, men ser i noen større grad til EU og EUs grep om menneskerettigheter og liberaldemokratiske verdier som strukturelle påvirkningsfaktorer.

Artikkelen har fire deler. Etter denne introduksjonen følger presentasjon og diskusjon av empiri og teori, i to deler, strukturert rundt to hovedtema og perioder. Vi avrunder med en kort konklusjon.

Tilbake i kjente spor – med vekt på årene 2017–2019

For å strukturere gjennomgangen av Kina-politikken i årene med Søreide i UD, skiller vi mellom to hovedtema og to delperioder, som dels overlapper et stykke inn i året 2019. Vi begynner med normaliseringen av det norsk-kinesiske forholdet i starten av Søreides ministerperiode.

Normalisering og reaktivering av politiske relasjoner

Da Søreide høsten 2017 ble utnevnt til utenriksminister, kom hun fra Forsvarsdepartementet (FD), som hun hadde styrt de fire foregående årene. FD er selv en sentral aktør i utenrikspolitikken (Græger & Neumann, 2006), og før dette var Søreide leder av Stortingets forsvars- og utenrikskomite (2009–2013). Hun kom derfor til UD med en solid forståelse av norsk utenrikspolitikk og aktuelle Kina-saker. Ikke minst var hun kjent med bakgrunnen for normaliseringen av norsk-kinesiske politiske relasjoner, som hennes forgjenger, Børge Brende, drev fram i 2016. Å navigere den normaliseringsprosessen videre og fornye det politiske forholdet til Kina, ble en viktig oppgave for den nye utenriksministeren. For å vurdere denne delen av ministergjerningen, er det nødvendig å kjenne noe av forhistorien, det relativt lange stabilitetssporet i norsk Kina-politikk, og noen av de kritiske spørsmålene som ble reist rundt normaliseringen i 2016.

De norsk-kinesiske relasjonene har, etter Kinas åpning mot verden på slutten av 1970-tallet, fulgt nokså stabile spor. Det er hovedsakelig på det økonomiske feltet at forbindelsene har vokst, samtidig som den politiske kontakten har vært mer utstrakt på noen saksområder, som i spørsmål om miljø og bærekraft (Bekkevold, 2021; Sverdrup-Thygeson, 2016). Det har imidlertid vært unntaksperioder. Ett avvik er 1989 og et par år etter, da Norge sluttet opp om sanksjoner mot Kina i protest mot bruken av militære styrker i oppløsningen av demonstrasjonene i Beijing forsommeren 1989, der et større antall ble drept. I 1989 fikk dessuten Dalai Lama Nobels fredspris, som kinesiske myndigheter kritiserte, men da i mer moderate former enn reaksjonene de viste etter en annen fredspris, 21 år senere. Det fremste unntaket fra stabilitetssporet er selvfølgelig boikotten Kina innledet etter nobelprisen til Liu Xiaobo i 2010. Den politiske boikotten varte i seks år. Løsningen kom med en felles norsk-kinesisk uttalelse i 2016, der Norges regjering understreket at den legger stor vekt på Kinas kjerneinteresser og bekymringer, og at den ikke vil støtte handlinger som undergraver disse.2 Uttalelsen skapte debatt, og flere hevdet at Norge hadde gjort et knefall for Kina og satt seg i en situasjon der norske regjeringer ikke kan kritisere kinesiske myndigheter (Gåsemyr, 2018; Neumann, 2017). Perioden 2017–2021 er særlig aktuell for å vurdere slike påstander.

Da Søreide tok over i UD i oktober 2017, hadde forgjengeren, Brende, rukket å besøke Kina to ganger, senest i april 2017 sammen med statsminister Erna Solberg. Forhandlingene om en frihandelsavtale, som Kina hadde lagt på hylla etter fredsprisen i 2010, var startet opp igjen, og Norge hadde omsider byttet ambassadør i Beijing, seks år på overtid (Ask, 2017). Den norsk-kinesiske menneskerettighetsdialogen, som hadde blitt parkert med fredsprisen, ble ikke startet opp igjen, kineserne var ikke interessert, men landene hadde nå etablert en ny konsultasjonsmekanisme for politiske samtaler en gang i året (Gåsemyr, 2018). Mye var altså normalisert, samtidig som både myndigheter og representanter for nærings- og organisasjonsliv ivret med å følge opp initiativ som hadde trenert i flere år. En viktig oppgave for Søreide ble å lose normaliseringen videre og fylle de reaktiverte, politiske relasjonene med innhold.

Norge hadde tilbake i 2007 utformet en Kina-strategi med noen prioriterte saker: fremme handel og næringsinteresser; fremme miljø-, klima- og bærekraftspolitikk; og fremme multilaterale samarbeid og norske verdier knyttet til menneskerettigheter og demokrati (UD, 2007). Med normaliseringsprosessen tok mange til orde for å utforme en ny strategi. Spørsmålet ble diskutert i UD og andre departement utover året 2017, men konklusjonen ble å ikke formulere noen strategi. Noen begrunnet det med at det bilaterale forholdet er for sammensatt til at det bør rammes inn, og at Norge ikke bør lage lister over prioriterte saker.3 Vi er ikke kjent med om Søreide selv var motstander av en Kina-strategi, men hun sørget uansett ikke for at en strategi ble laget. Der skilte hun og Norge seg ut fra en rekke andre land, som utarbeidet Kina-strategier i den samme perioden: Danmark i 2017, Sverige i 2019, Finland i 2021 og EU i 2019.4 Dette skiller seg også fra vurderingene som UD og Søreide gjorde i tilknytning til et annet stort og komplekst land, India, som i 2018 resulterte i en India-strategi og handlingsplan (UD, 2018a).

Fraværet av en uttalt strategi forhindret ikke Søreide fra å uttale seg om Norges Kina-politikk. To sentrale kilder til prioriteringer i utenrikspolitikken er utenriksministerens årlige redegjørelser i Stortinget og statsbudsjettene.5 I redegjørelsene og budsjettene fra Søreides ministerperiode, er sporene tilbake til Kina-strategien fra 2007 slående. Det er stadig tre tema og begrunnelser som dominerer: (1) fremme norske næringsinteresser i møte med Kinas vekst; (2) styrke samarbeid om klima og bærekraft i møte med Kinas globale miljøpåvirkning; og (3) imøtekomme og utfordre Kina i multilaterale organisasjoner i møte med Kinas økende innflytelse, også i menneskerettsspørsmål og saker der landenes interesser kolliderer. Disse holdepunktene framgår også i referansene til Kina i stortingsmeldingen om multilateralt samarbeid, som UD la fram i 2019 (Meld. St. 27 (2018–2019)). Vurdert i forhold til saker og prioriteringer ser vi kjente og historiske spor i Søreides Kina-politikk, som harmonerer med forklaringer vi kjenner fra historisk ny-institusjonalisme (Campbell, 2004; Hall & Taylor, 1996).

En stor begivenhet i det norsk-kinesiske forholdet i disse årene, var Norges statsbesøk til Kina i oktober 2018. Søreide ledsaget da kong Harald, dronning Sonja, næringsministeren og representanter fra flere andre departement. Programmet gjenspeilet de etablerte hovedsporene i Kina-politikken. Ikke minst fikk handelsrelasjoner stor oppmerksomhet, oppbakket av en rekordstor næringslivsdelegasjon og 40 avtaler klargjort for signering (Innovasjon Norge, 2022). Andre deler av programmet var innrettet mot bærekraftig hav, velferdspolitikk og multilaterale samarbeid (UD, 2018b), som er politikkområder der Norge fortsatt støtter Kina med bistandsmidler.6 Statsbesøket bidro til å revitalisere mange kontakter, men politisk sett signaliserte det aller mest en reaktivering av norsk-kinesiske relasjoner, og det ble gjennomført i en periode med mange utenrikspolitisk sett viktige besøk. Stortingspresident Olemic Thommessen, Stortingets utenriks- og forsvarskomite og utviklingsminister Nikolai Astrup besøkte alle Kina i 2018, og formannen i Kinas folkekongress, Li Zhanshu, kom til Norge i mai 2019. Besøkene, sakene som ble diskutert og prioriteringene Søreide fremmet i sine uttalelser, underbygget opplevelsen av et forhold som nå var tilbake i kjente spor, som støtter opp om teoriene om spor-avhengigheter i politikken (Hall & Taylor, 1996). Under ser vi på hvordan noen relasjoner også vokste i perioden.

Vekst i relasjoner

Handel og økonomiske relasjoner er ikke primært UDs anliggende, men er en del av utenrikspolitikken. Næringsfremme inngår i mange diplomaters arbeid, og økonomi forblir den mest dynamiske siden av norsk-kinesiske forbindelser. Som utenriksminister fremmet Søreide betydningen av økonomisk samhandel, blant annet i omtalen av forhandlingene om en frihandelsavtale med Kina, som også skal regulere investeringer (NTB, 2018). Handelen med Kina økte i hele Søreides ministerperiode og Norges handelsunderskudd ble redusert, særlig mot slutten av perioden, som vi ser av figur 1.

Image
Figur 1. Norsk eksport og import av varer fra og til Kina, mill. kr (justert til 2019-kr)

Kilde: SSB7

En vesentlig observasjon fra handelssatstikken, er den relativt jevne utviklingen vi ser rett før og like etter at Søreide ble utenriksminister i 2017. Tidligere studier har vist at Kinas Nobel-protest, i årene 2010–2016, hovedsakelig var rettet mot politiske forhold, og at økonomisk samhandel i mindre grad ble påvirket, med noen unntak, som eksport av norsk laks (Gåsemyr, 2018; Sverdrup-Thygeson, 2016). Norge opplevde en markant vekst i eksporten til Kina fra 2018, forklart med sterk økning i salget av norsk olje, og en markant vekst i importen fra Kina i 2019, knyttet til en voldsom økning i importen av kinesiske, elektriske biler (Fossanger, 2022). Vi ser imidlertid ikke at dette har sammenheng med noen spesielle utenrikspolitiske grep, men heller at det speiler ressurser og etterspørsel i de to landenes markeder. Handel forblir det mest aktive sporet i norsk-kinesiske relasjoner.

En annen relasjon som vokste relativt mye under Søreides ministerperiode, var investeringer fra kinesiske foretak i Norge (Gåsemyr & Medin, 2022, s. 123). Beholdningen for kinesiske direkteinvesteringer økte fra om lag 18 milliarder kroner i 2017, til om lag 31 milliarder kroner i 2020.8 Vi ser også vekst i antall sysselsatte i Norge som jobber for kinesisk-kontrollerte foretak (eier minst halvparten av foretaket). Det antallet økte fra om lag 5 300 sysselsatte i 2017 til om lag 8 900 sysselsatte i 2019.9 Her ser vi imidlertid en nedgang til 6 000 sysselsatte året etter. Noe av nedgangen skyldes trolig redusert deltakelse fra kinesiske foretak i utbyggingen av datanett i Norge, som vi sier mer om under (Finstad, 2021). Ser vi på direkteinvesteringer den andre veien, fra Norge til Kina, finner vi en stabil trend og ingen tydelig økning. Det norske oljefondet økte sine Kina-investeringer i perioden, men dette gjelder plasseringer i aksjer, renter og andre verdier, som ikke bør sammenliknes med direkteinvesteringer.

Flere andre Norge–Kina-relasjoner vokste i Søreides utenriksministerperiode. To områder hvor regjeringen satset på mer samarbeid, var innen forskning og utdanning, og innen sportslig og kulturell aktivitet forbundet med Beijing vinter-OL i 2022. Det var en betydelig utvikling på begge disse feltene, som UD var med å tilrettelegge, men hvor arbeidet ble ledet av andre departement. Vi går ikke nærmere inn på de relasjonene her, ut over å bemerke at relasjonene vokste, og at de samtidig ble gjenstand for mer kritisk søkelys et par år inn i perioden.10 Det sammenfaller med en generell vridning mot mer konfliktorienterte spørsmål i Norges forhold til Kina, som er tema i artikkelens neste del.

Skarpere konfliktlinjer – med vekt på årene 2019–2021

Mens den første delen av Søreides utenriksministerperiode var preget av normalisering og positiv utvikling for mange relasjoner, gjorde flere konfliktlinjer seg gjeldendene et stykke inn i 2019. Under skiller vi mellom konfliktlinjer knyttet til sikkerhet og liberaldemokratiske verdier, og vi gir en kort vurdering av forhold knyttet til covid-19-pandemien.

Vektlegging av sikkerhet

Sikkerhetsspørsmål ble for alvor løftet fram på den politiske agendaen i USA, innad i EU og blant mange vestlig orienterte land et stykke inn i Søreides ministerperiode. I USA tok rivaliseringen med Kina en ny form med Donald Trump som president, og handelskrig og sanksjoner mot kinesisk teknologi ble stadig oppskalert under hans presidentperiode (2017–2021). Dette bidro til å strukturere deler av Kina-politikken til Norge, og andre land, i tråd med forklaringer vi kjenner fra nyklassisk realisme (Bekkevold, 2021; Rose, 1998). Det er godt kjent at amerikanske myndigheter var pådrivere i diskusjoner om å stoppe kinesiske foretak fra å delta i 5G-utbyggingen i europeiske land. Mens de tekniske sikkerhetsrisikoene i mange tilfeller forble uklare, valgte mange av USAs allierte, en etter en, å utelate kinesiske foretak fra store roller i byggingen av sine 5G-nett (Bekkevold, 2021; Friis & Lysne, 2021).

For Norges del varslet regjeringen på tampen av 2019 at utbyggere av 5G-nett må forsikre at minst halvparten av basestasjonene blir levert av foretak fra land som inngår i Norges sikkerhetspolitiske samarbeid.11 I praksis satte dette en stopper for nye, ledende oppgaver til kinesiske foretak, som Huawei, som var en stor leverandør da 4G-nettene ble bygget i Norge. Den juridiske begrunnelsen fant regjeringen i sikkerhetsloven, som nylig var revidert og særlig framhevet sikkerhet for kritisk infrastruktur, som nå ble særlig aktualisert siden et nytt norsk nødnett skal knyttes til mobilnettene (Lorentzen, 2019; Sikkerhetsloven, 2018). I teoretisk forstand er dette et eksempel på stabling (Mahoney & Thelen, 2010, s. 16). Regjeringen endret regler og politikk ved å tilføre noen nye elementer, men uten å lansere nye regelverk eller varsle politiske kursendringer. Beslutningene om 5G-nett ble utarbeidet andre steder enn i UD, men gitt Kinas diplomatiske innsats for å unngå en utestenging av kinesiske foretak, var UD involvert, og beslutningen om nye 5G-sikkerhetskrav synliggjorde en fersk konfliktlinje i forholdet til Kina for mange vestlige land (Hopland, 2019).

Våren 2019 lanserte Europakommisjonen et nytt strategidokument for Kina («EU-China – A strategic outlook»). Med det holdt EU fast på betydningen av samarbeid om globale samfunnsutfordringer, men skjerpet ordlyden rundt konfliktsaker. Ikke minst ble Kina definert som en systemisk rival når det gjelder å fremme alternative og ikke-demokratiske styreformer (Europakommisjonen, 2019). Dette kom samtidig med flere grep EU tok for å skjerpe kontrollen med kinesiske aktiviteter inn i unionen. I 2019 innførte EU en «screening-mekanisme» for utenlandske investeringer, som ikke var øremerket kinesiske investeringer, men som ble omkranset av systemer for å bedre oversikten med blant andre kinesiske investorer (Official Journal of the European Union [OJEU], 2019). Sommeren 2020 innførte EU dessuten restriktive tiltak (sanksjoner) mot kinesiske hackere i forbindelse med dataangrep i flere medlemsland (OJEU, 2020). For EU markerte disse tiltakene en kursendring i forholdet til Kina, hvor konfliktsaker og vern om europeiske interesser og verdier ble mer framtredende (Hackenbroich, 2020). Norge sluttet seg til EU-sanksjonene mot dataangrep og lanserte flere parallelle tiltak, i kjølvannet av endringer som først ble innført i EU, som vi omtaler under. Denne utviklingen er i tråd med teoriene om strukturell, internasjonal påvirkning (Rose, 1998). Norge og Søreide tilpasset helt klart utenrikspolitikken, men avstod samtidig fra å kalle Kina en rival og balanserte sin beskrivelse av Kina-relaterte bekymringer, med stadige referanser til Kina som en uunnværlig utviklingspartner i møte med globale utfordringer. Denne balanseøvelsen kom tydelig fram i en tale om «Kina-utfordringen», som Søreide holdt i februar 2020, ofte referert til som en linjetale (Bekkevold, 2021, s. 83; Søreide, 2020).

Når det gjelder kontroll med utenlandske investeringer, opprettet regjeringen i 2019 en interdepartemental arbeidsgruppe for å vurdere regelverket og systemene for kontroll med investeringer (JD, 2021). Som i andre land var det hovedsakelig kinesiske investeringer som ble problematisert. Vinteren 2021 smalt imidlertid Bergen Engines-saken, der norske medier avslørte at salget av en motorfabrikk i Bergen, til russiske kjøpere, nesten var i havn, etter at ansatte i både UD og FD formodentlig hadde signalisert at salget ville gå i orden. Som følge av mediestormen satte imidlertid flere personer i regjeringsapparatet nå foten ned, og salget ble stoppet – dels begrunnet med at fabrikken leverte motorer til Sjøforsvaret (Flaaten, 2021). Samtidig varslet regjeringen flere innstramminger, deriblant en ny revidering av sikkerhetsloven og en utvidelse av mekanismene for screening av investeringer (Stortinget, 2021). Alle disse endringene kom i etterkant av liknende innstramminger i USA og EU. Igjen ser vi endringer som kom i form av tillegg og utvidelser stablet oppå etablerte lover og ordninger.

Investeringer og nasjonal sikkerhet er ikke primært UDs anliggende, men det skjerpede sikkerhetsfokuset, nasjonalt og blant nære allierte, preget handlingsrommet for Kina-politikken, som UD og Søreide navigerte i. I noen sikkerhetsrelaterte saker var også UD og utenriksministeren direkte involvert og ble ledende aktører. Det var Søreide som sommeren 2021 gikk ut og snakket offentlig om at norsk etterretningsinformasjon viste at et større dataangrep mot Stortinget, i mars det året, var gjennomført fra Kina, og som kalte Kinas ambassadør inn på teppet og ba kinesiske myndigheter gjøre mer for å forhindre slike dataangrep (UD, 2021a). Noen uker tidligere hadde Politiets sikkerhetstjeneste (PST) gått ut med informasjon om et tidligere dataangrep, rettet mot norske statsforvaltere i 2018, som PST nå koblet til kinesiske etterretningstjenester (Skille et al., 2021). Disse sakene og Søreides uttalelser stadfestet framveksten av en sikkerhetsorientert konfliktlinje i forholdet til Kina, som også speilet det skjerpede søkelyset mot kinesiske aktiviteter som vi så i trusselvurderingene til de norske sikkerhetstjenestene de årene.12 Under går vi inn på en annen konfliktlinje som gjorde seg gjeldende i samme periode, relatert til menneskerettighetsspørsmål og politiske verdier.

Markering av liberaldemokratiske verdier

Mange land opplevde mer konflikter i sine relasjoner til Kina i årene 2017–2021. Spørsmål om politiske rettigheter og liberaldemokratiske verdier ble framtredende i mange Kina-debatter, ikke minst i Europa, hvor EU fikk synliggjort betydningen av sine menneskerettspolitiske verktøy. Disse ble også styrende for flere markerte grep Søreide tok rundt Kina-politikken til Norge. Det er særlig to saker som ble aktualisert: Hongkong og Xinjiang.

Sommeren 2019 tok demonstranter til gatene i Hongkong med ulike krav om Hongkongs politiske framtid. Demonstrasjonene vedvarte utover høsten, med varierende intensitet, voldelige innslag og maktbruk fra politiet (Gåsemyr, 2020). Om lag et år senere, våren 2020, vedtok kinesiske myndigheter en sikkerhetslov for Hongkong, som strammet grepet om politisk aktivisme og et større antall personer ble arrestert. Våren 2021 innførte så Hongkong en ny valglov, som blant annet gjorde det vanskeligere å stille som kandidat til Hongkongs lovgivende forsamling (Pomfret, 2021). EU mente dette brøt med avtaler om Hongkongs relative selvstyre, som Kina tidligere hadde forpliktet seg til å følge. EU uttrykte bekymring og fremmet kritikk gjennom en rekke erklæringer, og Norge sluttet opp om ni slike EU-erklæringer: tre i 2019, fem i 2020 og to i 2021.13 I noen tilfeller publiserte UD med Søreide i tillegg egne uttalelser, to ganger i 2019, to i 2020 og en gang i 2021.14

Når det gjelder Xinjiang og behandlingen av uigurer, en etnisk minoritetsgruppe, har EU og Norge vært mindre gjentakende i form av erklæringer, men tatt i bruk sterkere verktøy. EU innførte 22. mars 2021 sanksjoner mot fire kinesiske myndighetspersoner med ansvar for overvåking, tvungen internering og indoktrineringsprogrammer rettet mot uigurer (OJEU, 2021). Norge sluttet seg til disse sanksjonene en ukes tid senere (29. mars). Kina svarte EU med egne sanksjoner rettet mot en rekke europeiske organisasjoner, parlamentarikere og andre personer i flere EU-land. Da stoppet EU den videre og politiske behandlingen av en investeringsavtale med Kina, som i prinsippet var ferdigforhandlet (EPRS, 2021). Som en konsekvens av dette ble Norges forhandlinger om en frihandelsavtale med Kina praktisk talt satt i pausemodus. Selv om forhandlingene formelt ikke ble utsatt, har det ikke vært politisk stemning for å bringe den prosessen videre, gitt de anstrengte EU-Kina-relasjonene.15 I tillegg til sanksjonene har Norge, sammen med andre land, også fremmet Xinjiang-relatert kritikk i FNs menneskerettighetsråd og tatt saken opp i taler og møter (Søreide, 2021). Mange vil hevde at Norge og Søreide burde sagt og gjort mer, men det er uansett vanskelig å se at Søreide, UD eller norske regjeringer har unngått å kritisere kinesiske myndigheter, slik noen hevdet ville bli en konsekvens av normaliseringsprosessen i 2016 (Gåsemyr, 2018).

Med bakgrunn i teoriene vi har diskutert over, ser vi både institusjonell stabling og strukturell, internasjonal påvirkning i tilpasningene som Norge og UD med Søreide gjorde, særlig i andre halvdel av ministerperioden. Norge lanserte ikke en ny politikk for Kina, men la EUs menneskerettspolitiske mekanismer til sin etablerte verktøykasse. Man kan alltids diskutere om EUs skjerpede linje i sakene om Hongkong og Xinjiang gjorde det enkelt for Norge å følge etter, eller om det ble for vanskelig å se en annen vei, men dette strukturerte uansett utenriksministerens handlingsrom. Det var imidlertid ingen automatikk i hvordan Norge reagerte. I tråd med nyklassisk realisme (Rose, 1998, s. 157) tok utenriksministeren posisjonene til andre land og allierte i betraktning, men la også inn vurderinger av norske utenrikspolitiske tradisjoner og interesser. EU fortsatte å referere til Kina som en systemisk rival, og USA omtalte i januar 2021 undertrykkingen av uigurer i Xinjiang som et folkemord (Wong & Buckley, 2021), som er et godt stykke unna de mer moderate formuleringene i uttalelsene til Søreide.

Om covid-19-pandemien

Et utviklingstrekk som naturligvis preget årene etter 2019, er covid-19-pandemien. Lange perioder uten reiser og fysiske møter påvirket mange internasjonale relasjoner. På europeisk nivå så vi at fraværet av normale møtepunkter bidro til å spisse konfliktlinjene til Kina (Seaman, 2020). I flere europeiske land ble offentlige debatter om covid-19 preget av verbale konfrontasjoner mellom kinesiske og europeiske myndighetspersoner, med bruk av aggressive meldinger i sosiale medier. I den sammenhengen framstod Norge, uten den typen dramatiske innslag i relasjonene, som en rolig utpost i Kinas europeiske diplomati (Gåsemyr, 2020). Midt i pandemien, i august 2020, besøkte Kinas utenriksminister, Wang Yi, Norge. Han snakket da om kjente kinesiske interesser knyttet til frihandel, multilateralisme og miljø (Kinas utenriksministerium, 2020). Wang snakket blant annet positivt om mer samarbeid om havspørsmål. Havdialogen som Norge ivret for å etablere med Kina, stod imidlertid fortsatt på arbeidsblokken da Søreide takket av, vel et år senere (Regjeringen, 2021).

Avslutningsvis nevner vi at Norge i januar 2021 gikk inn som valgt medlem av FNs sikkerhetsråd, der Kina sitter permanent. Framtidige studier vil belyse hva Norge fikk utrettet i rådet, blant annet i relasjon til Kina. Her nøyer vi oss med å påpeke at norske regjeringsmedlemmer og diplomater snakket positivt om samarbeidet med sine kinesiske motparter, blant annet om saker som Norge fremmet mens Søreide var utenriksminister (UD, 2021b).

Konklusjon

Årene med Søreide som utenriksminister var innholdsrike med tanke på norsk Kina-politikk.

For det første ble de politiske relasjonene normalisert, etter mange år med kinesisk boikott, og Søreide loset den norske Kina-politikken tilbake i kjente spor. De gamle kjernesakene knyttet til handel, miljø, multilateralisme og norske syn på menneskerettigheter, fikk stadig prege Norges Kina-agenda, som vi kan forklare med teoretisk støtte fra ny-institusjonalisme og spor-avhengighet.

For det andre så vi et stykke inn i perioden en vridning mot at sikkerhet og politiske verdier fikk mer oppmerksomhet. De skjerpede konfliktlinjene mellom Kina og USA og EU bidro til å strukturere det utenrikspolitiske handlingsrommet til Norge og Søreide. Norge tilpasset sin politikk ved å stramme grepet om 5G-utbygging og investeringer, og Norge støttet opp om EUs erklæringer og sanksjoner knyttet til situasjonen i Hongkong og Xinjiang. Søreide uttrykte også norske bekymringer i egne uttalelser og møter, hvor hun ofte valgte mer diplomatiske formuleringer enn sine kolleger i USA og EU. Disse utviklingstrekkene harmonerer med forklaringer vi kjenner fra nyklassisk realisme.

For det tredje så vi en utvikling der Kina-politikken ble formet med trinnvise justeringer og tilføyelser til allerede etablerte lover og ordninger. Søreide lanserte ikke noen uttalt nye eller store grep i Kina-politikken. Det kom ingen Kina-strategi, frihandelsforhandlingene stoppet opp, og UD fikk aldri opprettet en havdialog med Kina. Vi så imidlertid en politikkutvikling basert på stadige tilpasninger og nye tillegg, særlig i sikkerhets- og menneskerettighetsrelaterte saker, som samsvarer med teorier om institusjonell stabling.

Oppsummert framstår utenriksminister Søreides håndtering av Kina-politikken som taktisk og smidig, noe forsiktig, men også rimelig prinsippfast. Samhandelen med Kina fortsatte å vokse, samtidig som Norge, sammen med allierte i EU og NATO, fremmet kritikk av kinesiske myndigheter og tok tak i konfliktfylte spørsmål. Alt tyder på at dreiningen mot mer markerte konfliktlinjer vil vedvare, samtidig som Kinas betydning som økonomisk og politisk stormakt vil fortsette å vokse. Det betyr at nye utenriksministre vil få stadig mer krevende oppgaver med å definere og fremme norske interesser i møte med Kina og andre viktige land sine interesser og krav. Det vil aktualisere behovet for en strategi, eller iallfall en mer strukturert eller påviselig plan, for Kina-politikken. Det er påstander som kommende studier bør undersøke og diskutere.

Takksigelser

Deler av datainnsamlingen er finansiert av Norges forskningsråd, prosjekt 296501 «Consequences of Investments for National Security (COINS)» og to mindre prosjekter finansiert av Justis- og beredskapsdepartementet. Vi takker kolleger og anonyme fagfeller for nyttige kommentarer.

Om forfatteren

Hans Jørgen Gåsemyr

(ph.d.) er seniorforsker ved Norsk Utenrikspolitisk Institutt (NUPI). Bakgrunnen hans spenner samfunnsvitenskap, kinesisk språk og områdestudier fra norske og kinesiske universitet. MA- og ph.d.-gradene hans er i statsvitenskap. Gåsemyr har tidligere arbeidet for FN i Beijing, og han har erfaring fra norsk media og kringkasting. Hans primære forskningsfelt er kinesisk politikk, hovedsakelig nasjonal politisk økonomi og utenrikspolitikk med vekt på organisasjoner og digital teknologi. Hans sekundære forskningsfelt er norske og internasjonale betingelser for økonomisk og kunnskapsrelatert samarbeid med vekt på relasjoner til Kina.

Referanser

Abstract in English

The China Policy During Søreide’s Tenure as Foreign Minister (2017–2021): Familiar Tracks and New Conflict Lines

The period with Ine Eriksen Søreide serving as foreign minister (2017–2021) provides an exciting window into the development of Norwegian China-policies. After a six-year freeze in the political relations between Norway and China, Søreide took on the task of normalizing the relationship and navigating it into a time characterized by sharpened conflicts. In this article, we seek answers to two central questions: how did the China-policies evolve during these years, and what explains the turn towards more security- and value-oriented measures in the second half of the period? We combine theories and explanations emphasizing the role of institutional stability, stepwise political change, and structural, international influence.

Keywords: China • Norwegian foreign policy • new institutionalism • neo-classical realism

Fotnoter