To år i FNs sikkerhetsråd har styrket norske interesser

Styrking av norske interesser

Norge søkte en plass i FNs sikkerhetsråd fordi vi har en grunnleggende interesse av å bidra til å ivareta internasjonal fred og sikkerhet. Som sikkerhetsrådsmedlem har Norge gjennomgående stått opp for folkeretten og de verdiene vi forfekter, og som er avgjørende for å stagge autoritære og illiberale krefter som truer dette. Med vår kyst, vårt hav, våre ressurser og økonomi og vår beliggenhet er vi et land som er tjent med at globale trusler og utfordringer løses gjennom multilateralt samarbeid.

Norge har en egeninteresse av en regelstyrt verdensorden der folkerett og felles spilleregler bidrar til å sette grenser for rivaliseringen mellom stormaktene. Sikkerhetsrådets mandat og sammensetning er et resultat av det globale maktforholdet som rådet etter den andre verdenskrig. Dette førte til de privilegiene som FN-pakten gir de fem faste vetomaktene i Sikkerhetsrådet. Med Russlands brutale angrepskrig mot Ukraina fikk vi oppleve i klartekst skyggesidene ved veto-ordningen og hvordan denne kan misbrukes.

Sikkerhetsrådet er aldri sterkere enn summen av de 15 medlemmene som til enhver tid sitter rundt bordet. Sikkerhetsrådsresolusjoner krever minst ni ja-stemmer og ingen veto for å bli vedtatt. Derfor utgjør de ti valgte medlemmene den «sjette vetomakt». Dersom de ti valgte medlemmene blir enige, kan de vedta en resolusjon uten støtte fra de fem faste, så fremt ingen av dem legger ned veto. Det er heller ikke slik at de fem faste medlemmene bestemmer alt, selv om de har veto. Det finnes et større handlingsrom i Sikkerhetsrådet for valgte medlemmer enn mange kanskje skulle tro.

Det å ivareta norske interesser handler om å prioritere. En for bred definisjon av interessebegrepet ville ha vannet ut de prioriteringene vi gjorde som medlem av Sikkerhetsrådet. Medlemskapet vårt handlet i første rekke om å beskytte folkeretten. Vi er en liten nasjon og avhengig av at uenighet mellom land løses gjennom internasjonale tvisteløsningsorganer, og at stormaktene ikke tar seg til rette og setter makt foran rett.

Jeg blir ofte spurt om hva Norge gjør for å få et land som har tatt en beslutning som vi er uenig i, til å endre mening. Sannheten er at Norge alene kan gjøre svært lite for å presse andre land til å bli enig med oss. Men det vi kan gjøre, er å bidra til å legge et press gjennom FN og andre internasjonale organisasjoner der vi har flertallet på vår side. Slikt sett er for eksempel FN vår fremste arena i kampen for å sikre at menneskerettighetene respekteres på en måte som omfatter og beskytter alle mennesker. Det er først og fremst gjennom brede allianser og koalisjoner at vi kan legge et effektivt politisk press på stater som går i mer autoritær retning.

I forkant av medlemskapet i Sikkerhetsrådet var det en god og åpen debatt i Norge om hvilke dilemmaer og utfordringer vi kunne møte som valgt medlem. Kunne vi stå fast på våre prinsipper og holde fast på våre allianser og samtidig arbeide sammen med land vi er dypt uenig med, gjennom kreativt diplomati? Jeg mener vi klarte det. Vi har ikke opplevd å komme i noen form for krysspress mellom stormaktene som følge av medlemskapet, slik enkelte påsto før vi ble valgt. Tvert imot: Vi har i enkelte situasjoner valgt å utfordre enkelte av vetomaktene, også de som står oss nært politisk. Sikkerhetsrådsarbeidet har ikke gått på bekostning av annen utenrikspolitikk. Det har bidratt til å utvide handlingsrommet for norske interesser.

Hva Norge er og hvilke interesser og verdier vi er villige til å kjempe for, er tydelig i de over 800 norske innleggene. Vi har fått gjennomslag i utallige forhandlingsrunder som førte til 111 ulike resolusjoner, 31 presidentuttalelser og 128 presseuttalelser. Det gjelder særlig for de prioriterte norske innsatsområdene som folkeretten; kvinners beskyttelse og deltakelse; beskyttelse av sivile, inkludert barn i konflikt; klima, fred og sikkerhet, samt fredsdiplomati. Enkelte resolusjoner ville ikke sett dagens lys uten norsk initiativ og innsats, som for eksempel resolusjonen om beskyttelse av utdanning i konflikt som Norge fremforhandlet med Niger i 2021.

Norges to år i FNs sikkerhetsråd har vært arbeidsintensive og ressurskrevende for hele utenrikstjenesten. Viktige beslutninger for medlemslandene i Sikkerhetsrådet finner alltid sted i et tett samspill mellom hovedstedene og deres diplomater i New York. Som regel er det diplomatene som må finne løsningene. Derfor var det viktig å gi våre diplomater politisk ryggdekning og tilstrekkelig handlingsrom til å finne fram til kompromisser. De snakket med alle, et grunnleggende prinsipp i norsk utenrikstjeneste. Samtaleboikott som arbeidsform i kampen for demokrati og ytringsfrihet er lite effektivt. Det gjelder spesielt i Sikkerhetsrådet, der det sitter land som kan handle helt på tvers av våre interesser. Selv om Norge har redusert kontakten med Russland som følge av landets angrepskrig mot Ukraina, har det vært nødvendig for vår FN-delegasjon i New York å ha kontakt med alle rådsmedlemmer, inkludert Russland. I Sikkerhetsrådet har vi arbeidet med mange land på tvers av etablerte allianser og kontakter, for å oppnå gjennomslag og resultater.

Norske bidrag

Sikkerhetsrådet har to ulike funksjoner: det er både en møteplass og et beslutningsorgan. Den første funksjonen formes av møter og debatter der de 15 medlemmene uttrykker sin vilje og interesser i innleggene sine. Denne arenaen preges ofte av avstand og konflikt. Den andre funksjonen er den viktigste; evnen til å vedta resolusjoner og fatte vedtak som har betydning for internasjonal fred og sikkerhet. Denne dimensjonen preges mer av samarbeid og kompromisser.

For Norge har det vært viktig å kombinere to ulike egenskaper som på papiret kan virke motsetningsfulle, men som i praksis er en nødvendig refleks av Sikkerhetsrådets ulike funksjoner: prinsippfasthet og samarbeidsevne. Jeg mener at vi i vår periode har vist at det er fullt mulig å kombinere disse to egenskapene uten at den ene har bidratt til å svekke den andre.

Dette har særlig kommet til uttrykk i Norges utvetydige og prinsippfaste fordømmelse av Russlands angrepskrig gjennom nær 50 innlegg Norge holdt om krigen. Russland blokkerte Sikkerhetsrådets beslutningsmyndighet ved å misbruke sin vetomakt. Norge og nærstående land svarte med å bruke Sikkerhetsrådet til å øke det politiske presset mot Russland, blant annet ved å sikre en sjelden beslutning om å overføre saken til FNs generalforsamling. Hittil har et betydelig flertall av FNs medlemsland fordømt Russlands angrepskrig fire ganger.

Det å imøtegå Russlands angrepskrig og tilhørende desinformasjon er ikke politisk krevende for Norge. Her har vi arbeidet sammen med allierte og nærstående land. Mer krevende har det vært å isolere effektene av Russlands krig i Ukraina på alle de andre sakene på Sikkerhetsrådets dagsorden, og dermed sikre at rådet kunne ivareta sine grunnfunksjoner og brede globale arbeidsfelt. Dette har vært krevende arbeid, særlig i en situasjon der Russland helt systematisk forsøkte å legge ansvaret og skylden for krigen på Vesten, også på områder som ikke har forbindelse til krigen i Ukraina. Russland har forsøkt å mobilisere de landene som ikke har tatt tydelig stilling til krigen – mot Vesten. Men Russland har ikke lyktes godt med dette. Det viser blant annet stemmetallene fra de fire resolusjonsvedtakene i FNs generalforsamling.

Tross økte geopolitiske spenninger mellom USA og Kina da vi gikk inn i Sikkerhetsrådet, så vi likevel konturer av økt vilje til samarbeid mellom stormaktene i Sikkerhetsrådet i første halvdel av 2021, med blant annet ny administrasjon i USA.

Da Russland gikk til fullskala krig mot Ukraina endret dette seg, og dynamikken ble forverret. Men selv om frontene i Sikkerhetsrådet ble steilere og ordskiftet skarpere, lyktes vi likevel med å sikre at det ivaretok en av sine viktigste funksjoner, nemlig å videreføre mandatene til FNs fredsbevarende operasjoner, politiske oppdrag og sanksjonsregimer. Tross langt flere vetoer og ikke-enstemmige vedtak i 2022 enn i 2021, endte Sikkerhetsrådet opp med å vedta nesten like mange resolusjoner i 2022 som i 2021 (54 og 57).

Sikkerhetsrådet lyktes også i 2022 blant annet med å vedta et helt nytt sanksjonsregime for Haiti, et første resolusjonsvedtak om konflikten i Myanmar, og et humanitært unntak for samtlige av FNs sanksjonsregimer. Dette er alle vesentlige beslutninger, ikke minst tatt i betraktning forverringen av det storpolitiske klimaet. Det er også viktig å nevne at Norge har hatt et særlig ansvar for to av de mest krevende oppgavene i Sikkerhetsrådet: den humanitære situasjonen i Syria og konflikten i Afghanistan. Avstanden til særlig Russland har vært betydelig på begge disse områdene, og ble enda mer komplisert som følge av landets angrepskrig mot Ukraina.

I nært og tett samarbeid har Norge og Irland, tross betydelig russisk motstand, lyktes med å forlenge mandatet for den grensekryssende humanitære bistanden til nesten tre millioner mennesker i Nordvest-Syria. Vi har gått i bresjen for slike vedtak tre ganger: i juli 2021, i juli 2022 og like før fjorårets slutt. Da forhandlet vi fram en ny forlengelse som formelt ble vedtatt dagene etter at vi var ute av Sikkerhetsrådet.

Våre to år ble også preget av Talibans maktovertakelse i Afghanistan. På dagsorden kom den afghanske befolkningens humanitære behov for å unngå sultkatastrofe, en stadig innskrenkning av kvinners rettigheter og en potensiell flyktningkrise. Mens vi delte ansvaret for å følge opp utviklingen i Afghanistan med Estland i 2021, gjorde vi det alene i 2022. Jobben var krevende. Til tross for at den geopolitiske utviklingen bidro til vanskeligere samarbeidsforhold, forhandlet vi fram et nytt sterkt mandat for FNs tilstedeværelse i Afghanistan og muligheten til å følge menneskerettighetssituasjonen på vegne av verdenssamfunnet. Norge har bidratt til at Sikkerhetsrådet har reagert aktivt mot Talibans brutale innskrenkning av kvinners rettigheter. Vi har arbeidet for å holde Sikkerhetsrådet mest mulig samlet. FNs tilstedeværelse i Afghanistan har bidratt til at det afghanske folk har fått tilgang til humanitær hjelp selv om Taliban stadig har gjort forholdene for kvinner verre. Det internasjonale presset har ikke myket opp lederskapets syn på kvinners rettigheter. Samtidig er det åpenbart at internasjonal isolasjon ville gjort arbeidet for menneskerettighetsforkjempere og kvinneaktivister enda verre. I tillegg har ulike FN-organisasjoner bidratt til å hindre at en sultkatastrofe rammet det afghanske folket.

Norge tok også på seg noen svært arbeidskrevende lederverv som leder av sanksjonskomiteene for Nord-Korea og for Al Qaida og ISIL, samt arbeidsgruppen for barn og væpnet konflikt. Tross betydelig uenighet mellom vetomaktene i flere av disse sakene, har Norge funnet løsninger slik at arbeidet kunne videreføres. Ikke minst har Norge gått i bresjen for å forhandle flere anbefalinger om styrket beskyttelse av barn i noen av verdens mest alvorlige konflikter. Dette vil bli stående igjen som et arbeid som bidro til å samle en stor gruppe land på dette viktige området. I alt dette arbeidet har det vært avgjørende å ha hele det norske regjeringsapparatet bak oss, med viktig støtte og innsats fra sentrale fagdepartementer.

Noen særtrekk ved norsk diplomati

I en mer polarisert verden ser jeg stadig oftere tendenser til at internasjonalt diplomati blir et skjellsord og sidestilles med unnfallenhet, og at politisk dialog blir sett på som er uttrykk for svakhet. Jeg er dypt uenig i en slik framstilling, og jeg tror tendensen er skadelig for global politisk utvikling og stabilitet. Man viser ikke sin styrke ved å nekte å snakke med dem man er uenig med. Mest paradoksalt synes jeg en slik tilnærming har blitt når enkelte grupper i kampen for ytringsfrihet vil bruke samtaleboikott som virkemiddel. Jeg mener norsk diplomati har vist seg fra sin beste side når vi har evnet å sikre brede gjennomslag, på tvers av ulike skillelinjer i Sikkerhetsrådet. Her er det flere illustrerende eksempler det er verdt å nevne.

For det første har vi klart å holde kontakt med alle rådsmedlemmene, tross politisk uenighet. Dette inkluderer Russland, i saker som ikke gjelder landets angrepskrig mot Ukraina. Dette har vært en tydelig formulert linje, og nødvendig for å sikre vedtak og beslutninger. I flere saker har vi også søkt samarbeid på tvers av etablerte regionale blokker for å sikre bredest mulig støtte i en situasjon der polariseringen særlig har økt mellom Russland og vestlige land. Som nevnt over har vi samarbeidet nært med enkelte afrikanske rådsmedlemmer på områder vi har fellesinteresser, og vi har samarbeidet nært med Mexico om krigen i Ukraina og om forebyggende diplomati. Norge har samtidig vært en pådriver for å styrke samarbeidet mellom de ti valgte medlemmene. I enkelte situasjoner har samholdet vært avgjørende for å sikre gjennomslag i enkeltsaker og i form av vedtak.

For det andre har Norge vært gjenkjennelig og prinsippfast. Under valgkampanjen sa vi at folkeretten skulle være bunnplanken for vårt rådsmedlemskap. Det har den vært. Vår prinsippfasthet har vært en styrke i krevende situasjoner, for eksempel overfor USA om den israelsk-palestinske konflikten, overfor Kina om FNs havrettskonvensjon i forhandlingene om resolusjonen om maritim sikkerhet i Guinea-bukten, og opp mot Russland om humanitær tilgang til Syria. Under betydelig press sto vi også fast på en tydelig og velkjent norsk linje knyttet til konflikten i Jemen. Dette gjaldt både prinsipper om humanitær tilgang og Norges bekymring for de politiske og humanitære konsekvensene av en for bred definisjon av terrorismebegrepet. Vi har sørget for gjennomslag fordi vi har stått ved formulerte prinsipper, uansett hvilke land som har utfordret disse verdiene. Vi opplevde at det var lettere å få tilslutning fra vetomaktene når vi samarbeidet med ikke-vestlige rådsmedlemmer. Særlig var de afrikanske medlemslandene viktige samarbeidspartnere i hele perioden.

For det tredje har Norge hatt stor nytte av en sterk og bred diplomatisk tilstedeværelse, og her er det berettiget med en stor takk til alle norske diplomater i felt. Egen forhandlingserfaring fra konflikter og et omfattende kontaktnettverk, blant annet fra vårt freds- og forsoningsarbeid, har også vært til stor hjelp. Det har gitt oss troverdighet og større gjennomslagskraft i Sikkerhetsrådet enn hva vi ellers ville hatt. Blant annet gjennom egne kontakter har Norge brakt inn partene i enkelte konflikter og representanter fra sivilsamfunnet til en rekke uformelle møter for rådets øvrige medlemmer, for eksempel knyttet til konfliktene i Colombia, Myanmar og Afghanistan. Vi trakk også fordel av vårt diplomatiske nettverk og brede erfaring med freds- og forsoningsarbeid da vår FN-ambassadør Mona Juul arrangerte en uformell samling for Sikkerhetsrådets ambassadører og FNs generalsekretær for å diskutere fredelig konfliktløsning og forebyggende diplomati.

For det fjerde har det hatt politisk betydning for våre diplomater, de som har stått i frontlinjen, at det fortsatt er bred enighet på Stortinget om at det er i norsk interesse å være medlem av FNs sikkerhetsråd. De norske tematiske prioriteringene som jeg nevnte over, og slik disse ble utviklet i valgkampanjen, hadde bred politisk støtte, og flere av dem ble helt sentrale i den måneden vi ledet sikkerhetsrådet, januar 2022. Både statsministeren og jeg ledet flere møter den måneden. Vi ønsket blant annet å få fram flere kvinnelige stemmer. I ett av møtene statsministeren ledet, inviterte Norge en kvinneaktivist fra Afghanistan til å orientere om situasjonen, rett etter at hun hadde deltatt i samtaler med Taliban i Norge.

Stortinget har vært jevnlig orientert om arbeidet og prioriteringene gjennom flere orienteringer og stortingsdebatter, både før, under og etter medlemskapet. Det var bare Fremskrittspartiet og Rødt som var motstandere av at vi skulle søke en plass i FNs sikkerhetsråd. Det bidro til at jeg ble mer skjerpet. Jeg vil takke kritikerne for at de bidro til å utvide og berike det nasjonale ordskiftet. Det er likevel ingen tvil om at den brede støtten og oppslutningen fra det politiske Norge har vært avgjørende.

For det femte har Norge tjent godt på å ha en løpende kontakt og dialog med både sivilsamfunnet og forskningsmiljøene i Norge. De har bidratt med viktige og konstruktive innspill gjennom hele vår rådsperiode. Dialogen med sivilsamfunnet har blant annet gitt oss oppdatert kunnskap fra bakken, som har vært viktig for både situasjonsforståelse og politikkutforming. Jeg vil også særlig trekke fram det nære samarbeidet med forskningsinstituttene NUPI og PRIO, som har organisert ni uformelle møter i løpet av rådsperioden fokusert på bestemte temaer og problemstillinger (se egen artikkel i dette nummeret). I tillegg har forskningssamarbeidet med NUPI og svenske SIPRI vært nyttig for å sikre et solid forskningsbasert grunnlag for vårt arbeid med klima, fred og sikkerhet i Sikkerhetsrådet.

Sikkerhetsrådet er ikke perfekt, men alternativet er verre

Det er ingen overdrivelse at de to årene vi satt i Sikkerhetsrådet ble mer krevende enn vi hadde sett for oss. I enkelte tilfeller skulle vi gjerne sett raskere og tydeligere reaksjon, blant annet i de alvorlige konfliktene i Etiopia og Myanmar. Vi opplevde at Russland la ned veto mot en resolusjon som understreket sammenhengen mellom klima og sikkerhet. Men resultatene har ikke vært fraværende. Som regel ville situasjonen ha vært verre uten reaksjon og handling fra Sikkerhetsrådet.

Norge er innforstått med realpolitikkens begrensinger. Perfekte løsninger er nesten aldri tilfelle. Vårt utgangspunkt er å arbeide for diplomatiske løsninger som er bedre enn alternativet ville vært. Dette er diplomatiets rolle i en verden med konkurrerende interesser og økende motsetninger: Et sted mellom det ønskelige og det mulige.

Vi har med andre ord oppnådd resultater gjennom å være prinsippfaste og tydelige, men også gjennom godt diplomatisk håndverk og samarbeid med andre, på tvers av skillelinjer. Vi har fått flere, ikke færre venner av å sitte i Sikkerhetsrådet. Vi har vist at det er mulig for et valgt medlem av Sikkerhetsrådet å bidra til å ivareta internasjonal fred og sikkerhet, også i svært krevende tider.

Norge sto på til siste stund. Dagen før vi avsluttet våre to år i FNs sikkerhetsråd, sikret Norge og Irland støtte fra samtlige sikkerhetsrådsmedlemmer til å forlenge mandatet som sikret humanitær bistand til millioner av mennesker i Nordvest-Syria. I romjula hadde vi sikret enighet om en presseuttalelse der Sikkerhetsrådet samlet gikk sterkt ut mot Talibans beslutning om å forby høyere utdanning for kvinner og begrense kvinners rett til arbeid. Øyeblikksbildet fra de siste dagene fra desember 2022 viser at tross en stadig mer polarisert verdensorden, har det vært mulig for Norge å bidra til at Sikkerhetsrådet fortsatt kunne fungere som beslutningsorgan.

I forbindelse med min redegjørelse til Stortinget 17. januar i år sa jeg at regjeringen vil at Norge skal stille til valg for en ny periode i FNs sikkerhetsråd for perioden 2039–2040, i tråd med nordisk rotasjonsordning. Forslaget fikk umiddelbar støtte fra Utenriks- og forsvarskomiteens leder Ine Eriksen Søreide og de fleste partiene i opposisjon på Stortinget.

I en mer polarisert verden kan vi ikke forvente at andre land tar ansvar på vegne av oss. Vi må stå opp for våre verdier og interesser på egen hånd. Det gjør vi best i nært samarbeid med andre land og gjennom multilaterale organisasjoner. Derfor kan jeg konkludere med at de to årene som valgt medlem av FNs sikkerhetsråd har styrket norske interesser.