Eleganse og empiri: Et innsideperspektiv på Ine Eriksen Søreide og konflikten mellom Israel og palestinerne

En usedvanlig krevende tid

Det var en usedvanlig krevende situasjon for fredsprosessen i den tiden Søreide var utenriksminister og under president Trumps administrasjon. Det palestinske selvstyret ble svekket av en serie politiske og finansielle sjokk. Israel gikk inn i en stadig dypere politisk splittelse. Splittelsen handlet først og fremst om statsminister Netanyahu, men selv etter flere valg fantes intet stabilt styringsalternativ for landet. Venstresiden ble radert ut. Spenningen tiltok på Vestbredden. Konfliktene og volden rundt israelske bosettinger, og ikke minst de hellige stedene i Jerusalem, ble farlig skjerpet.

Trump-administrasjonens politikk bidro til polarisering ikke bare i Israel, men også mellom palestinerne og israelere, mellom Palestina og arabiske naboer, og mellom Iran og resten av regionen. I Gaza var situasjonen labil, med en skjør våpenhvile og treg gjenoppbygging etter krigen i 2014. Allerede i 2012 advarte FN om at Gaza ikke ville være beboelig etter 2020 (UNRWA, 2012).

Den palestinske økonomien var allerede svekket da Trump-administrasjonen kuttet alle amerikanske bevilgninger til Palestina og UNRWA. Internasjonal bistand sank, budsjettstøtten helt ned til en tiendedel av tidligere nivåer. Israel frøs midler i overføringene til Palestina som tilsvarte summen PLO gir til palestinske fanger og deres familier.² PA valgte å kutte dialogen med USA helt, og nektet i en periode å ta imot deres skatte- og avgiftsinntekter som Israel samler inn, så lenge ikke alt ble overført. Overføringene utgjør åtte tideler av PAs samlede inntekter. På toppen kom covid-19-pandemien i 2019 med helsekrise og økonomisk resesjon.

I Palestina kom dårlig økonomi sammen med en stadig dypere politisk krise. Ledernes legitimitet i befolkningen sank til et lavmål, og de ble isolert i regionen. Splittelsen mellom Fatah-styrte Vestbredden og Hamas-styrte Gaza ble dypere. Abbas truet med valg, som han neppe egentlig ønsket selv, og avlyste forberedelsene til valg i 2021 da han så hvordan det bar. Den politiske elitens fokus var på den forventede arvestriden etter Abbas, med en svekket evne til å utforme koherente politiske strategier som resultat.

Norsk politikk for å bevare muligheten for palestinernes nasjonale drøm om egen stat og folkerettslige krav på selvstyre var rettet mot å styrke PA, hindre at den interne splittelsen blir irreversibel, og ivareta palestinernes levekår.

Ble tostatsløsningen lagt død av president Trump?

Premisset om at tostatsløsningen ble «fullstendig utradert av israelsk og amerikansk politikk» (Jensehaugen, 2023, s. 15) i denne perioden er feil. USAs ambassade ble flyttet til Jerusalem, Trump endret det amerikanske synet på annekteringen av Jerusalem (og ikke minst Golan), samt tok tiltak som førte til brudd med palestinerne. Men amerikanerne fastholdt, og fortsetter, den politiske støtten til tostatsløsningen.

Trump varslet tidlig at han ville skape fred. Første del av fredsplanen, den økonomiske delen, ble offentliggjort i Bahrain i juni 2019. Den politiske delen kom i januar 2020 og hadde mål om å etablere en palestinsk stat – riktignok med begrensninger (Trump White House, 2020). Den ga støtte til en palestinsk hovedstad i de østlige delene av Jerusalem-regionen og et territorium, som planene hevder at med landbytter ville utgjøre omtrent samme areal som det Israel okkuperte i 1967. Samtidig ga den 70 prosent av område C til Israel.³ USA hevdet planen var en invitasjon til forhandlinger.

Planen ble først godtatt av statsminister Netanyahu og en lang rekke israelske politikere, men ble avvist av deler av bosetterbevegelsen på grunn av deres motstand mot en palestinsk stat (se f.eks. Makovsky, 2022, s. 7). Planen ga Israel rett til å annektere de delene av C-områdene som planen la til Israel, hvis ikke palestinerne kom til forhandlinger. Netanyahu lovet å annektere innen juli 2020, men ga opp etter press særlig fra Golf-landene og USA. USA motsatte seg umiddelbar annektering fordi det kunne undergrave planen. Grensene måtte først utredes sammen med USA. Et flertall i Israel støttet å droppe annektering mot å få normalisering med arabiske land (Makovsky, 2022, s. 11).

Jeg kommer tilbake til bosettingene nedenfor, men ingen av de andre «bærebjelkene» i tostatsløsningen som Jensehaugen omtaler, var verken bærebjelker eller ble utradert. Nasjonalitetsloven⁴ som ble vedtatt av Knesset i juli 2018 er stort sett irrelevant for flyktningenes returrett. Jensehaugen sier denne retten er stadfestet i FN, men Israel har aldri akseptert at den relevante FN-resolusjonen, UNGA res 194 (1948), gir flyktningene returrett (se f.eks. Lapidoth, 2001). Det arabiske fredsforslaget, vedtatt i Beirut i 2002, gir Israel rett til å avgjøre hvem og hvor mange som skal innvilges innflytting dit. Så langt har forhandlerne stått langt fra hverandre i dette spørsmålet. Returrett har verken vært en bærebjelke før, eller er blitt kansellert i perioden.

Den internasjonale tilstedeværelsen på bakken kan være svekket av at den norskledede, internasjonale observatørstyrken i Hebron (TIPH) ble nedlagt etter at Israel nektet å fornye mandatet i 2019. Utviklingen i Hebron er forverret, men hovedgrunnen er å finne i utviklingen av israelsk politikk. Det er mye internasjonal tilstedeværelse igjen. FNs flyktningeorganisasjon UNRWA ble svekket økonomisk av at USA trakk amerikansk støtte. Trass i at UNRWA har vært underfinansiert i flere tiår (Jacobsen, 2003), har organisasjonen lyktes i å opprettholde grunnleggende tjenester til den palestinske flyktningebefolkningen i regionen. I lukkede rom ber israelske sikkerhetsmyndigheter giverne om å fortsette støtten til UNRWA.

Påstanden om at Norge endret kontaktpolitikken og førte en politikk som bidro til å sementere splittelsen mellom Fatah og Hamas, og mellom Vestbredden og Gaza, er rett og slett feil. Kontakten mellom norske embetsfolk og Hamas fortsatte som før under Solbergs regjeringer.⁵ Jeg skal nedenfor vise at Norges politikk ikke svekket, men understøttet samlingsbestrebelsene mellom partene, blant annet fordi delingen av territoriet truer visjonen om en palestinsk stat.⁶ Norge høster honnør blant andre land, og kontakten er også viktig for at bistanden til Gaza kan opprettholdes. Norge har støttet en lang rekke prosjekter som bedrer situasjonen for befolkningen der. Bistand kan ikke kanaliseres gjennom Hamas så lenge Hamas er terrorlistet av EU og USA. Dette skjønner Hamas.

Overskred veksten i bosettingene grensene for en mulig palestinsk stat?

Jensehaugen (2023, s. 19) viser til at «økningen i antall bosettere var enorm», fra 632 069 bosettere på Vestbredden og i Øst-Jerusalem i 2017 til 681 077 i 2020. I Dagbladet hevder han at tostatsløsningen «kunne kanskje ha fungert når det var 200 000, 300 000 eller 400 000 bosettere på Vestbredden og i Øst-Jerusalem. Men ikke i dag» (Fransson, 2023).

Dette er et legitimt argument. Jeg deler bekymringen for at bosettingene vil gjøre det umulig å etablere et sammenhengende territorium som tilsvarer det området som ble okkupert i 1967. Men dette er forhold som må undersøkes konkret, selv om alle stater kritiserer bosettingene prinsipielt som brudd på internasjonale regler for okkupasjon.

Var økningen i antallet bosettere «enorm» i den perioden vi er opptatt av – slik at Norge burde avlyst planen om tostatsløsningen fordi bosettingen hadde krysset en klar linje og gjort løsningen umulig? Svaret på det spørsmålet er nei, ifølge blant annet forskning utført ved Washington Institute i USA (Makovsky, 2022).

De aller fleste eksperter antar at en fremtidig grense kan bli trukket langs traseen for separasjonsbarrieren eller muren, og ikke langs våpenhvilelinjen fra 1949. Da vil de store bosettingsblokkene vest for denne traseen innlemmes i Israel.⁷ Palestinerne har akseptert landbytte for å gjøre dette mulig, så lenge byttene er begrensede og mellom likeverdige områder av samme størrelse. De største hindrene utgjøres av bosettingene øst for traseen, og av utposter som blir strategisk etablert på Vestbredden nettopp for å bryte opp territoriet. Likevel er hva som er mulig å få til et forhandlingsspørsmål og avhengig av politisk vilje.

Begge områdene, både øst og vest for denne traseen og barrieren, har hatt en nokså lik vekst (mellom 3,5 og 5 prosent per år) fra 2009 til 2015. Veksten steg til rekordhøye 7,55 og 8,7 prosent i 2016, men falt kraftig i 2018 og 2019. Veksten er mye høyere enn for den jødiske befolkningen i Israel, og det er særlig den ultraortodokse befolkningen som vokser raskt. I 2021 bodde nesten 80 prosent av bosetterne mellom barrieren og våpenhvilelinjen fra 1949. Resten, det vil si 111 741 personer, bodde i bosettinger øst for denne. Områdene vest for muren utgjør om lag 8 prosent av Vestbredden (Makovsky, 2022, s. 49 ff).

Bosettingsutvidelsene utgjør dermed en større trussel enn befolkningsveksten i bosettingene vurdert alene. Vi ser en gradvis, men begrenset utvidelse også av blokkenes fotavtrykk, og en foruroligende spredning av utposter som også er illegale etter israelsk lov, øst for barrieren. I perioden utgjorde israelsk legalisering av slike spredte, illegale utposter en farlig trend i tillegg til trusselen om annekteringer. Men de viktigste grensene som det internasjonale samfunn med USA i spissen har trukket opp, ble imidlertid ikke krysset.⁸ Norge, som de fleste andre land, kritiserte de ulike skrittene Israel tok. Norge uttrykte gjentatte ganger at det haster å få i gang forhandlinger, og har også foreslått å gi prioritet til forhandlinger om territorielle spørsmål og grensene.

Tvert imot hva Jensehaugen skriver, var debatten om forhandlinger og vilkår for fred levende i den perioden hvor Søreide ledet Utenriksdepartementet. Ingen stater, eller partene for den saks skyld, endret syn på tostatsløsningen. President Abbas gjentar stadig kravet om forhandlinger for tostatsløsningen på vegne av PA og PLO. Selv Hamas vil godta en forhandlet tostatsløsning om den får flertall i folkeavstemming.⁹ Israelske politikere har som nevnt støttet en tostatsløsning, og Knessets ratifisering av Oslo-avtalene er ikke endret, selv om uttalelser til støtte for en palestinsk stat ikke gis ofte.¹⁰ Norge var og er i godt og bredt selskap. Hvorfor skulle Norge endret politisk posisjon i denne perioden – og til hva?

Sikret Norge «vedvarende bistand» til palestinerne?

Jensehaugen hevder at norsk støtte til palestinerne økte under Søreide, og at «økningen reflekterte både et voksende behov på palestinsk side og en generell givertretthet i det internasjonale samfunn. Norge måtte derfor stadig dekke nye behov som et resultat av den negative utviklingen» (2023, s. 19). Denne påstanden er feil, og han tar ikke stilling til om Norge skulle endret bistanden.

Bistanden til Palestina er politisk og humanitær. Bortsett fra Gaza, er Palestina et mellominntektsland som normalt ikke prioriteres for norsk bistand. Norge gjentar stadig at formålet med bistanden er å legge grunnlaget for tostatsløsningen. Norge avviser ideen om en økonomisk fred som alternativ til å løse de underliggende konfliktspørsmålene. Å bygge et bærekraftig statsapparat, er et politisk mål for bistanden.

Figur 1 viser at hovedbildet er at norsk bistand til Palestina har vært holdt stabil. Bistanden økte fra 2004 til 2008, og er siden holdt under 700 millioner kroner.¹¹ I 2016 sank bistanden, hovedsakelig fordi deler av bistanden ble midlertidig frosset i påvente av beslutninger i flere saker som var vanskelige for regjeringen (som utdanningsstøtte og støtte til det palestinske sivilsamfunn). Reduksjon i budsjettstøtten ble i noen grad motvirket av økning til nødhjelp.¹²

Videre er den samlede internasjonale bistanden til Palestina fallende og endret. I årene som fulgte giverkonferansen i Paris i desember 2007, innfridde giverne løftet om 5,6 milliarder dollar i budsjettstøtte over en femårsperiode. På det høyeste nådde støtten 1,3 milliarder USD på et år. Nå er budsjettstøtten falt til 150–300 millioner USD årlig, til stor skuffelse for Palestinas regjering, og kommer fra EU, Verdensbanken og Norge. Norsk støtte er redusert i dollarbeløp, men ikke avviklet.

Figur 2 viser at PAs inntekter stagnerte i 2016–1017 og falt deretter i 2017–2020. Bistand kanalisert gjennom PA, det vil si i hovedsak budsjettstøtte, falt fra omtrent en tredel av totalen i 2010, til 12 prosent i 2019 og 2020, og videre til 6,7 prosent i 2021 (PCBS, n.d.). Andre deler av den internasjonale bistanden, som ikke kanaliseres gjennom PA, er antakelig opprettholdt bedre, men gode oversikter over denne bistanden mangler.¹³ Mitt inntrykk er at en stor andel rettes mot Gaza og at Vestbredden mottar mindre enn før. FN er en dominerende giver til Gaza, sammen med PA.

Bildet er med andre ord en synkende totalbistand, en nærmest avviklet budsjettbistand, at bistanden blir rettet mot spesifikke sektorer (helse, utdanning, energi, vann, styresett), og at humanitær bistand med hovedvekt på Gaza blir opprettholdt. Utgangspunktet for norsk politikk i AHLC, er at PA bare kan bli finansielt bærekraftig på egne palestinske inntekter. Denne forståelsen lå til grunn for at Norge tok til orde for endrede grep i giverlandsgruppen.

AHLC som politisk arena i fredsprosessen

Jensehaugens analyse av Norges innsats i giverlandsgruppen begrenses av at han baserer seg på et snevert empirisk materiale. Han går dermed glipp av hvordan Norge leder AHLC og bruker disse arenaene politisk for å fremme tostatsløsningen.

Han referer til utenriksministerens innlegg og oppsummeringer i AHLCs hovedstadsmøter, uten at han forholder seg til den direkte konteksten som disse tekstene er skrevet i. Materialet om denne er lett tilgjengelig. Det fins knapt noen annen konfliktsituasjon eller bistandsmottaker hvor løpende situasjon og utvikling er dokumentert og beskrevet så grundig.¹⁴ Han bruker heller ikke informasjon fra andre giveres representanter som følger prosessene og kjenner andre lands politiske vurderinger. Referansene er bare til hans egen konstruksjon av den overordnede politiske konteksten, som inneholder empiriske feil.

AHLC er ikke en arena for politiske forhandlinger om de utestående sluttstatus-spørsmålene. Giverlandsgruppen skal understøtte målet om en forhandlet tostatsløsning ved å bygge et fundament for staten i form av institusjoner og en bærekraftig økonomi. Som den eneste arena hvor partene og det internasjonale samfunn drøfter utviklingene i Palestina-spørsmålet, settes dagsorden i AHLC av den umiddelbare politiske konteksten som igjen selvsagt er påvirket av de overordnede hendelsene.

Det første eksemplet er fra den sentrale perioden for oppbyggingen av statlige institusjoner for selvstyret. President Abbas utnevnte en ny regjering under statsminister Salaam Fayyad i juni 2007. I desember samme år, ble den allerede omtalte giverkonferansen for Palestina holdt i Paris. Den samlet internasjonal støtte til Fayyads utviklingsplan «Palestine: Ending the Occupation, Establishing the State». Daværende utenriksminister Støre fikk giverne med på å bruke AHLC til å bruke planen som grunnlag for statsbyggingsarbeidet.

Dette ble en suksess. I juni 2011 rapporterte Verdensbanken og FN til giverlandsmøtet at selvstyret hadde gode nok institusjoner til å administrere Palestina som stat. I forbindelse med møtet AHLC hadde i New York samme år, offentliggjorde utenriksminister Støre at et sentralt kriterium for å anerkjenne staten Palestina dermed var oppfylt (Støre, 2011).

Statsbyggingsarbeidet støttet opp under forhandlingsprosessen mellom statsminister Netanyahu og president Abbas, som USA engasjerte seg i rett etter at president Obama tiltrådte. Norge hadde løpende kontakt med USA om forhandlingene, og den amerikanske forhandlingsledelsen deltok i AHLCs møter.

Forhandlingene løp inn i utfordringer som tiltok i styrke utover i 2011, til de brøt sammen mot slutten av året. Det palestinske svaret var en internasjonaliseringsstrategi, hvor å bli opptatt som medlem i FN og i internasjonale organisasjoner sto sentralt. Høsten 2011 trodde Norge at president Abbas ville søke om oppgradert status i FN for Palestina, mens han i stedet søkte Sikkerhetsrådet om fullt medlemskap, som Sikkerhetsrådet avviste. I 2013 forsøkte USAs utenriksminister John Kerry som kjent å gjenopplive forhandlingene, men måtte gi opp forsøket våren 2014.

Både da forhandlingene pågikk og i det politiske vakuum som oppsto hver gang forhandlingene kjørte seg fast, spilte giverlandsmøtene en sentral rolle som arena for offentlig debatt mellom partene og de sentrale, internasjonale støttespillerne om konkrete tiltak på bakken. Det er ikke tvil om at dette hadde positiv effekt på folks levekår og sikkerhet på begge sider av konflikten, selv om giverne ikke hadde instrumenter for å motvirke sammenbruddet i de politiske forhandlingene. De fortsatte å bygge fundamentet for en løsning, og holdt dermed også den politiske horisonten levende.

Mitt andre eksempel er fra AHLC-arbeidet for å stabilisere situasjonen i perioder med, og etter, militær konflikt. Det var tre omfattende militære eskaleringer mellom Israel og de politiske fraksjonene i Gaza, i 2008–2009, i 2012 og i 2014. De skjedde alle i kjølvannet av havarerte, politiske forhandlingsprosesser, uten at sammenbruddene i forhandlingene alene var utløsende årsak til eskaleringene. Etter krigshandlingene i 2008–2009, fikk AHLC formelt i oppdrag fra FNs sikkerhetsråd å koordinere gjenoppbyggingen av Gaza (UNSC Res. 1860 (2009)).

Under eskaleringen i 2014 var Norge, ledet av daværende utenriksminister Børge Brende, et av svært få vestlige land som forsøkte å avverge en bakkeinvasjon og deretter å komme fram til en våpenhvile. Norge tok også føringen i gjenoppbyggingen av Gaza. Dagen før bakkeinvasjonen startet, møtte utenriksminister Brende statsminister Netanyahu, som bønnfalt Norge om å kontakte Hamas og be om stans i rakettene og forhandle om våpenhvile. En norsk diplomat ble omgående sendt til Kairo for å møte Hamas, og den norske ambassadøren i Kairo fortsatte deretter med jevnlige møter med Hamas-lederne der. Utenriksminister Brende gjennomførte et omfattende møteprogram for å bistå i det pågående arbeidet for våpenhvile.

Et særlig viktig initiativ fra norsk side var å organisere en internasjonal giverkonferanse for Gaza. Først var tanken å invitere til Oslo, men Brende avtalte med Egypts utenriksminister å holde konferansen i Kairo. Norge møtte motstand. Verken USA eller EU var lystne på en slik konferanse. Sammen med Egypt og Jordan klarte norske diplomater å snu stemningen, og også å få støtte fra de palestinske lederskapene både i Ramallah og i Gaza, samt i Israel.¹⁵ Støtten fra Golf-landene var avgjørende for å få med EU og USA. Uten norsk diplomatisk innsats her, i rollen som leder av AHLC, ville konferansen aldri ha skjedd. Konferansen ga politisk støtte til våpenhvile og gjenoppbygging av Gaza. Den ga lovnader om en finansiell støtte på 5,4 milliarder dollar, i hovedsak fra arabiske land, til gjenoppbygging av infrastruktur og hjelp til befolkningen i Gaza. De politiske budskapene fra konferansen, utarbeidet av Norge og Egypt i fellesskap, var at Gaza måtte gjenoppbygges til et bedre sted å leve, med omfattende modernisering av grunnleggende infrastruktur, åpning av grensene og gjenoppbygging av produktiv virksomhet og jobbskaping. En viktig forutsetning for å få dette til var palestinsk samling under ett, legitimt styre.

Da Ine Eriksen Søreide overtok som utenriksminister høsten 2017, hadde AHLC akkurat avholdt sitt høstmøte i New York. Der fikk Norge oppslutning fra giverne om en bistandspakke til Gaza som var initiert av FN. Denne fikk støtte fra den palestinske statsministeren Rami Hamdallah og hans teknokratregjering. Jensehaugen skriver at amerikansk politikk «i realiteten» da hadde ødelagt muligheten for den fredsprosessen som president Trump hadde annonsert rett før og skapt et «totalt brudd» mellom partene (2023, s. 20). Bildet var mer sammensatt.

I oktober undertegnet Fatah og Hamas en avtale om forsoning. Avtalen innebar enighet om å danne en nasjonal samlingsregjering, at tidligere ansatte i PA i Gaza skulle reintegreres i administrasjonen, og at det skulle avholdes valg. I desember kom den amerikanske beslutningen om å flytte ambassaden til Jerusalem og anerkjenne byen som Israels hovedstad. Samtidig gjorde president Trump kjent at USA ville legge fram en fredsplan. I Israel kom korrupsjonsanklagene mot statsminister Netanyahu og økende spenninger i regjeringen. I januar 2018 truet president Abbas, blant annet i en tale til sentralkomiteen i PLO, om å nedlegge selvstyret og be FN overta ansvaret for Gaza-stripen.¹⁶ Han truet med å stoppe all finansiering av Gaza og at PA ikke lenger ville være i stand til å betale lønninger til offentlige ansatte verken i Gaza eller på Vestbredden. Dette skapte en mangefasettert politisk krise med stort potensial for å eskalere, og også en mulighet for å bidra til den palestinske samlingsprosessen i tråd med den palestinske befolkningens ønske.

Norge responderte med å innkalle til et ekstraordinært møte i giverlandsgruppen i januar 2018. Målet var å unngå et «totalt brudd», sende viktige signaler til Gaza, bremse kreftene som dro Gaza og Vestbredden fra hverandre, og å samle det internasjonale samfunn om felles forståelse om hvordan møte denne krevende situasjonen. Forsoningsavtalen og kostnadene ved den, ville innebære betydelige utfordringer for giverne.

Isolert sett gikk Vestbredden, da som nå, i budsjettoverskudd, mens overføringene til Gaza skapte underskudd uten noen inntekter til PA derfra. Abbas stanset senere overføringer til Gaza i en periode, men de ble gjenopptatt som resultat av internasjonalt press gjennom AHLC. PA er den største bidragsyteren til Gaza. Derfor kan ikke giverne konsentrere seg bare om Gaza og glemme PA. USA deltok i alle møtene med delegasjoner på høyt nivå.

Etter møtet tok Norge initiativ til å samle sentrale aktører i Kairo for å forberede AHLCs vårmøte i Brussel. Der deltok partene, EU, USA og Egypt under norsk ledelse, og ble enige om et sett konkrete tiltak for Gaza (særlig vann, energi, og systemer for å lønne offentlig ansatte). Verdensbanken, IMF og FN rapporterte at det i 2017 hadde vært fall i en allerede svak økonomisk vekst i Palestina, økende budsjettunderskudd for PA, vedvarende høy arbeidsledighet og manglende bistand. FN rapporterte om humanitær krise i Gaza. Rapportene skapte stor uro, sett i lys av det overordnede politiske bildet.

De politiske signaler Norge ga kan leses ut av Søreides innledninger og pressemeldinger fra UD. Samtidig er ikke budskapene bare norsk politikk. De er resultat av flere runder med politiske konsultasjoner mellom giverne lokalt, og mellom Norge, giverne og partene. De summerer dermed opp hvordan Palestinas sentrale støttespillere best kan bidra framover.

I januar 2018 oppfordret Søreide til å fornye støtten til en felles strategi for å bygge den palestinske staten, og til å forplikte støtte til samlingsprosessen. Hun minnet om hva det politiske målet er og foreslo hovedpunkter i en slik strategi. Samtidig uttrykte hun norske forventninger til en amerikansk fredsplan, nemlig at den skulle være konstruktiv, balansert, basert på parameterne partene var enige om i Oslo, samt omfatte alle utestående spørsmål. Til slutt listet hun opp hovedutfordringene i bistanden til Gaza (AHLC, 2018a).

I mars samme år, ble budsjettsituasjonen for selvstyremyndighetene diskutert – som vanlig er for vårmøtene. Igjen valgte Søreide å understreke grunnleggende politiske forutsetninger for bistanden og trakk linjene mellom statsbyggingen i AHLC og politiske forhandlinger om en fredsløsning. Hun la så fram styrende prinsipper for bistanden til Gaza, igjen med referanse til den alvorlige situasjonen der og utfordringene i samlingsprosessen (AHLC, 2018b).

Dette er et eksempel på hvordan Norge bruker AHLC-plattformen og tar ledelse i å etablere felles forståelse, politikk og oppslutning om støtten til Palestina. Det er denne evnen til å ta samlende initiativ mellom partene og Palestinas venner, som blir verdsatt. Forutsetningen for å lykkes, er at Norge har en usedvanlig tett og tillitsfull kontakt med begge parter og med alle de sentrale, internasjonale aktørene (inklusive Hamas). Det krever også at Norge har dyp innsikt i de konkrete utfordringene.

I årene som fulgte ble bortfallet av budsjettstøtte møtt i AHLC med å endre fokus i giverdiskusjonene. Norge ga tydelige signaler til begge partene om at de ikke kunne forvente at slik støtte ble gjenopptatt. Derfor må de modernisere samarbeidsformene¹⁷ dem imellom slik at PAs egne inntekter styrkes. Giverne har vektlagt et smidigere samarbeid mellom partene i å følge opp bistanden til infrastruktur- og andre prosjekter. Dette innebærer å bygge den palestinske staten nedenfra og opp, gjennom å overføre stadig mer myndighet for ulike tjenestesektorer fra Israel til PA.

Tilsvarende fremstilling kan gis av hvordan AHLC spilte en viktig rolle i årene som fulgte, blant annet for å motvirke effektene av covid-19-pandemien i Palestina og for å styrke PA. Politikken Norge fikk oppslutning om i AHLC, var riktig respons i forhold til situasjonen på bakken og overordnede politiske hendelser. Den bidro til at viktige byggeklosser i tostatsløsningen ikke falt fra hverandre i perioden. Den har hatt stor betydning for å bedre levekårene for to millioner mennesker i Gaza og generelt for å hindre at palestinaspørsmålet ble glemt eller oppgitt av det internasjonale samfunn. Den ga den norske utenriksminister en lederrolle internasjonalt i støtten til det palestinske folk og forsvar av palestinernes rettigheter.

Sikkerhetsrådet og Israel-politikk

I analysen av Norges månedlige innlegg i Sikkerhetsrådet velger Jensehaugen å ikke lese dem i lys av FNs spesialrepresentants redegjørelser for utviklingen på bakken, som Norge faktisk forholder seg til i sine innlegg – eller å sammenligne Norge med andre land.

Det første innlegget som utenriksminister Søreide sto for i januar 2021, presenterte i korthet hva Norge står for, og hva Norge ville søke å oppnå i Sikkerhetsrådet (Søreide, 2021). Søreide understreket at det ikke er noe alternativ til en fremforhandlet tostatsløsning og at hovedansvaret for å komme til forhandlinger hviler på partene selv. Hun presenterte også hva AHLC kan bidra med, og gjennomgikk en liste av norske posisjoner i fredsprosessen. På dette tidspunktet var president Trumps fredsplan strandet, og det ble tydelig at president Biden ikke ville bruke krefter på å samle partene til nye forhandlinger.

Blant norske diplomater hadde oppfatningen allerede noen år vært at det ikke er politisk grunnlag for å lykkes med forhandlinger om én fredsavtale som løser alle de utestående spørsmålene. Derfor tok de til orde overfor amerikanerne, og senere i innlegg i Sikkerhetsrådet, for å forberede alternative tilnærminger. Norge har anbefalt at prioritet gis til å løse spørsmålene om territoriet og grensene før det er for sent, og å komme fram til enighet om en deling som kan gjøre en gjensidig anerkjennelse mulig.¹⁸

For Norge var det viktig å forankre AHLC-arbeidet bedre i Sikkerhetsrådet og få dets oppslutning om en positiv agenda for statsbygging,¹⁹ vel vitende om at FN har lav troverdighet i Israel og at Sikkerhetsrådet har en begrenset innflytelse over fredsprosessen. Målet med dette var å slå ring om de palestinske statsinstitusjonene som et viktig bolverk for å forsvare tostatsløsningen. Norge brukte innleggene i Sikkerhetsrådet til å kommentere dagsaktuelle forhold, på grunnlag av FNs spesialrepresentants rapporter, og til å stadfeste norske posisjoner.²⁰ Hver tredje måned rapporteres det om gjennomføringen av SR-resolusjon 2334 (2016), og temaet blir da kommentert av Norge på lik linje med de andre rådsmedlemmene.

Jensehaugen beskriver dette arbeidet bedre enn han beskriver arbeidet i AHLC. Samtidig forsøker han å finne belegg for at Norge gir ubalansert kritikk. Han sammenholder ikke norske innlegg mot noen andre lands, og tar igjen empirisk feil i omtalen av Norges kontaktpolitikk med Hamas.

Til slutt en kommentar til Jensehaugens kritikk av Jeløya-erklæringens punkt om å legge til rette for økt samarbeid med Israel. Han hevder Norge hadde en tvetydig tilnærming til konflikten i Midtøsten, og at regjeringen både kritiserte den israelske regjeringen og forsøkte å øke samarbeidet med Israel «som om disse andre problemene ikke fantes»²¹ (2023, s. 16). Men han oppsummerer jo selv at alle «disse andre problemene» faktisk ble kritisert i Norges innlegg.

For Norge, som for alle andre land, har innenrikspolitiske hensyn forrang i utenrikspolitikken. Norge har egeninteresser i samarbeid med Israel, som ikke handler om Palestina-konflikten – selv om gode relasjoner med Israel også er avgjørende for Norges innsats for Palestina. Israel er i dag et helt annet land, sosialt, kulturelt, økonomisk og politisk, enn da partene forhandlet fram Oslo-avtalen i 1993. Siden er befolkningen doblet, og et flertall i befolkningen har røtter fra Midtøsten. Elitene med røtter fra Europa mister gradvis grepet om politikk og politisk kultur. Bosetterne er tredoblet i antall og utgjør 7 prosent av befolkningen.

Israel er en økonomisk suksesshistorie. Fra å være relativt fattig i 1993, med BNP per innbygger på halvparten av Tysklands, er Tysklands forsprang innhentet, trass i at befolkningen er doblet. Israels økonomi er nå på størrelse med Norges, og Israel konkurrerer med Silicon Valley og Singapore som globalt senter for innovasjon og høyteknologi. Dette gir grunnlag for normaliseringsprosessene med arabiske land. Samarbeidet med Golf-landene skyter fart, og Israel bidrar til store endringer i regionen. EU er Israels viktigste handelspartner, og en lang rekke EU-land, inkludert våre nordiske naboland, etablerer egne handels- og innovasjonsdelegasjoner til Israel for å få tilgang til økonomisk og teknologisk samarbeid og økt handel. Norge er et unntak med vårt beskjedne bilaterale samarbeid.

Oppsummering: Eleganse og empiri

De lange linjene i norsk Israel-Palestina-politikk lå fast under Solberg-regjeringene. Kontinuitet i norsk innsats og bistand preget bildet, i tråd med den brede enigheten det er om dette politikkområdet i Stortinget. Jensehaugen klarer ikke å gi belegg for at tostatsløsningen døde, slik at Norge burde funnet på noe annet. Norge var i godt selskap ettersom heller ingen andre stater i verden endret syn, selv om mange observatører vurderte at tostatsløsningen aldri vil la seg realisere.

Både utenriksminister Brende og utenriksminister Søreide tok initiativ i giverlandsgruppen (AHLC) for å styrke de palestinske selvstyremyndighetene, fortsette statsbyggingen, og hindre at det institusjonelle fundamentet for tostatsløsningen ble ødelagt i en periode uten forhandlinger og svinnende politisk horisont. Selvstyret, med alle sine mangler, kritikken som rettes mot det palestinske lederskapet og ikke minst alle hindringene og overgrepene okkupasjonen innebærer, har etablert «fakta på bakken». Disse realitetene gir fortsatt håp om palestinsk selvbestemmelse i en fremtidig suveren stat.

Dette bringer giverlandsgruppen, som det eneste forum hvor slike saker diskuteres mellom partene og det internasjonale samfunn, i en særstilling. Den er en garantist for at drømmen om nasjonal selvbestemmelse for palestinerne ikke slukkes, og at det tross alle vansker under okkupasjon, jobbes videre med å styrke palestinske statlige institusjoner. Det er et forum for å sikre grunnleggende rettigheter og levekår for den palestinske befolkningen.

Påstanden om at Søreides politikk mislyktes totalt, er feil. Tvert imot. I en usedvanlig krevende situasjon klarte Norge å lose samarbeidet mellom partene og med giverne slik at statsbyggingsprosjektet fortsatte. Arbeidet i giverlandsgruppen bidro til at krevende politiske utfordringer ikke ødela det palestinske selvstyret eller ruinerte levekårene for palestinerne. Når Jensehaugen ikke klarer å gi evidens for at en tydelig linje hvor «tostatsløsningen døde» ble krysset, faller de retoriske spissformuleringene.

Jensehaugens forslag til alternativ politikk er underlige (Fransson, 2023). Hvorfor skulle Norge anerkjenne Palestina hvis tostatsløsningen er død? Norge differensierer allerede mellom Israel og bosettinger utenfor grensene fra 4. juni 1967 i vår handel. Alle norske regjeringer har avvist at handelsboikott er et egnet virkemiddel.

Forskning skal ikke være verdinøytral. Politikkutforming skal underlegges debatt. Mitt ståsted er støtte til både det palestinske folkets og det jødiske folkets rett til selvbestemmelse og nasjonalstater. Derfor har jeg i flere tiår arbeidet for at palestinerne også skal få realisert deres nasjonale ambisjon (se f.eks. Hanssen-Bauer, 2006; Hanssen-Bauer & Jacobsen, 2006). Oslo-avtalene utgjorde en revolusjon i palestinsk politikk. Den endret PLOs strategi fra væpnet frigjøringskamp til bygging av nasjonalstat gjennom et dramatisk kompromiss med Israel om deling av mandatområdet Palestina.

Jeg respekterer andre ståsteder og jeg ønsker debatt velkommen. Samtidig kan ikke empirien tilpasses elegante retoriske poeng. Uten et minimum av felles forståelse av virkeligheten, blir dialog krevende.