Beroligelse 2.0: Teori, praksis og rammevilkår i en ny tid

Opprinnelse og operasjonalisering

Den første, grundige beskrivelsen av beroligelsens logikk finnes i Johan Jørgen Holsts artikkel i Internasjonal Politikk i 1966, samt i en mer utfyllende form i boken Norsk sikkerhetspolitikk i strategisk perspektiv fra 1967 (Holst, 1966, 1967). Holst beskrev, drøftet og systematiserte logikken i, og implikasjonene av, etablerte norsk praksiser og politikk overfor Sovjetunionen: Avskrekking i form av nasjonale militære disposisjoner og allianse og integrasjon med Nato, kombinert med selvpålagte restriksjoner for permanent alliert militært nærvær på norsk jord, forbud mot lagring av atomvåpen, og begrensninger på alliert øvelsesvirksomhet i Norge generelt, og i Finnmark spesielt.⁸ De tre elementene har, på tross av enkelte justeringer og presiseringer, bestått som bærende elementer i det som betegnes som norsk beroligelse overfor Sovjetunionen og senere Russland.

Operasjonaliseringene av disse begrensningene, ned på detaljnivå, har vært gjenstand for livlig politisk debatt i de periodene hvor endringer (politiske, strategiske og teknologiske) har tvunget frem ulike problemstillinger (se f.eks. Bragstad, 2016; Dramstad, 2021; Cullen & Stormoen, 2020; Tamnes, 1997, s. 100–132). Den politiske dragkampen handlet ofte om begrensninger på avskrekkingens geografiske og materielle innretning: Hvor langt nord kunne man forhåndslagre alliert materiell, og hvilket materiell skulle ikke kunne lagres der?⁹ Andre stridsspørsmål handlet om i hvor stor grad det skulle legges til rette for alliert virksomhet i Norge, samt forbudet mot at allierte fly skulle bruke norske baser som utgangspunkt for flyvninger øst for 24. breddegrad.

I praksis betydde begrensningene at avskrekkingen ble mindre avskrekkende og mer tannløs, men også mer forutsigbar. Detaljene i debatten om begrepet beroligelses praktiske innhold har kunnet fremstå som nærmest trivielle, selv om ulike standpunkt sprang ut fra ulike oppfatninger av om disse praksisene ville bidra til lavspenning. Begrensningene, ut over en ren symbolverdi, handlet også om mer enn å «slipe ned» avskrekkingen. Diskusjonene hadde et klart ideologisk snitt: Hva man anså som beroligende og ikke, og ideene omkring hvordan ulike praksiser kunne kringkaste et ønske om gjensidig transparens, tillit og stabilitet, hintet til iboende antakelser om hvordan beroligelse (og avskrekking) ville kunne påvirke motparten. Og derfor også om praksisene kunne hindre at Norge ikke ble sett på som et (mulig) oppmarsjområde eller springbrett for et alliert angrep på Sovjetunionen/Russland – et insentiv for å angripe eller okkupere norsk jord i en tenkt stormaktskonflikt.

Beroligelsens logikk – fra begrensninger til gryende samarbeid

Holsts analyse av internasjonal politikk bar preg av datidens dominerende retning innenfor fagfeltet, realismen. Realismen beskrev et null-sum-spill; en usikker og anarkisk verden der stater stadig søkte mer sikkerhet og/eller makt på bekostning av andre. Kun en skjør balanse stormaktene mellom stod i veien for konflikt. Balansen ble opprettholdt ved at stormaktene (og deres allierte) forsøkte å øke sin sikkerhet ved, for eksempel, å utvikle nye våpensystemer, noe som kunne skape usikkerhet hos motparten, som igjen kunne føre til ytterligere usikkerhet og opprustning, og så videre. Denne dynamikken, som realisten John Herz beskrev som «sikkerhetsdilemmaet» (Herz, 1950), utgjorde en kjerne i Holsts analyse (Holst, 1967, s. 21), og i forlengelse også hans forståelse av forholdet mellom Nato og Sovjetunionen.

Norges geostrategiske plassering satte landet i en ubehagelig situasjon siden den rådende teknologien og stormaktenes interesser tilsa at Norge og nordområdene var av helt sentral betydning. Småstater, mente Holst, måtte som alle andre stater forholde seg til den usikkerheten som fulgte med de geopolitiske realitetene (Holst, 1967, s. 22). Usikkerhet knyttet til i hvilken grad Sovjet utgjorde en umiddelbar trussel for norsk sikkerhet var for Holst et sidespor og et spørsmål om kortsiktige, militære disposisjoner. Behovet for en langsiktig og samstemt sikkerhetspolitikk bunnet heller i den mer grunnleggende strukturelle usikkerheten, «i selve den karakter som det internasjonale samfunn har fått» (Holst, 1967, s. 22) – basert på en tro på Norge hadde handlingsrom til å motvirke et gryende sikkerhetsdilemma på Natos viktige nordlige flanke.

Holsts (og Norges) løsning var vektlegging av beroligelse som en likeverdig komponent til avskrekkingen som fulgte med Nato-medlemskapet. Hensikten var å forme avskrekkingen til norske forhold og norske interesser. Beroligelsen signaliserte en ensidig villighet til å begrense alliert aktivitet i Norge – som isolert sett ville økt avskrekkingen – men som ville kunne så tvil om de rent defensive norske intensjonene. Holst fastslo at norsk «sikkerhetspolitikk er således i spesiell grad et spørsmål om politisk strategi» (Holst, 1967, s. 33). Utsagnet antydet at beroligelse omhandlet mer enn forsvarspolitikk og begrensinger på allierte, militære disposisjoner i snever forstand.

Holsts analyse var deskriptiv, men med en klart preskriptiv undertone i de teoretiserte årsakssammenhengene mellom politikk og virkning. Hans forståelse av beroligelse antok at Norge og Sovjetunionen hadde felles interesser som kunne trues av en potensiell konflikt (Skogan, 2009). Han hevdet at beroligelse dermed kunne ha en rolle ut over det å kommunisere fredelige hensikter gjennom å begrense avskrekkingen. I denne forståelsen finnes spiren til en form for beroligelse med et ambisjonsnivå ut over den klassiske, passive beroligelsen. Sikkerhetspolitikken var ikke bare en kamp om sikkerhet og makt, men «også et samvirke for felles trygghet og fortsatt eksistens» (Holst, 1967, s. 23). I Holsts analyse var kombinasjon av avskrekking og beroligelse det som best tjente den kanskje viktigste sikkerhetspolitiske målsettingen – å minimere faren for et sovjetisk angrep på Norge. I stedet for å lene seg utelukkende på en null-sum-logikk som koblet materiell makt til økt relativ sikkerhet, argumenterte Holst for at kombinasjonen av å dempe avskrekkingen og samtidig søke samarbeid og interessefellesskap kunne senke risikoen for krig og konflikt. Hensikten var «selvfølgelig å influere på Sovjetunionens hensikter, snarere enn i for seg å demme opp for den russiske militære kapasitet» (Holst, 1967, s. 33). Norsk sikkerhetspolitikk skulle bidra til et gjensidig ønske om stabilitet, og til en stabil og forutsigbar situasjon hvor sovjeterne ikke ville oppfatte norsk politikk som truende. Beroligelsen var basert på antakelsen om at norske og sovjetiske interesser ikke var «absolutt motsatte» (Holst, 1967, s. 34). Gjensidig sikkerhet kunne også oppnås ved å utnytte et sammenfallende ønske om lavspenning, også ved å gi «påskjønnelser» i form av ensidige begrensninger betinget av at Sovjetunionen ikke gjorde «truende disposisjoner» (Holst, 1967, s. 33–34).

Analysen hvilte også på antakelsen om at motparten var mottakelig for de signalene som ble sendt. Holst understreket at sikkerhetspolitikk i stor grad var kommunikasjon. Det måtte derfor være samsvar mellom disposisjoner og den rent verbale kommunikasjonen (Holst, 1967, s. 33). Kun da ville signalene ha den nødvendige troverdigheten – en sentral forutsetning for både avskrekking og beroligelse. Sovjeterne ble også ansvarlige for å bidra til at de selvpålagte begrensningene ble opprettholdt, siden uforholdsmessige sovjetiske disposisjoner og operasjonsmønstre ville kunne resultere i endringer på norsk side (Holst, 1967, s. 34). Begrensningene, som i praksis var kostbare i den forstand at de begrenset avskrekkingen og i realiteten kunne svekke forsvarsevnen, fungerte som uomtvistelige beviser på at ønsket om lavspenning ikke bare var tomme ord. Politisk forutsigbarhet og klar kommunikasjon skapte troverdighet og signaliserte Norges rent defensive intensjoner på det sikkerhetspolitiske feltet (Holst, 1967, s. 40).

Holst beskrev og rettferdiggjorde etterkrigstidens norske politikk ved å teoretisere hvordan beroligelse forhindret at usikkerheten i det internasjonale systemet førte til et sikkerhetsdilemma i nord. Ved å nære de gjensidige interessene av å holde spenningen lav ble det internasjonale systemets usikkerhet holdt i sjakk, og Norge ble sikrere, fastslo Holst. Logikken i analysen kan på noe forenklet vis oppsummeres som realisme ispedd spirer fra strømninger som senere kom til å få samlebetegnelsen (neo)liberalisme, en nyere, teoretisk retning som Holst hadde kjennskap til fra sin periode i amerikanske sikkerhetspolitiske forskningsmiljøer (Skogan, 2009, s. 785).

Arne Olav Brundtlands omtrent samtidige teori om den «nordiske balansen» må nevnes som et bidrag med de samme undertonene. Norske og danske begrensninger, svensk nøytralitet og Finlands vennskapsavtale med Sovjetunionen la til rette for en dynamisk likevekt der økt «nærvær eller press fra den ene av supermaktene i ett av landene kunne møtes med mottrekk fra landene på den andre siden» (Leira, 2009). Supermaktene, ble det antatt, ønsket å opprettholde status quo i Norden og var derfor tilbakeholdne overfor de enkelte statene. Norge, mente Holsts kollega på NUPI, kunne rettferdiggjøre en beroligende tilnærming i stormaktsspillet også ut fra hensynet til en nordisk balanse og avspenning innenfor den den overordnede spenningen i en bipolar verden (Brundtland, 1966).

De senere omveltningene i den geopolitiske konteksten, i særlig grad under 1990-tallets geopolitiske tøvær, bød på nye og mer lovende rammevilkår for det Holst identifiserte som et uforløst, potensielt interessefellesskap som fikk ut over den passive beroligelsen i form av selvpålagte begrensninger. I tiårene etter Holsts analyse har de relevante teoretiske diskusjonene innenfor disiplinen blitt mer mangfoldige og nyanserte i synet på hva som kan skape og forhindre konflikt i internasjonal politikk, samtidig som flere av premissene som dannet grunnlaget for de selvpålagte restriksjonene har endret seg.

Beroligelse i en ny tid – akademisk teori og politisk praksis

Flere tiår med akademisk debatt rundt de problemstillingene Holst pekte på muliggjør en bredere teoretisk legitimering og forståelse av konseptet beroligelse. Den klassiske passive beroligelsen har sitt logiske hjem innenfor realismen som også er den forståelsesrammen som Holst tok utgangspunkt i, og som i stor grad har preget debatten om avskrekking og beroligelse (Børresen et al., 2004; Riste, 2005; Rottem, 2007). Robert Jervis’ forskning har kanskje den mest direkte relevansen for samtidens forståelse av den passive beroligelsen. Jervis nyanserte sikkerhetsdilemmaet og de konfliktskapende dynamikkene som Holst baserte sin sikkerhetspolitiske analyse på, men beskrev også hvordan den passive formen for beroligelse – selvpålagte restriksjoner – kunne stagge konflikt.

Jervis utdypet sikkerhetsdilemmaets to ulike stadier; henholdsvis tolknings- og handlingsfasen. Jervis påpekte det rent subjektive og psykologiske elementet i tolkningene av motpartens motiver og intensjoner (Jervis, 1976) og viste i tillegg hvordan handlingsfasen, hvordan en part agerer eller reagerer (eller ikke) på bakgrunn av tolkningsfasen, kunne lede til en negativ spiral: Rent defensive handlinger kan av den ene part mistolkes som truende, hvorpå motpartens reaksjon automatisk blir tolket som aggressiv, som igjen fører til ytterligere mistolkninger som kan drive frem stadig mer fiendtlige handlinger (Jervis, 1976, s. 75). I et slikt scenario vil det være stor usikkerhet knyttet til neste trekk: Skal man signalisere en intensjon om å berolige motparten gjennom ord og handlinger, eller øke avskrekkingen for å bøte på frykt og usikkerhet knyttet til motpartens planer (Booth & Wheeler, 2013, s. 133)?

Jervis’ modeller utbroderte logikken som Holst oppfattet som gjeldende for norsk sikkerhetspolitikk. Modellene illustrerte at interaksjon basert på et gjensidig ønske om sikkerhet, gitt at partene er rasjonelle aktører i en anarkisk verden, kan lykkes selv i et miljø preget av den usikkerheten som ledet til et sikkerhetsdilemma. Spiralmodellen legitimerte dermed beroligelsens logikk som en mulig motgift mot avskrekkingensmodellens fryktskapende potensial. I praksis har det betydd, som Oma påpeker, at de to modellene har fungert som parallelle teoretiske grunnsteiner i norsk sikkerhetspolitikk siden 1949 (Oma, 2021) på tross av at de bygger på ulike antakelser om de grunnleggende motivene bak Sovjetunionens og senere Russlands sikkerhetspolitikk; henholdsvis frykt (spiralmodellen) og grådighet/maktambisjoner (avskrekkingsmodellen). Norsk politikk, i praksis, går ut fra at begge deler kan være sant.

Spiralmodellen teoretiserer at beroligelse kan virke – så lenge staters handlinger drives frem av grunnleggende frykt¹⁰ og usikkerhet. Men, modellen kan også lede til det Ken Booth og Nicholas J. Wheeler beskriver som et sikkerhetsparadoks: På tross av et gjensidig ønske om økt sikkerhet kan to aktører som prøver å forbedre sin egen sikkerhet (uten at det skal gå på bekostning av den andres sikkerhet) utilsiktet øke spenningen ved å handle på en måte som tolkes som aggressiv, samtidig som at motpartens handlinger kun forstås som et utrykk for den samme aggressiviteten (Booth & Wheeler, 2018, s. 136). Resultatet er mindre sikkerhet for alle. Paradokset illustrerer tolknings- og handlingsfasens iboende potensial for at gjensidige misforståelser og feiltolkninger av intensjoner og motiver kan lede til utfall som er i strid med ens egne interesser. Paradokset grunnes den usikkerheten som er sikkerhetsdilemmaets fundament. Den samme grunnleggende usikkerheten er en konstant også i relasjonen mellom Norge og Sovjetunionen/Russland – så lenge fredelige intensjoner ikke kan kommuniseres på en måte som garanterer at den oppfattes slik av motparten.

Johan Jørgen Holst understreket at beroligelse i stor grad var å regne som kommunikasjon. Logikken i dette aspektet ved Holsts forståelse av konseptet har blitt nærmere beskrevet og formalisert i Andrew Kydds forskning på tillit og mistillit in internasjonal politikk (Kydd, 1997, 2000, 2003). Tillit blir til over gjentatt interaksjon og samarbeid, og troverdigheten i signalene som sendes til motparten vil i stor grad avhenge av hvor kostbare de er – at avsenderen faktisk tilbyr (og dermed risikerer) noe av verdi (Kydd, 2000). I mellomstatlige forhold preget av mistillit hevder Kydd at den ene parten må være villig til å ta et ensidig og til en viss grad risikabelt initiativ for å frigjøre det latente potensialet for en mer tillitsfull relasjon til en motpart man egentlig ikke stoler på. Kydds tese antyder at det vil være en kumulativ effekt av alle former for interaksjon som vil kunne bidra til tillitsbyggingen. Holsts beskrivelse av de etablerte norske praksisene som han betegnet som beroligelse pekte på den samme logikken. «Forsvarspolitikk er også kommunikasjon med omverdenen», skrev Holst, og en motpart vil søke bekreftelse på verbale utsagn ved å se på hvilke handlinger som foretas (Holst, 1967, s. 33).

Også andre perspektiver fra forskningslitteraturen bidrar til å nyansere en «mekanisk», strukturell og rasjonalistisk forståelse av hvordan både passiv og aktiv beroligelse påvirker mellomstatlige forhold. Selv om neoliberalismen baserer seg på de samme grunnleggende antakelsene om stater som rasjonelle aktører i et internasjonalt system styrt av strukturelle krefter, er tradisjonen preget av at den vokste frem i en tid med mer fred og samarbeid. Innenfor fagdisiplinen internasjonal politikk (IP) har neoliberalismens teorier utfordret den konvensjonelle konseptualiseringen og forståelsen av avskrekking, og pekt på at avskrekking også kan oppnås gjennom gjensidig avhengighet og etablering av sterke normer for atferd og såkalt «myk makt» (Keohane & Nye, 1987; Nye, 2011, 2017a, 2017b). Denne instrumentaliseringen av gjensidig avhengighet og «myk makt» i en mer sammenvevd verden åpenbarer også hvordan liberalismens iboende tiltro til endring, utvikling og rasjonelt samarbeid er relevant for en utvidet forståelse av beroligelse, der også aktive initiativ, tiltak og handlinger som går utover passive, selvpålagte begrensninger gis forklaringskraft. Liberalismens variabel-sum-logikk peker på at andre sider ved norsk utenriks- og sikkerhetspolitikk som potensielt viktige verktøy for å fremme norske interesser. Mens avskrekking skal fryse eller binde en konflikt (status quo), vil aktiv beroligelse som strategi kunne forstås i lys av liberalismens imperativ: Å skape, utnytte og institusjonalisere tillit, normer, regler og interaksjon basert på å utnytte felles interesser for å skape gevinst for alle, men også for å gjøre kostnadene ved konflikt så høye som mulig – og dermed senke risikoen for at konflikter oppstår eller eskalerer.

Varianter av slike former aktivitet kan være både militær og sivil. I militær form som etablerte kanaler for dialog, varsling og transparens, samt felles øvelses- og beredskapsaktivitet. Liberalismen vektlegger også rollen som «internasjonale organisasjoner, transnasjonale selskaper og ikke-statlige organisasjoner» kan spille i mellomstatlige forhold (de Carvalho & Leira, 2020). Sivile initiativ kan handle om felles utvikling og forvaltning av ressurser. Norsk utenrikspolitikk har generelt sett vært preget av utviklingsoptimisme.

Troen på at sivil dialog og samarbeid kunne bidra til fred og avspenning har lange tradisjoner. Fagbevegelsen, på tross av sterk motstand blant «haukene» i Arbeiderpartiet, hadde utstrakt kontakt med sovjetisk LO gjennom store deler av den kalde krigen, med hovedmål om å bidra til fred og lavspenning ved å bedre forholdet mellom Sovjetunionen og Norge fra grasrota og opp (Tjelmeland, 2014, s. 604). Den norske utenrikspolitikken på 2000-tallet bar også preg av denne optimismen, også på det økonomiske feltet. Praktiske eksempler inkluderer blant annet det skrinlagte Shtokman-prosjektet som innebar samarbeid om olje og gassutvinning, med planlagte leveranser av LNG til USA. De politiske vyene og ambisjonene kom klart frem i daværende utenriksminister Støres tale ved Universitetet i Tromsø i 2005: «Vi vil at Barentshavet skal utvikles videre som ‘et samarbeidets hav’, et fredsprosjekt, med norske interesser i samvirke med russiske interesser og – der det er naturlig – med interesser fra vestlige land. Vi vil knytte en stor nordlig samarbeidsvev av ulike partnere fra flere land» (Støre, 2005). Shtokman-prosjektet kollapset i kjølvannet av sterkt fallende gasspriser i 2008, og den generelle trenden har siden vært at det har blitt stadig mindre norsk-russisk forretningsvirksomhet, særlig i etterkant av den russiske annekteringen av Krym og deler av Donbas i 2014 og de påfølgende vestlige sanksjonene (Pedersen, 2018; Sverdrup & Rowe, 2015).

Institusjonalisering og samkvem kan også skape eller rotfeste samarbeid selv om det på andre områder er økende spenning. Vellykkede eksempler er den norsk-russiske forvaltningen av den arktiske torskestammen og andre institusjonaliserte samarbeidsformer, som Incidents-at-Sea-avtalen (INCSEA) som ble oppdatert i 2021 (Forsvaret, 2021). Arktisk råd er også et eksempel på en institusjonalisert samarbeidsarena som har bidratt til sikkerheten i nordområdene til tross for at rådet ikke innbefatter seg med saker som har direkte innvirkning på det sikkerhetspolitiske (Graczyk & Rottem, 2020). Den samfunnsøkonomiske gevinsten ved de ulike formene for samarbeid er ofte åpenbare, men i rammen av potensiell rivalisering vil den økte kostnaden ved konflikt (altså en gevinst som kan tapes) i seg selv kunne ha en avskrekkende og/eller beroligende effekt.¹¹ Der Norge og Russland har felles interesser, med fiskerisamarbeidet som det mest åpenbare eksempelet (Huitfeldt, 2022), vil gjensidig avhengighet teoretisk sett kunne virke inn på kost-nytte-kalkyler i forskjellige stadier av en tenkt konfliktsituasjon.

Konstruktivistiske teorier aksepterer ikke antakelsene om at internasjonale forhold nødvendigvis handler om «rasjonelle» aktører styrt av strukturelle krefter og insentiver i et anarkisk system (Wendt, 1999). Fra dette utgangspunktet vil forståelsen av beroligelse og dets legitimitet, nytte og effekt ikke være gitt av en fast «virkelighet» der ute, men resultat av en «sosial konstruksjon» – en kontinuerlig og pågående prosess der forståelsen av hva som for eksempel er nasjonale interesser, og hva som er de aksepterte og uttalte premissene i debatten om sikkerhet skapes og formes gjennom kontinuerlige diskurser og praksiser. Identitet, som et eksempel på en slik prosess, farger hvordan en situasjon tolkes, defineres og forstås – og påvirker på den måten også atferd: «Hvis man definerer en situasjon som reell, så er den reell i kraft av konsekvensene» (Merton, 1995, s. 380).¹² Tolknings- og tankerammer legger på den måten premisser for politikk og praksis (Friis, 2007).

Et konstruktivistisk blikk vil se beroligelse også som innenrikspolitikk, som kampsak og markør, en del av en kontinuerlig reforhandling av «hvem vi er» eller vil være. Fra et slikt perspektiv kan debatten om beroligelse i varierende grad være løsrevet fra endringer i den den sikkerhetspolitiske konteksten. Beroligelse, som Diesen argumenterer, kan derfor fungere som en «liturgi» i den norske sikkerhetspolitiske diskursen. En konstruktivist vil argumentere for at denne «liturgien» er langt fra meningsløs. «Liturgien» opprettholder en sikkerhetspolitisk konsensus som er sentral for norsk selvforståelse og identitet som nasjon – et identitetsfellesskap som nærer og underbygger viljen til å forsvare den nasjonen som er summen av det forestilte fellesskapet av mennesker som aldri vil møtes (Anderson, 2016). Fra et identitetsperspektiv vil norsk forsvarspolitikk gjenspeile nasjonens verdier, der Forsvaret er langt mer enn kun «et fysisk forsvar ev. en gitt grense» (Friis, 2000), og hvor hensynet til nasjonsbygging har gjort Forsvaret til «et instrument for nasjonal integrasjon» – med fagmilitære hensyn i andre rekke (Ulriksen, 2002). Beroligelse kan på lignende vis, som en del av den identitetsbekreftende konsensusen om hvem Norge er og skal være i verden, gjøre nasjonalidentiteten sterkere ved hjelp av en politikk som i realiteten begrenser eller svekker den militære avskrekkingen.

Konstruktivistiske prosesser kan også være overnasjonale. Adler og Barnetts teori om fremveksten av «sikkerhetsfellesskap» (Adler & Barnett, 1998; Adler, Barnett & Smith, 1998) er kanskje det mest illustrerende eksempelet på det (teoretiske) potensialet i kombinasjonen av aktiv og passiv beroligelse. Fra et teoretisk perspektiv, og med empiriske eksempler som EU og Nato, kan det vokse frem fellesskap med en selvoppholdende identitet basert på mangefasetterte relasjoner og en grad av sammenfallende interesser og verdier. Perioden fra den kalde krigens slutt til godt ut på 2000-tallet – «gullalderen» med utstrakt aktiv beroligelse og visjoner om et «samarbeidets hav» – utgjorde et mulig identitetsendrende vindu i det mellomstatlige forholdet. Årsakene til at 2000-tallets samarbeidsklima ikke kom forbi fasen som Adler og Barnett kalte den «begynnende» fasen i et mulig sikkerhetsfellesskap (Adler & Barnett, 1998) er sammensatte. En rekke interne og eksterne faktorer vanskeliggjorde åpenbart en slik utvikling i tilfellet Norge, Nato og Sovjetunionen/Russland, noe som også gjør at visjonene om et mulig fremtidig sikkerhetsfellesskap, i hvert fall i retrospekt, fremstår som urealistiske.

Forskere med en konstruktivistisk verdensanskuelse vil hevde at Russlands identitet som stormakt i opposisjon til vestlig hegemoni er fundamentalt inkompatibel med en statusnedgradering til én i mengden av mektige stater i det internasjonale hierarkiet (Haukkala, 2008; Tsygankov, 2012), en mulig utvikling hvis Russland hadde blitt del av et euro-sentrisk og vestlig dominert sikkerhetsfellesskap. Fallet i status ville objektivt sett ha bedret Russlands fysiske sikkerhet, men kunne også ha truet statens ontologiske sikkerhet (Mitzen, 2006) – dets identitet og selvforståelse som en politisk, militær, og verdimessig motvekt mot «Vesten». En rigid identitet innsnevrer bredden av akseptable eller tenkelige handlinger, til dels uavhengig av endringer i konteksten. Nasjonale praksiser eller «linjer» – som beroligelse i den norske konteksten – kan bli en nasjonal interesse og identitetsbekreftelse, et mål i seg selv, og ikke nødvendigvis bare et middel for å sikre den fysiske sikkerheten.

Identitet oppstår i kontrast til, og i møtet med, andre. I en konstruktivistisk analyse av samspillet mellom Norge og Russland vil trusselvurderinger og fiendebilder preges av ens eget selvbilde, mens også av hvordan man tror man oppfattes av den andre. Endringer i norsk diskurs og praksis i relasjonene til Russland – ut over det rent materielle – handler derfor også om mer enn norsk identitet og «indremedisinske» forhold. En motpart vil ikke bare analysere de rent praktiske konsekvensene av endringer (som i praksis kan være av symbolsk art). Endringer kan også signalisere til Russland at landets status (og selvbilde) som stormakt ikke lenger trengs å tas hensyn til. I spørsmål om prestisje, som realisten Hans J. Morgenthau minnet oss på, er andres oppfatning av hvem du er vel så viktig som hva du faktisk er (Morgenthau, 1967, s. 70).¹³ Beroligelse, også i form av restriksjoner som kan fremstå utdaterte, kan forstås som en stadfesting og anerkjennelse av det russiske selvbildet som stormakt.

Ved å bruke forskjellige teoretiske «linser» kan beroligelses-konseptets innhold og funksjoner belyses og tolkes på ulike måter. Det betyr også at ulike teorier om internasjonal politikk kan gi innsikt eller «ha rett» på samme tid (de Carvalho & Leira, 2020, s. 51). Denne innsikten danner grunnlaget for en mer spesifisert konseptualisering av begrepet beroligelse, som et bredt spekter av praksiser som går ut over den klassiske passive beroligelsen, og hvor de ulike praksisene bygger på en større bredde av teorier om hva beroligelse er og hvordan den kan ha effekt.

Rammevilkårene: avhengighet, geopolitikk, teknologi og mottakelighet

Beroligelse, i den holstianske ånd, ble i første rekke presentert og legitimert som et verktøy til å slipe ned «kantene» på avskrekkingen, men pluralismen innenfor faget internasjonal politikk gir mer teoretisk tyngde til den mer inkluderende forståelsen av beroligelse som Holsts analyse hintet til. Et «romsligere», men mer spesifisert konsept er mer egnet som analytisk verktøy når dynamiske endringer utfordrer etablerte sannheter i norsk utenriks- og sikkerhetspolitikk. Den teoretiske diskusjonen og illustrasjonene ovenfor belyser den kompleksiteten politikere, byråkrater og strateger må hanskes med når de skal meisle ut strategien(e) som skal maksimere norsk sikkerhet i en verden i endring.

Internasjonal politikk er ikke lenger dominert av en altoverskyggende – og stabiliserende – bipolar maktkamp. Stater møtes og interagerer via stadig flere kontaktflater, og det kan hevdes at skillet mellom fred og konflikt er mer diffust. I dagens konfliktbilde finnes det en rekke områder hvor sammenfallende interesser kan oppstå, identifiseres og utnyttes – på godt og vondt. Gjensidig avhengighet, samarbeid og felles gevinst kan gjøre konflikter mer kostbare for begge parter, også i de stadiene av en konflikt som ikke innebærer bruk av militærmakt. Men, interaksjon, integrasjon og konkurranse innebærer også et reservoar av uforløste konflikter der gjensidig avhengighet brukes som våpen på stadig flere arenaer (Drezner et al., 2021; Farrell & Newman, 2019). Stater har i så måte et større repertoar for utøvelse av makt enn det rent militære. Avskrekking kan praktiseres på langt flere områder enn tidligere, så hva med beroligelse?

Den pågående krigen i Ukraina viser hvordan ulike former for maktutøvelse eksisterer side om side med militære maktmidler (Drezner et al., 2021): klassisk militærmakt, omfattende vestlige økonomiske sanksjoner, og instrumentell utnyttelse av europeisk avhengighet av for eksempel russisk energi (Krutikhin, 2021; Meierding, 2021) er alle verktøy som benyttes. På samme tid vil den glidende og mer diffuse overgangen mellom fred og konflikt innebære at sikkerhet (og dermed avskrekking og beroligelse) blir et anliggende som angår langt mer enn det tradisjonelt militærstrategiske. Dette rammer også Norge.

Debatten omkring hvorvidt russiske fartøy skal tillates anløp i norske havner illustrerer hvordan gjensidig avhengighet også handler om sikkerhet. Mange av de presumptivt sivile fiskefartøyene bedriver systematisk kartlegging av farvann og infrastruktur, og har kapasiteter som kan brukes for å skade norsk sikkerhet (Pettersen et al., 2023). På samme tid er anløpene av vital betydning for lokal, norsk verdiskapning og bidrar til at sivilsamfunnene og myndighetene på begge sider av grensen har interesse av fortsatt fredelig sameksistens og samarbeid om ressursutnyttelse i nord. Et forbud mot russiske anløp risikerer å sette det vellykkede norsk-russiske fiskerisamarbeidet i fare. Det er rimelig å anta at russiske myndigheter utnytter den gjensidige avhengigheten ved å benytte sivilt samarbeid i sikkerhetsøyemed. Et sammenbrudd også i dette samarbeidet vil kunne tolkes som en eskalering av konfliktnivået mellom Norge og Russland – en smitteeffekt som knytter krigen i Ukraina til relasjonene over den norsk-russiske grensen.

Den teknologiske utviklingens mulige innvirkning på stabiliteten, og dermed også både avskrekking og beroligelse, kan vanskelig overdrives; et poeng som Holst også påpekte i sin analyse av norsk sikkerhetspolitikk (Holst, 1967, s. 57–62) Flere av de selvpålagte begrensningene hadde som utgangspunkt at Norge i stor grad kunne påvirke USA og Natos opptreden og slagkraft i nordområdene. Ved å avstå fra å lagre visse typer utstyr og våpensystemer på norsk jord bidrog man til en reell reduksjon av vestlig militær slagkraft i nord, og dermed til å underbygge de rent defensive norske intensjonene. Restriksjoner på bruken av norske havner som understøtte hemmet de alliertes evne til å operere i nordområdene. Den rådende teknologien tilsa også at våpensystemene som fantes på norsk jord i all hovedsak var av defensiv art.

Utvikling av ny konvensjonell våpenteknologi kan, i samspill med endring i den politiske og strategiske konteksten, virke eskalerende i de tilfellene der ny teknologi kan oppfattes som å gi fordeler til den parten som angriper først (Talmadge, 2019). De siste tiårenes rivende teknologiske utvikling, og utbredelsen av stadig flere og ofte mer kapable, langtrekkende våpensystemer som i mindre grad kan betegnes som enten defensive eller offensive, forkludrer skillet mellom avskrekking som nektelse og avskrekking som avstraffelse. Tiltak som i utgangspunktet var beroligende fordi de tilsa at våpen levert fra eller med understøttelse fra norske baser eller installasjoner ikke kunne nå mål langt inne i Sovjetunionen/Russland, kan i praksis ha utspilt sin rolle.

Jervis’ nyansering av sikkerhetsdilemmaet understreker hvordan teknologi kan bidra til en situasjon der usikkerheten kan bli dobbel – ny teknologi kan skape tvil om hvorvidt et våpen er offensivt eller defensivt, noe som igjen kan gi inntrykk av at offensive intensjoner vil gi en fordel (Jervis, 1978). Teknologisk utvikling forandrer ikke bare formen på avskrekkingen (og tolkningen av motiver og intensjoner når det som er defensivt like gjerne være offensivt), men også hensikten med og den praktiske betydningen av selvpålagte begrensninger som er knyttet til geografiske avstander. Kapasiteter som gir potensial for defensiv avskrekking i form av nektelse kan for eksempel oppfattes som offensive og potensielt avstraffende. Norske (og allierte) fly har kapasiteter som gir offensiv slagkraft langt ut over det som var mulig da de selvpålagte begrensningene ble introdusert, og moderne allierte ubåter og overflatefartøy er lite påvirket av at de ikke kan bruke nordnorske havner for å understøtte langvarig patruljering. Avstand er ikke hva det en gang var.

Teknologisk utvikling kan bety at territorielt betinget beroligelse i form av selvpålagte restriksjoner derfor i stor grad handler om symbolverdi. Er for eksempel en base nå det samme som det en base under den kalde krigen? Hva har dette å si for den reelle militære betydningen basepolitikken? Har det noen praktisk betydning at allierte fly ikke kan benytte seg av norsk luftrom øst for den 24. breddegrad når de med dagens teknologi vil kunne avfyre våpen lenger vestfra og likevel nå dypt inn i Russland, altså med en rekkevidde som var utenkelig da begrensingen ble innført?

Men, nye teknologier kan også bidra til beroligelse. Ny teknologi er ofte kostbar, men vil i mange tilfeller gi en markant økning i operativ evne. Teknologisk utvikling kan tilrettelegge for en økt norsk (eller nordisk) kapasitet til å patruljere, overvåke og avskrekke i norske nærområder. I teorien kan Norge da med troverdighet, i den grad det er politisk, strategisk og økonomisk mulig og ønskelig, gi uttrykk for at allierte i størst mulig grad bør la Norge forme og utføre oppdrag i sensitive områder. Ny teknologi kan også redusere usikkerhet omkring motpartens intensjoner og atferdsmønstre, og bidra til en mer proporsjonal kalibrering av norske, allierte og russiske praksiser og mottiltak. Nye russiske kapabiliteter vil kunne forrykke den norske vurderingen av trusselen fra øst, og dermed kalkylen for hvilken militærstrategiske positur som er tilstrekkelig avskrekkende. Teknologisk utvikling er av natur tveegget, og implikasjonene for betydningen av beroligelse er dermed også tvetydige.

Finlands og Sveriges (sannsynlige) Nato-medlemskap er en annen uforutsett konsekvens av krigen i Ukraina. Radikale endringer i Finlands og/eller Sveriges militærstrategiske positur, som for eksempel etablering av allierte baser eller utstasjonering av mer langtrekkende våpen, vil komplisere kalkylene som beroligelse er ment å påvirke. Tvetydigheten og usikkerheten som følger med den avskrekkende Nato-utvidelsen vil kunne, med solid teoretisk forankring i sikkerhetsdilemmaets logikk, utfordre den tradisjonelle lavspenningen i Norden. På den annen side kan videreutvikling av det eksisterende samarbeidet mellom de nordiske landene (Haugevik & Sverdrup, 2019; Solvang & Wegge, 2023; Tørrisplass, 2023) også understøtte logikken i tradisjonelle norske disposisjoner og praksiser. Økt nordisk integrasjon, koordinering og kapasitetsutnyttelse vil kunne minske behovet for alliert (les: amerikansk) hjelp, tilstedeværelse og kapasiteter, og gi de nordiske landene mer handlingsrom i utformingen av Natos tilstedeværelse i nord. Hvorvidt dette tolkes som beroligende, er et åpent spørsmål. Den endrete balansen i Norden vil uansett tilsi at behovet for beroligende signaler rettet mot Moskva er større enn tidligere, gitt at Putin-regimet er mottakelige for beroligende signaler.

Beroligelse kan, fra et teoretisk ståsted, påvirke både de som vil berolige og den eller de som beroliges. Det sistnevnte – mottakeligheten hos motparten – er en ofte oversett grunnforutsetning i diskusjonen om norsk avskrekking og beroligelse. Beroligelsen, i de former den har blitt praktisert, er ment å påvirke Russlands politiske, økonomiske og strategiske kalkyler, men også de normene, ideene og den kulturen som påvirker det russiske regimets innerste tolkninger, verdensforståelse og intensjoner.¹⁶ Beroligelse springer altså ut fra en antakelse om at russiske myndigheter i en eller annen utstrekning er mottakelige for det kommunikative i insentiver og signaler utenfra, og at disse tolkes i tråd med hensikten fra norsk eller alliert side. Dette forutsetter igjen at russiske myndigheter handler basert på en rasjonalitet som er gjenkjennelig for begge parter.

Ulike former for beroligelse kan til en viss grad tallfestes eller måles, men effekten vil måtte baseres på subjektive vurderinger. Rent teoretisk kan det antas at et mest mulig samordnet budskap fra de forskjellige praksisene som kan inngå i en bred nasjonal strategi vil ha større effekt enn tvetydige eller motstridende signaler. Å måle effekten av slik signalisering, enten det handler om rent militære disposisjoner eller uttalelser fra russiske myndigheter, er av naturlige grunner komplisert og et tolkningsspørsmål. Oma (2021) argumenter for at man ikke bør anse det russiske myndigheter sier som et presist mål på denne effekten, mens andre (Wilhelmsen & Gjerde, 2018) ser til offisielle russiske kilder for å tolke deres situasjonsforståelse. En annen tilnærming vil være å se på faktisk atferd. Endringer i for eksempel operasjonsmønster eller politisk retorikk på norsk eller alliert side vil kunne ses i sammenheng med eventuelle målbare endringer på russisk side, eller motsatt (Åtland et al., 2022). Det vil likevel være vanskelig å avgjøre om endret atferd skyldes innenriks- eller utenrikspolitiske impulser, eller en kombinasjon av disse.

En grunnleggende tro på russisk mottakelighet er både en forutsetning for og en iboende sårbarhet ved beroligelse som en fryktdempende parallell strategi. Norsk tilbakeholdenhet vil kunne mistolkes som svakhet, og dermed som en mulighet til å fremme russiske interesser på bekostning av de norske. En økning i russiske militærøvelser og missiltesting i norsk økonomisk sone, kan tolkes i en slik ramme, selv om vi heller ikke her kjenner Kremls og Nordflåtens motivasjoner (frykt eller maktambisjoner?) eller kalkyler. Gjentatte russiske forsøk på å bilateralisere spørsmål knyttet til norsk Svalbard-politikk, eller den jevne kritikken av alliert aktivitet i Norge, kan også sees i et slikt lys.

Med den siste invasjonen av Ukraina som bakteppe er det få grunner til å betvile at det russiske regimet i mange tilfeller ser svakhet som en mulighet, og at de er villige til å bruke militærmakt for å oppnå sentrale målsettinger. Det er likevel grunner til å være varsom med å bruke russisk atferd i den eks-sovjetiske sfæren som en indikator på at norsk beroligelse er uten effekt, eller at norsk sikkerhetspolitikk derfor må være mer fremoverlent. Viktigheten av nordområdene er ikke et resultat av revisjonistisk tankegods, eller andre uforutsigbare og irrasjonelle ideologiske strømninger. Kola-basenes betydning er en konstant i russisk strategisk tenkning, uavhengig av politisk regime i Kreml. Betydningen av de strategiske ubåtene for russisk avskrekking gjør nordområdene unike, noe som trolig forklarer Kremls tradisjonelle ønske om (eller aksept av) lavspenning og begrenset aktivitet i regionen. Norsk passiv beroligelse har signalisert at norske myndigheter ikke ønsker å så tvil om at de strategiske ubåtene kan være utsatt for et forkjøpsangrep. I hvilken grad dagens russiske regime forstår norsk politikk som et uttrykk for en slik tenkning er likevel et tolkningsspørsmål, sett i lys av den svært spente situasjonen i Europa.

Dagens sikkerhetspolitiske situasjon tilsier at de fleste av de praksisene som denne artikkelen har omtalt som aktiv beroligelse vil ha negativ effekt på Norges forhold til sentrale allierte. En aktiv beroligende politikk vil undergrave alliert samhold og de sanksjonene som er ment å ramme den russiske økonomien og krigsinnsatsen, og vil derfor også indirekte kunne påvirke troverdigheten i avskrekkingen. Samtidig vil den mulige effekten på det bilaterale forholdet til Russland være vanskeligere å anslå. Den åpenbare dissonansen mellom en hypotetisk bilateral «normalisering» via aktive beroligende initiativ, og en videreføring av sanksjoner og norsk våpenhjelp til Ukraina, tilsier at den aktive formen for beroligelse neppe ville ha hatt troverdighet til å ha en nevneverdig effekt.

Norsk sikkerhetspolitikk forutsetter at russisk mottakelighet også kan påvirkes av troverdigheten i signaliseringen. I teorien vil kostbar beroligelse øke troverdigheten i signaliserte hensikter og intensjoner, og medføre en redusert risiko for mistolkninger og mistillit (Kydd, 2000). Ensidige begrensinger på militæraktivitet er fortsatt kostbare i den forstand at de kan ha en reell militærstrategisk betydning. I perioder med geopolitisk spenning vil beroligelse, både passiv og aktiv, kunne ha enda høyere innenriks- og utenrikspolitiske «kostnader». Beroligende tiltak i områder som preges av lavspenning (nordområdene) kan derfor fremstå som mer troverdige når andre deler av «fronten» (Ukraina og til en viss grad Baltikum) preges av usikkerhet og høyspenning. En større atferdsendring i retning av mindre beroligelse i nordområdene begrunnet med aggressiv russisk atferd i den post-sovjetiske sfæren vil kunne bidra til å koble de ulike områdene sammen til én stor konfliktflate – både retorisk og i praksis.

De hypotetiske effektene som rettferdiggjør ulike praksiser i norsk sikkerhetspolitikk er mange og bygger på en rekke forutsetninger som er i endring. Teknologisk utvikling, geopolitiske endringer og usikkerhet rundt russisk mottakelighet for norske signaler er bare noen av elementene som utfordrer vår forståelse av beroligelse som konsept. Det er fristende å spekulere i hvordan spenningsnivået i nordområdene hadde vært uten beroligelse som et bærende element i norsk sikkerhetspolitikk. Et gyldig kontrafaktisk eksempel finnes åpenbart ikke. Et reelt eksperiment for å teste effekten ville ha vært like analytisk interessant som amoralsk og uforsvarlig. Vi kan heller ikke slå fast at beroligelse ikke virker – Norge har beviselig aldri vært i krig med Sovjetunionen/Russland, uten at vi dermed kan si at beroligelse er hovedårsaken til det. Det er dermed kombinasjonen av erfaring, intuisjon, hypotetisk analyse og politisk tradisjon som danner det legitimerende grunnlaget for å holde fast ved beroligelse i en tid der rammebetingelsene er i endring.