Perspektiver på norsk oljepolitikk. Fremtidige oljeinntekter bør gå til finansiering av klimatiltak i land som ikke har mulighet til å innfri Paris-avtalen på egen hånd

Preludium

Denne artikkelen er inspirert av et innlegg i Dagens Næringsliv den 13. november 2021, skrevet av Auke Lont, Harald Norvik og Peter Melby. I innlegget, «Tid for Oljefondet 2.0 – et nytt fond, i klimaets tjeneste», legger Lont et al. til grunn at Oljefondet som vi dag har, kan anses som «fulltegnet». Fremtidig superprofitt fra olje og gass bør gå til klimatiltak i land som ikke evner å nå Paris-målene på egen hånd.

Budskapet er konkret og enkelt – noe mer oljepenger til verden, noe mindre til staten. Men dette budskapet er ikke så lett å selge til norske velgere. Hvorfor skal vi nordmenn få mindre av fremtidige oljeinntekter? Det er jo vi som eier oljen under havets bunn i Nordsjøen, basert på delelinjer som ble trukket midt på 1960-tallet.

Denne artikkelen er et forsøk på å selge budskapet om «Oljefondet 2.0» til norske velgere. Hvilke egeninteresser kan norske velgere tenkes å ha til at Lont et al.s forslag gis en seriøs vurdering?

Historien om norsk oljepolitikk fra en sped start tidlig på 1960-tallet og frem til i dag har vært en udelt suksess – noe Statens pensjonsfond utland (SPU), som ved inngangen til 2023 var på 12 429 milliarder kroner, opp fra 10 914 milliarder kroner to år tidligere, er et klart bevis på.

Den juridiske siden av saken er klar. Norge har et uomtvistelig eierskap til de verdipapirene som ligger syltet ned i det Lont et al. (2021) gir navnet «Oljefond 1.0». Men hva med den etiske siden av saken?

I diskusjonen av olje og etikk vurderer man nøye foretakene som SPU (eller Oljefondet) investerer i. Et eget etikkråd luker ut selskaper som ikke oppfører seg på et etisk akseptabelt vis. SPU skal ikke ha eierskap i slike selskap eller kjøpe obligasjoner som de legger ut.

Videre legges det mye arbeid i å vurdere hvordan selskapene håndterer risiko og muligheter knyttet til miljømessige, sosiale og forretningsetiske forhold, de såkalte ESG-kriteriene. Ved stemmegivning på generalforsamlinger og ved tett samarbeid med ledelsen i noen utvalgte selskap, søker NBIM, som forvalter pengene i Oljefondet, å påvirke atferden til foretakene i en bærekraftig retning.¹

Bemerk her at i Paris-avtalen er det bare landets bruk av olje og gass som regnes inn i CO2-regnskapet. Produksjonen er holdt helt utenfor. Siden startet i 1969 har Norge vunnet ut 20 milliarder fat olje. Det har bidratt til større globale utslipp av CO2, og må få konsekvenser for bruken av fremtidige oljeinntekter, fremholder Lont et al. (2021). Det vil de gjøre ved å «lukke» Statens pensjonsfond utland. Kall det «Oljefond 1.0». La fremtidige statlige inntekter fra olje og gass i Nordsjøen legges inn i «Oljefond 2.0». Oppgaven til dette nye fondet er å bidra til at andre land lettere kan innfri sine selvpålagte krav slik de er nedfelt i Paris-avtalen.

Fordelene for Norge av å følge rådet fra LNM er ikke så lett å få øye på rent umiddelbart. Ved at fremtidige oljeinntekter til staten legges over i Oljefond 2.0, vil produksjon av olje og gass i Norge bidra til finansiering av renere teknologi i andre land. Men det betyr at vi med lettere hjerte kan fortsette norsk leting og utvinning av olje og gass. I motsetning til andre land som ikke har et tilsvarende Oljefond 2.0, vil «vår» olje og gass være miljøvennlig – ikke i seg selv så klart – men ved at det grønne skifte i andre land skyter ny fart.

Siden den industrielle revolusjonen som startet i Europa på slutten av 1700-tallet, har 2 400 gigaton CO2 blitt akkumulert i atmosfæren. For å unngå en klima­katastrofe er det bare plass til om lag 400 gigatonn til. Lageret er med andre ord i ferd med å fylles.

Og hvilke land har stått for denne fyllingen? De rike, så klart. Vi har forsynt oss grovt av lagerplassen til de fattige. Egentlig er hele Paris-avtalen blodig urettferdig. Den tar utgangspunkt i løpende produksjon av CO2 i det enkelte land uten å ta høyde for det akkumulerte bidraget hvert enkelt land har kommet med siden slutten av 1700-tallet. Siden CO2 blir hengende i atmosfæren, løses opp og forsvinner meget langsomt, er det de akkumulerte utslippene vi burde tatt utgangspunkt i.

Et par kommentar til i dette preludium, som passer dagens norske regjering veldig bra, tar vi med oss. Siden superprofitten som vil tilfalle den norske stat ved ytterligere produksjon av olje og gass, fullt og helt vil bidra til å lette det grønne skiftet i andre land, er det all grunn til å fortsette petroleumsaktivitetene på norsk sokkel. Produksjon av norsk olje og gass blir med ett vesensforskjellig fra andre lands ditto.

Når den norske kirke på sitt siste kirkemøte går ut og mener noe om produksjon av olje og gass i Norge, og ut fra klimamessige betraktninger anbefaler stans i letingen, mister dette noe av sitt etiske fundament dersom planen til Lont et al. (2021) blir tatt til følge.

I Støre-regjeringens program ligger for øvrig en sterk satsing på økt eksport. Hvorfor Norge, med sine enorme valutainntekter fra salg av olje og gass, skal satse så kraftig på vekst i eksport, er ikke så lett å forstå. Men om Lont et al.s plan om Oljefond 2.0 blir realisert, vil statens inntekter fra olje og gass gå til finansiering av det grønne skiftet i andre land. Da trenger vi mer eksport fra Fastlands-Norge. Dessuten er det trolig en forestilling om at konkurranseutsatt sektor har en særlig kvalitet, i det man for å overleve stadig må være på utkikk etter produktivitetsfremmende tiltak. Samt at teknologioverføring fra andre land lettere skjer til norske bedrifter som selger, og gjerne også produserer, mye av sine varer og tjenester utenfor landets grenser.

Jens Evensen tar saken …

Starten var ikke den beste. I et brev til Utenriksdepartementet i februar 1958 skrev Norges Geologiske Undersøkelse: «Man kan se bort fra mulighetene for at det skulle finnes kull, olje eller svovel på kontinentalsokkelen langs den norske kyst.»

I oktober 1962 tropper tre geologer fra Phillips Petroleum Company opp hos Trygve Lie, som nå arbeider med å trekke utenlandsk kapital til Norge. Med sin tidligere jobb som FNs første generalsekretær hadde Lie et stort internasjonalt nettverk. Men ingen der hadde nevnt for ham det folkene fra Phillips var opptatt av – mulighetene for forekomster av olje og gass under havbunnen i Nordsjøen.

Lie sender de tre geologene til Jens Evensen, som da var ekspedisjonssjef i Utenriksdepartementets rettsavdeling. Et par måneder senere la de Gaulle ned veto for britisk medlemskap i EEC. Dermed var også Norges eventuelle inntreden i Fellesmarkedet, som vi sa den gangen, skjøvet ut i tid. For sjefen i UDs lovavdeling var dette like greit – nå kunne han vie hele sin arbeidskraft til oppgaven å ivareta Norges interesser i Nordsjøen. Utfordringen var, som Berit Ruud Retzer sier i sin biografi om Evensen, «å få landet ut av sin uvitende dvale» (Retzer, 2017).²

Med erfaring i havrett og internasjonal rettspraksis på området, har Evensen, som er midt i 40-årene, en god bakgrunn for oppgavene som venter. Med seg i arbeidet får han nyutdannet jurist Leif Terje Løddesøl, som ennå har et par år igjen til de tredve. Begge supersmarte, raske og hardt arbeidende. Freidige og litt frekke – eller dristige – får man også inntrykk av.

At oljeselskapene søker om å kunne foreta seismiske undersøkelser, tolker Løddesøl som aksept av at de anerkjenner Norge som herre over de aktuelle områdene. Og legger til at «seismiske prøver ville de ha tatt med eller uten vår velsignelse» (Retzer, 2017, s. 84, fotnote 1).

Hva oljeleting og boring angår startet herrene Evensen og Løddesøl med blanke ark. For å lære drar de ut i felten. I helikoptre ut på plattformer. Bor om bord i disse i stormer og all slags vær. «Det var en periode jeg følte jeg hadde vært på flere plattformer enn noe annet levende menneske», som Evensen selv uttrykte det (Retzer, 2017, s. 97).

Tillitsfulle kontakter og vennskap med folk i oljemiljøet la Evensen stor vekt på. Slo gjerne av en prat med folk over en kopp kaffe. Dick Loeffler, sjefen for Esso Exploration som tok bopel i Norge i 1965, ble en nær venn og rådgiver for Evensen. Så nær at Løddesøl fant det riktig å advare Evensen. «Ham kan jeg stole på», svarte Evensen. Og la til at Loeffler på diskret vis kunne gi ham et vink foran vanskelige forhandlinger. Da gjaldt det å være ekstra observant. «Det slo alltid til», sa Evensen (Retzer, 2017, s. 99).

… men ingen tildeling av konsesjon før han kan sakene skikkelig

Den 8. november 1963 ble et Kontinentalsokkelutvalg oppnevnt for å støtte Industridepartementet med videre utarbeidelse av lover og regler for petroleumsvirksomheten. Jens Evensen fikk i oppgave å lede utvalget. Løddesøl fulgte med. For å kunne gjøre en skikkelig jobb, måtte de læres opp. Evensen la til grunn at oljeselskapene ville stille opp med opplæring. Det var tross alt de som kunne sakene. I hans egne ord:

Jeg sa til oljeselskapene at forutsetningen for at dette arbeidet skulle lykkes – lage regler så utlysning av blokker kunne finne sted – var at de nordmenn som stelte med saken kunne like mye om olje som dem selv. Det aksepterte de. (Retzer, 2017, s. 88)

Som et ris bak speilet gjorde formannen i Kontinentalsokkelutvalget det klart at han «ikke ville foreta seg noe som helst med konsesjonstildeling før formannen (ham selv) følte seg rimelig sikker på at han skjønte hva det hele dreide seg om» (Retzer, 2017, s. 88).

I april 1965 kunne Kontinentalsokkelutvalget legge frem konsesjonsreglene for norsk sokkel som deretter ble vedtatt ved kongelig resolusjon. Evensen og hans folk hadde gjort en fantastisk jobb. Nå kunne de sakene. Nå var de klare for å la utlendingene slippe til på norsk sokkel.

I en kronikk i april 2015 med tittelen «50 år som oljenasjon – en hyllest til byråkratene som gjorde det mulig», sammenfatter professor i statsvitenskap, Dag Harald Clas, embetsverket innsats i norsk oljepolitikk slik:

Jens Evensen og hans nære medarbeider Leif Terje Løddesøl, støttet av den skarpe unge juristen Carl August Fleischer, utviste klokskap, sindighet og handlekraft av avgjørende betydning for norsk velstand og for at norsk oljevirksomhet ble en politisk og økonomisk suksess mange andre oljerike land misunner oss. (Claes, 2015)

Midtlinjeprinsippet passer Norge godt

I mai 1963 proklamerer Norge gjennom en kongelig resolusjon «statens overhøyhet over visse undersjøiske områder». Her heter det at «retten til naturforekomster tillegger staten».

I februar 1964 er Storbritannias regjering klar til å starte forhandlinger med Norge for avklaring av delelinje. Man er enige om at grensen skal være basert på midtlinjeprinsippet. Til vår fordel starter målingen fra den ytterste øy – den norske skjærgården bidrar således til at et større areal av Nordsjøen tilfaller oss. Herunder – skulle det vise seg – området der Statfjord-feltet ble funnet. En målefeil i et gammelt kart rettes opp i siste øyeblikk. Om så ikke hadde skjedd, kunne Ekofisk ha tilfalt Storbritannia (Lavik, 2020).

Den 10. mars 1965 ble avtalen mellom Norge og Storbritannia underskrevet. Det ga Norge suverenitet over et undersjøisk område på størrelse med Fastlands-Norge. At Storbritannia og Norge inngikk en avtale hindret ikke at andre stater kunne gjøre krav på det samme område eller hevde at det dreide seg om internasjonalt farvann. Men så lenge ingen protesterte mot avtalen, styrket det begge de to landenes krav.

Begge land tok umiddelbart fatt på arbeidet med å legge til rette for at internasjonale selskaper kunne starte boring i området. På den måten var oljeindustrien med på å skape facts on the ground. Det gjorde det vanskeligere for andre land å prøve å endre grensene som var satt. Gitt maktforholdene i internasjonal politikk i den aktuelle perioden var det nok en fordel for både Storbritannia og Norge at en betydelig andel av oljeselskapene som startet boring, var amerikanske (Rygge & Smith-Solbakken, 2019).

Midtlinjeprinsippet fravikes

Vest-Tyskland mente at Nordsjøen skulle deles mellom kyststatene som en deler en kake. Politisk tyngde basert på størrelse av landområde og befolkningsmengde måtte tillegges en viss vekt. Basert på slike «rimelighetsvurderinger» ville danskenes del av Nordsjøen bli merkbart beskåret. De to landene ble ikke enige.

I dommen fra den internasjonale domstolen i Haag, avviste man prinsippet om at landets størrelse skulle ha noen betydning for delelinjeforhandlingene. Hva som var rimelig, skulle bare tolkes ut fra de omstendigheter som knyttet seg til kysten og til selve sokkelområdet. Danmark fikk råderett over en mindre del av Nordsjøen enn dersom midtlinjeprinsippet alene hadde vært lagt til grunn (Gjerde, 2023). Vest-Tyskland hadde i noen grad fått gehør for sin argumentasjon om at rimelighetsbetraktninger ikke var uten relevans.

Norge sikrer seg brorparten av superprofitten

Lille julaften 1969 ble Ekofisk-feltet oppdaget. Oljeeventyret var omsider i gang. Et sentralt element i dette eventyret er det som kalles superprofitten. Det er inntektene fra salg av olje og gass ut over hva det koster å utvinne disse fossile energikildene som naturen selv har produsert over millioner av år. Sagt på annen måte, superprofitt – også kalt grunnrente – er den meravkastningen som utvinning av olje og gass gir, etter at kapital og arbeidskraft har fått sitt. En avkastning som ingen i utgangspunktet egentlig har gjort seg fortjent til.

Heldigvis, kunne vi kanskje si, var ikke Statoil operatør på sitt første oljefelt før i 1987, da selskapet «arvet» Statfjord fra Mobil. Hvorfor «heldigvis»? Fordi det skatte­regimet som Norge etablerte tidlig på 1970-tallet, ikke hadde vært så enkelt å få norske foretak med på. Selv om staten eide dem. Marginalskatter på over 75 prosent, som oljeselskapene i Nordsjøen ble pålagt, fant de helt urimelig. Hvordan kunne norske myndigheter tillate seg noe slikt? Arne Øien, daværende ekspedisjonssjef i økonomiavdelingen i Finansdepartementet, svarte slik: «It is greed.» Norsk grådighet altså. Muligens med et lite smil i skjegget.³

Den 1. januar 2023 var balansen til Statens pensjonsfond utland (SPU) på 12 429 milliarder kroner. Tilsvarende det dobbelte av Sveriges bruttonasjonalprodukt (BNP). Det tredoblede av vårt eget. Og vel seksti ganger det islandske.

Verdiene på Oljefondet utgjør nær 2,3 millioner kroner per nordmann. Handlingsregelen tilsier at staten hvert år kan bruke tre prosent av verdien av fondet, eller nærmere 70 000 kroner per nordmann per år (tre prosent 2,3 millioner), uten å skattlegge oss.

Ettersom forventet avkastning er de samme tre prosentene, betyr dette en evigvarende strøm av varer og tjenester – som vi altså ikke trenger å løfte en finger for å skaffe oss. Poenget til Lont et al. (2021) er ganske enkelt dette: Nok er nok. En evigvarende strøm i den størrelsesorden får vi være fornøyde med. Nå gjelder det å redde verden fra en klimakatastrofe, som det prates mye om, men som det gjøres lite for å gå klar av.

Hva er rimelig?

Er det rimelig at hver og en av oss nordmenn i all tid fremover skal bruke nærmere 70 000 kroner årlig som rentenister? Basert på avkastning av verdipapirer utstedt av andre land – og likevel ikke være fornøyd med det?

Om Island med vel 350 000 innbyggere skulle vært eier av SPU, som er på 12 429 milliarder norske kroner, hvordan ville det tatt seg ut i det store bildet? Med tre prosent avkastning på 34 millioner kroner, som er hver enkelt islendings andel, ville hver av innbyggerne på sagaøye hvert år kunne disponere om lag én million norske kroner uten å så mye som å lette på øyelokket.

Ville resten av verden funnet det rimelig? En superprofitt som naturen over millioner av år har lagt til rette for, havner i fanget på en liten folkegruppe. Rent juridisk ville ingen ha noe å føre i marken mot en slik ordning. Men hva med etikken?

Og hva med Norge, som har nærmere 70 000 kroner per snute hvert år på en slik basis? På tide å si at nok er nok? Og følge forslaget til Lont et al. (2021) om å la verdenssamfunnet få glede av den strøm av oljepenger som vil tilfalle den norske staten i årene fremover. Som et håndgripelig bidrag til å møte de klimautfordringene vår klode står overfor. Og som Norge, som en betydelig produsent av olje og gass, ikke er uten ansvar for.