Geopolitisk rivalitet och en förändrad syn på internationella forskningssamarbeten – svenska erfarenheter

Introduktion

Under de senaste åren har säkerhetsrisker med internationella forskningssamarbeten alltmer uppmärksammats. I Sverige har det under 2023 skett en intensiv medierapportering om kinesiska militärforskare på svenska universitet och hur svensk forskning bidrar till kinesisk militär teknologi (Svenska Dagbladet, 2023). Exempel som dessa används ofta som argument för att påvisa forskares och universitets naivitet och oförmåga att uppmärksamma och ta tag i frågor relaterade till nationens säkerhet. Därför har det under det senaste året från politiskt håll betonats att tuffare tag kommer att krävas från statligt håll. I Sverige är det enligt utbildningsminister Mats Persson ”slut med passiv politik” efter medierapporteringen om svenska samarbeten med kinesiska militäruniversitet (Lindholm & Sallinen, 2023).

Beslutet kring universitetsstyrelser visar på hur den svenska regeringen har börjat omvärdera akademins roll i samhället och utmanat den akademiska friheten och institutionella autonomin. Överlag är det en dyster utveckling i världen där den akademiska friheten försämrats avsevärt det senaste årtiondet (Lott, 2023). Detta är en följd av det allt tydligare polariserade läget mellan västländer, deras allierade och starka auktoritära krafter som Kina och Ryssland, som lett till att nationella säkerhetsaspekter fått en betoning vi inte sett sedan kalla kriget (Shih, 2024)¹. Eftersom den akademiska forskningen normalt sett har varit en väldigt öppen aktivitet som inte haft nationella säkerhetsfrågor som en prioritet har utbyten skett relativt fritt. Men i och med att auktoritära länder stärkts i kölvattnet av det kalla krigets slut genom öppna utbyten har den globala maktdynamiken också förändrats.

Kina har anklagats av västländer och framför allt USA att använda sig av den öppenhet som karaktäriserat globaliseringseran de senaste 30 åren och fram till nyligen (Marginson, 2022). Detta har gjorts genom delvis protektionism och delvis en teknologi- och kapacitetsuppbyggnad som skett genom öppet utbyte (Ferracane & Lee-Makiyama, 2017). För regeringar i västländer ansågs denna interaktion vara en väg för att Kina skulle utvecklas i en alltmer demokratisk eller liberal riktning. Samtidigt har de anglosaxiska länderna dragit fördel av duktiga kinesiska studenter som betalat för sin utbildning i väst och kinesiska forskare som velat bidra till excellens på västerländska universitet. Då länder som Kina inte har utvecklats i en mer liberal och demokratisk riktning utan snarare gått i en mer autokratisk riktning sedan Xi Jinping övertog makten 2012, har västerländska regeringar allt tydligare tagit till hårdare metoder för att begränsa Kinas inflytande. Men i och med att Kina blivit en ekonomisk, politisk och militär stormakt sätts globala normer idag under en multipolär logik snarare än under västerländsk hegemoni.

Den multipolära utvecklingen måste också sättas i bakgrund av en ökad autokratisering i världen och som blivit tydligare det senaste decenniet (Papada et al., 2023). Därmed har utvecklingen i större grad beskrivits som ett existentiellt hot av västerländska länder och deras närmaste allierade² (se Shih & Ördén, 2023). Framför allt har en oro framförts kring försämrad suveränitet gentemot länder som Kina och Ryssland, ekonomisk osäkerhet och allmänt en försvagning av ett öppet och demokratiskt samhälle. Denna artikel beskriver det ökade fokuset i Sverige på säkerhetsrisker inom internationella forskningssamarbeten och olika reaktioner som uppkommit av detta. Det arbete som sker i Sverige med ökat fokus på säkerhet och ansvar i internationella samarbeten är landsagnostiskt men grundar sig mycket på det ökade antal forskningssamarbeten med aktörer i Kina under de senaste åren. Kina är idag den fjärde största källan till forskningssamarbeten i Sverige, samtidigt som det finns stora farhågor kring utländsk påverkan, civil-militär fusion och etiska betänkligheter med landet.

Litteraturbakgrund

Sedan det kalla krigets slut och under de senaste två decennierna i synnerhet har det internationella vetenskapliga samarbetet ökat avsevärt.³ Till exempel i Storbritannien har internationella sampublikationer ökat från 25 procent till 61 procent mellan 2001 och 2022⁴. Som Wagner et al. (2015) noterar har internationella samarbeten bildats och ökat på grund av gemensamma forskningsintressen, tillgång till forskningsfinansiering och infrastruktur samt för att maximera prestige genom att samarbeta med duktiga forskare var de än är baserade. Kwiek (2021) identifierar särskilt resurser, rykte, idéer och komplementaritet som viktiga drivkrafter. EU:s ramprogram från 1980-talet och framåt har också haft en betydande inverkan på ökningen av internationellt forskningssamarbete, särskilt mellan europeiska länder.

Samarbetet ökar dock inte bara mellan västerländska avancerade vetenskapsnationer, utan även icke-västerländska länder deltar aktivt i global vetenskap (Marginson, 2022). Detta har möjliggjorts av studenters och forskares rörlighet på grund av globaliseringen och efterföljande geografiskt mer spridda sociala nätverk (Glass & Cruz, 2023). Mer global hjärncirkulation, tillsammans med ökade nationella utgifter för FoU i icke-västliga länder, leder naturligtvis till vetenskaplig utveckling i andra delar av världen utanför den västerländska sfären (The Royal Society, 2011). Av de nya vetenskapsnationer som utvecklats snabbt efter det kalla krigets slut är Kina särskilt framträdande. Kina är idag den största producenten av vetenskapliga publikationer (Brainard & Normile, 2022) och har blivit en central del av det globala vetenskapssystemet (Marginson, 2022).

Kinas framväxt som en nygammal supermakt har avsevärt eskalerat geopolitiska spänningar. Dessa spänningar har under de senaste åren negativt påverkat internationella samarbeten inom vetenskap och teknik. Till exempel Johnson et al. (2021, s. 8) noterar att akademin och högre utbildning är slagfält för geopolitisk rivalitet. I USA och Europeiska unionen (EU) har verkliga eller upplevda beroenden av Kina lett till ökad oro över förlust av ekonomisk säkerhet och teknologiskt ledarskap, samt minskad nationell säkerhet (Marginson, 2022). På liknande sätt ses den nationella säkerheten i Kina som det mest prioriterade policyområdet under de kommande åren, samtidigt som vetenskaplig forskning är en av de viktigaste funktionerna för landets utveckling (Xi, 2022).

En geopolitisk logik ser internationella utbyten som ett nollsummespel och en oro för rivalernas potentiella expansionism (Guzzini, 2017). Hur relationsbyggande mellan forskningsinstitutioner och forskare i västerländska länder och Kina har beskrivits från ett säkerhetsperspektiv är att den senare har till sin fördel använt sig av den öppenhet som byggts upp under globaliseringseran. Detta beskrivs som ”vapensierat ömsesidigt beroende” och visar hur de ömsesidiga beroenden som skapats genom decennier av globalisering idag kan strategiskt vapeniseras av nationalstater för att driva geopolitiska intressen (se Farrell & Newman, 2019). Under de senaste åren har ett ökat fokus lagts på nationella intressen och konkurrenskraft på grund av geopolitiska spänningar, vilket inneburit en ökad säkerhetisering av nationella vetenskapssystem. Detta visar på hur stater kan ha en stor effekt på internationella samarbeten. Sedan 2018 har till exempel sampublikationer mellan USA och Kina minskat avsevärt (Wagner & Cai, 2022).

Hur situationen med ökande geopolitiska spänningar kommer att utvecklas och vad den efterföljande påverkan på lång sikt kommer att bli på det globala vetenskapssystemet är dock ännu oklart. För närvarande är det möjligt att genom bibliometrisk data konstatera att internationellt vetenskapligt samarbete blir svårare och minskar mellan Kina och USA, men även mellan USA och EU (Wagner & Cai, 2022). Dessutom börjar regeringar i västländer i allt högre grad främja samarbete mellan likasinnade nationer och allierade, vilket också smittar av sig på forskningssektorn. Det finns dock stora skillnader mellan länder och forskningsorganisationer i hur påtryckningar från geopolitik hanteras. Som Shih et al. (2023) noterar är responserna inte enhetliga mellan länder och inte heller mellan organisationer.

Förändrade förhållanden för svensk kunskapsproduktion

Sverige är en av de mest avancerade vetenskapliga nationerna i världen. I termer av forskare och andel toppciterade artiklar per capita ligger Sverige i topp (Vetenskapsrådet, 2023). Men i termer av vetenskaplig volym står Sverige för runt 1 procent av världstotalen⁵. Sveriges vetenskapliga publikationsvolym har dock ökat väsentligt sedan millennieskiftet, från cirka 20 000 publikationer år 2000 till strax över 50 000 publikationer år 2021. En stor andel av dessa är internationellt sampublicerade. Den totala andelen internationella publikationer har vuxit från 49 procent år 2000 till 70 procent för åren 2019–2021 (Vetenskapsrådet, 2023). Under de två senaste decennierna har också andelen svenska internationellt samförfattade publikationer vuxit med andra delar av världen utanför Europa och Nordamerika (Vetenskapsrådet, 2023). Speciellt har fler publikationer författats med forskare verksamma i Asien där forskare baserade i Kina i särklass är den största samarbetsgruppen (Forsberg et al., 2023). Medan Kina nu är Sveriges största samarbetspartner utanför Europa och USA, har volymen av Sveriges forskningsproduktion med Kina hittills varit betydligt lägre än den som produceras med USA, Storbritannien och Tyskland (Vetenskapsrådet, 2023).

Just tillväxten av det vetenskapliga samarbetet mellan Sverige och Kina har varit snabb under det senaste decenniet (Shih & Forsberg, 2023). Men då Kina har anklagats av västländer och framför allt USA att använda sig av den öppenhet som karaktäriserat globaliseringseran de senaste 30 åren och fram till nyligen har även rektionerna i Sverige ökat. Den svenska regeringen har dock inte agerat lika hårt som regeringarna i USA eller Australien där snabb och medveten säkerhetisering av den akademiska sektorn har varit en tydlig trend. Överlag är Sveriges ansats till Kina mångt och mycket i linje med den som bedrivs av EU, det vill säga Kina som en konkurrent, partner och systemrival (European Commission, 2019). Men press på ökad säkerhetisering av kunskapssektorn har också skett i Sverige de senaste åren. Några förändringar är olika arbetsgrupper och nätverk som formats för att diskutera olika frågor kring akademisk frihet, säkerhetisering och internationellt samarbete. Exempel är Sveriges universitets- och högskoleförbunds (SUHF) rådgivande grupp för globala relationer⁶ från 2022 eller CASI-projektet⁷ som administreras av några av Sveriges mest forskningsintensiva universitet. Dessa initiativ har medfört en ökad generell medvetenhet kring den ökande problematiken med internationella samarbeten. Vidare har några av de större forskningsintensiva universiteten tagit fram nätbaserat referensmaterial (t.ex. existerande riktlinjer och information) som stöd till forskare⁸. Vilken effekt dessa initiativ har är för tidigt att uttala sig om och förändringar har generellt varit långsamma (se t.ex. Lindholm & Sallinen, 2023). Generellt är det en stor spridning i hur universiteten har agerat med erbjudande av stöd kring utmaningar med internationella samarbeten, även med bakgrund av en ökad press på säkerhetisering de senare åren.

Avslutande diskussion

Det är mot bakgrund av en hårdnande geopolitisk rivalitet som nu flera statliga och säkerhetsrelaterade aktörer i Sverige är kritiska till den öppenhet som den akademiska sektorn arbetar under. Att säkerhetisera forskning är dock svårt att anamma som en generell strategi för den akademiska sektorn då lösningarna oftast inte tar hänsyn till den öppenhet som karaktäriserar forskning (se t.ex. European Commission, 2022). Detta har tydligt setts i USA där samförfattade artiklar med Kina är på en tydlig nedgång på grund av drastiska politiska reaktioner (Wagner & Cai, 2022). I stället för att tydligare identifiera de faktiska risker som föreligger, leder säkerhetisering snarare till att samarbeten på bred front avslutas eller inte uppmuntras i de länder där risker anses särskilt stora. Men vad kan universitet och myndigheter i Sverige göra för att få till långsiktiga lösningar som kan beakta både nyttan med internationella samarbeten och de risker som ibland kan uppstå i internationella gränssnitt?

Det arbete som just nu pågår i Sverige pendlar mellan en förenklad syn kring de rådande förhållanden som gäller på den geopolitiska arenan och ett överdrivet starkt fokus på att säkerhetisera delar av den akademiska forskningen för att undvika problem med anseende eller risker för faktiska och påstådda hot från utländska stater. Den process som pågår runt arbetet med att ta fram nationella riktlinjer inkluderar även en ambition att ta fram förslag för stödstrukturer på nationell och lokal nivå för att skapa ett mer granulärt och nyanserat arbetssätt. Hur detta kommer att se ut är fortfarande oklart och hur det kommer att bemötas samt skapa faktisk förändring i den akademiska sektorn återstår att se.

Det är tydligt att en bredare blandning av instrument och färdigheter kommer att krävas för att hantera de utmaningar och möjligheter som forskare och universitet står inför med internationella samarbeten. Risker relaterat till etik, säkerhet, anseende samt individuella rättigheter och behovet av att bevara forskningens öppenhet måste beaktas samtidigt. Framför allt måste det professionella omdömet hos forskare, på universitet och bland tjänstemän och politiker förbättras (Shih & Ördén, 2023). Hantering av fall kommer inte att kunna ske på ett nyanserat sätt om inte kunskapsnivån överlag höjs. För detta är det nödvändigt att avvägningsfrågor i internationella gränssnitt blir en naturlig del av det professionella omdömet hos forskare (Shih et al., 2020).

Just att forskare är experter på sitt ämnesområde gör de bäst lämpade att göra initiala riskbedömningar. Men då forskare självklart har ett egenintresse i de relationer som de själva ska bedöma och som ofta utgår från deras akademiska frihet och motivation att ta del av möjligheter kan det ibland vara svårt att göra bredare bedömningar som även tar hänsyn till större intressen, inklusive nationella. Vidare finns det också en tröskel till att förstå och veta att bedömningar inte bara handlar om det vetenskapliga innehållet utan också de riskbedömningar som nu efterfrågas av olika myndigheter eller lärosätenas stödfunktioner. Därför spelar även institutioner en viktig roll i att erbjuda stöd men också ha en tydlighet i vad som gäller. Detta blir allt svårare i ett allt trängre geopolitiskt läge där också regeringar tar till allt hårdare tag för att skydda nationella intressen.

Framgent bör arbetet med att skapa ansvarsfulla internationella forskningssamarbeten ha en tydligare prioritet. När den nordiska debatten om internationella samarbeten särskilt med forskare i auktoritära länder alltmer hamnar i diskussion om extremerna, finns det en nytta i att i stället lägga fokus på att identifiera, hantera och förhindra det som är det mest förtroendeskadliga. I gråzoner måste det professionella omdömet stärkas bland forskare och organisationer samt i de internationella relationerna. Konkret måste diskussionen om reciprocitet betonas. Ska internationella samarbeten utvecklas och främjas bör risker givetvis hanteras men reciprocitet måste också finnas.