EUs utenriks- og sikkerhetspolitikk og implikasjoner for Norge

1. Introduksjon

Allerede før Russlands fullskalainvasjon av Ukraina i 2022 var det bred enighet om at EU har utviklet seg til å bli en viktig utenriks- og sikkerhetspolitisk aktør (Bretherton & Vogler, 2013; NOU 2012: 2, kap. 23). Endrete geopolitiske forhold, økt internasjonal usikkerhet og ikke minst krigen mot Ukraina har kraftig forsterket denne utviklingen. Krigen har ført til en anerkjennelse av behovet for å styrke EUs motstandskraft mot en rekke trusler, tettere EU-Nato-samarbeid og en forsterkning av EUs egen sikkerhets- og forsvarspolitikk. EUs samlede respons på krigen illustrerer bredden i EUs utenrikspolitiske virkemidler og medlemslandenes økte vilje til å løse felles utfordringer innenfor EU-systemet. Det har også blitt tydeligere hvordan EU (Unionen) og Nato i en mer kompleks og sammensatt regional og global sikkerhetssituasjon i økende grad komplementerer hverandre. Krigen og en endret geopolitisk situasjon illustrerer også hvordan sikkerhet i økende grad spiller over i andre politikkområder som handel, energi, teknologi, kommunikasjon og kritiske råvarer. Vi befinner oss dermed i en europeisk sikkerhetspolitisk kontekst som er radikalt endret siden et flertall i den norske befolkning stemte nei til norsk medlemskap i EU i 1994.

Samtidig som sikkerhetspolitikken og EU er i endring, har Norges forhold til EU i de siste 30 årene utviklet seg til å bli en underlig kombinasjon av å være «nær og fjern» på samme tid. Avtaleverket Norge har utviklet med EU har ført Norge nærme EU, også sett fra EUs side, slik det kommer til uttrykk i det strategiske kompasset der EU omtaler Norge som «our most closely associated partner through the Agreement on the European Economic Area (EEA)» (s. 56). Denne nærheten kommer også til uttrykk i flere taler fra både utenriks- og forsvarsministere i ulike norske regjeringer opp gjennom årene. Samtidig er vi også fjernt fra EU når det gjelder forståelsen av EUs utvikling. Norske politikere bruker ikke de samme begrepene som ledende europeiske politikere gjør når de omtaler ulike prosesser. For eksempel brukes begrepet «EUs strategiske autonomi» – som nå omfatter langt mer enn forsvar – sjelden i den politiske debatten. Denne kombinasjonen av å være tett integrert uten helt å forstå, og fullt være med i, den utviklingen som foregår i Unionen, er problematisk. Den konseptuelle avstanden mellom Norge og EU kan føre til at beslutninger tas på sviktende grunnlag.

Hva kjennetegner EUs utenriks- og sikkerhetspolitikk i dag, og hva betyr det for Norge? For å bidra til å belyse disse spørsmålene vil vi i dette bidraget først kort gjøre rede for noen utviklingstrekk og drivere av EUs utenrikspolitikk de senere år, før vi går litt mer i dybden på hva slags utenrikspolitisk aktør EU er i dag. For å illustrere det som er en omfattende og mangesidet utvikling, diskuterer vi her også Kommisjonens økte rolle og den tydeligere arbeidsdelingen som nå etablerer seg mellom EU og Nato. Til slutt diskuterer vi betydningen av denne utviklingen for Norge.

2. Kriser og endrede rammebetingelser

I 1994 hadde EU så vidt startet utviklingen mot å etablere seg som en utenrikspolitisk aktør med en felles utenriks- og sikkerhetspolitikk. Den kalde krigen var over, og troen på en ytterligere styrking av den liberale verdensorden med utvidelse av både EU og Nato sto høyt på agendaen (Fukuyama, 1989). Samtidig rådet det også den gang krig i EUs nabolag. Oppløsningen av Jugoslavia, og flere år med blodige kriger på Balkan, førte med seg et behov for å styrke Europas forsvarsevne. Med Frankrike og Storbritannia i spissen ble medlemslandene enige om å etablere en felles politikk også på forsvarsområdet. Dette initiativet ble forløperen til det som i dag går under betegnelsen «Common Security and Defence Policy» (CSDP) og som nå består av to deler – en krisehåndteringsdimensjon (internasjonale operasjoner) og en langsiktig styrkeoppbyggingsdimensjon (under ledelse av European Defence Agency, EDA, og Europakommisjonen (Kommisjonen)) for å styrke Europas forsvarsevne. Disse to dimensjonene har utviklet seg skritt for skritt, og selv om det fremdeles er mye som gjenstår før EU er en fullverdig aktør på dette området, har mye skjedd siden slutten på 1990-tallet. Siden den gang har EU foretatt 37 krisehåndteringsoperasjoner, styrkeoppbyggingen er intensivert, og samarbeidet mellom EU og Nato er tettere enn noen gang (Blockmans & Crosson, 2021; Fiott, 2023; Howorth, 2018). I tillegg har EU blitt utvidet østover og gått fra å være en vesteuropeisk til å bli en mer all-europeisk union (Schimmelfennig & Sedelmeier, 2020).

Siden etableringen på 90-tallet har EU utviklet et bredt utenrikspolitisk virkemiddelapparat der det ikke lenger bare er den mer tradisjonelle utenriks-, sikkerhets- og forsvarspolitikken (CFSP og CSDP) som setter rammene for EU som regional eller global aktør. EU er både med det indre marked og en felles handelspolitikk en stor markedsmakt, EU er sammen med medlemslandene verdens største bistandsaktør, og har felles politikk i internasjonale organisasjoner. Med en omfattende regulatorisk myndighet har EU vist seg å være en viktig standard-setter blant annet innenfor områder som miljø, klima, arbeidsrett og personvern, med ringvirkninger langt utenfor EU (Bradford, 2019; Hadjiyianni, 2021).

På 2000-tallet har krisene kommet på løpende bånd og har ført til en stadig mer samordnet EU-respons (Riddervold et al., 2021): Kampen mot terrorisme ble for eksempel en prioritet etter 2001 og har ført med seg en rekke tiltak (Kaunert, 2010). Økt russisk aggresjon, mot Georgia i 2008 og Ukraina fra 2014, førte til at sikkerhetspolitikken kom høyere på agendaen i både EU og NATO. Under samme periode har også en rekke ulike kriser inntruffet – alt fra eurokrisen, migrasjonskrisen, valget av Trump, brexit, covid-19-pandemien, og sist, men ikke minst, Russlands fullskala invasjon av og pågående angrepskrig mot Ukraina. Vi står også overfor en teknologisk revolusjon som vi ennå ikke fullt ut kjenner implikasjonene av og en global klimakrise som blir stadig mer alvorlig.

Over tid har disse krisene ført til at EU gjennom læring og feiling gradvis har vokst frem som en langt mer selvhevdende og innflytelsesrik aktør både regionalt og globalt (Riddervold et al., 2021; Rieker & Giske, 2023). Virkemiddelapparatet er bredt, og det har også vist seg å bli stadig mer effektivt – selv om man ofte må ta veien via sub-optimale løsninger og kompromisser (Bergmann & Mueller, 2021; Jones et al., 2021). Mens det ikke er mangel på interne utfordringer, som interne spenninger, fremvekst av populisme og illiberale krefter, har de siste tiårene med kriser vist at medlemslandene i økende grad velger å løse felles utfordringer innenfor EU. Dette er spesielt tydelig etter covid-19-pandemien og krigen mot Ukraina: I dag er det ikke lenger uenighet mellom landene om hvorvidt EU skal være involvert når man står overfor kriser, men hvordan man skal gjøre det (Boin & Rhinard, 2022; Riddervold et al., 2021).

3. Mot et mer handlekraftig EU i utenrikspolitikken

I utgangspunktet omfatter CFSP EUs utenrikspolitiske erklæringer og økonomiske sanksjoner som vedtas med enstemmighet av medlemslandene. Videre omfatter CSDP en kombinasjon av kapabilitetsutvikling for å styrke Europas samlede forsvarsevne (under ledelse av forsvarsbyrået, med forsvarsfondet og de flernasjonale PESCO-prosjektene som sentrale virkemidler) og internasjonale krisehåndteringsoperasjoner. Selv om disse politikkområdene i utgangspunktet karakteriseres som et regjeringssamarbeid der medlemsstatene tar beslutninger ved hjelp av enstemmighet har vi sett en utvikling også her i retning av økt bruk av avgjørelser ved kvalifisert flertall, når det gjelder innenfor rammen av de PESCO-prosjektene som er iverksatt (Blockmans & Crosson, 2022).

4. Utenforskap blir mer krevende

Som et Nato-medlem utenfor EU vil ikke Norge kunne ta full del i dette europeiske totalforsvaret. Så langt har en «aktiv Europa-politikk» blitt ført av ulike regjeringer for å kompensere for de utenriks- og sikkerhetspolitiske ulempene ved utenforskapet i EU. Resultatet har blitt en lang rekke avtaler som på ulike måter og i forskjellig grad skal sikre norsk deltakelse. De senere årene har denne tilnærmingen blitt stadig mer utfordrende. Det viktigste problemet er at skillene mellom hva som er utenriks-, sikkerhets- og forsvarspolitikk og hva som tilhører andre politikkområder har blitt mindre tydelige. Denne utfordringen har også blitt fremhevet i utredningene fra Koronakommisjonen (NOU 2021: 6; NOU 2022: 5), så vel som i rapportene fra Forsvarskommisjonen (NOU 2023: 14) og Totalforsvarskommisjonen (NOU 2023: 17) uten å skissere en mulig løsning, trolig fordi dette er for politisk kontroversielt. Det at debatten i Norge er så politisk betent legger også føringer for norsk Europapolitikk og begrenser muligheter for å utarbeide mer kunnskap.

I tillegg til EØS-avtalen har Norge, som kjent, en rekke avtaler med EU på ulike felt som ligger utenfor denne. Norge har flere avtaler knyttet til det som faller inn under CFSP og CSDP. Mest omfattende er de avtalene Norge har på området som dekker sikkerhet og forsvar (CSDP). På dette området har Norge avtaler om utveksling av sensitiv informasjon og om deltakelse i internasjonale operasjoner. Videre har Norge knyttet seg tett opp til EUs programmer og prosesser for forskning og utvikling i forsvarssektoren, med deltagelse i European Defence Agency (EDA) siden 2006. I de senere år har dette blitt videreutviklet med egne avtaler og deltakelse i den langsiktige styrkeoppbyggingen (PESCO) og det europeiske forsvarsfondet (EDF). Siden 2021 har Norge også en årlig sikkerhetspolitisk dialog der statssekretærer fra Norge og ledelsen for CSDP i EUs External Action Service (EEAS) diskuterer muligheter for tettere samarbeid. Selv om Norge opprinnelig valgte å bidra med militær støtte til Ukraina gjennom den britiske mekanismen og ikke gjennom European Peace Facility (EPF), valgte man etter hvert å være med også i denne (Fossum et al., 2023). Innenfor rammen av CFSP er det også stor grad av uformelt samarbeid og en politisk dialog som Norge også deltar i. Norge støtter også majoriteten av EUs mange utenrikspolitiske erklæringer og handlinger, inkludert sanksjoner, med unntak av forhold som påvirker norske freds- og forsoningsprosesser.

Norge har også samarbeidsavtaler på justissektoren med relevans for sikkerhetspolitikken, blant annet knyttet til grensekontroll og politisamarbeid, og deltar i EUs Schengen-samarbeid. Norge deltar også fullt ut i samordningsmekanismen for sivilt beredskap (CRM), som har vist seg å være viktig for å kunne koordinere EU-landenes og assosierte lands innsats i håndteringen av ulike kriser som pandemi, naturkatastrofer og felles sivil og humanitær assistanse til Ukraina.

Men hva så med de mange områdene som nå har utviklet seg til å bli en stadig viktigere del av utenrikspolitikken, men som ikke er en del av CFSP/CSDP, justispolitikk/Schengen eller EØS? Som diskutert over utvikler EU nå en rekke nye samarbeidsmekanismer hvor Kommisjonen tildeles en stadig større samordnende rolle, for eksempel knyttet til cybersikkerhet, helsesikkerhet, matsikkerhet, energisikkerhet, klimatiltak, beskyttelse mot de negative konsekvensene av kunstig intelligens og screening av utenlandske investeringer og anti-coercion. Mange av disse nyere mekanismene ligger ikke under CFSP, men er heller ikke alltid EØS-relevante, og det er dermed mer uklart hvordan Norge skal koble seg til disse samarbeidsmekanismene der man skulle ønske.

De siste årene har utviklingen i EU gått raskt, og selv om Norge er blitt omtalt som EUs «most closely associated partner», er det som utenforland ingen dynamisk avtale eller mekanisme som sikrer norsk deltakelse når nye områder innlemmes i EU-samarbeidet. På mange områder vil det for eksempel ofte kreve at en egen bilateral avtale utarbeides, men når nye løsninger som hverken er EØS-relevante eller rent CFSP utformes, er det ikke alltid klart hvordan disse skal se ut i praksis. En annen utfordring ved dette er at denne typen avtale ikke nødvendigvis blir prioritert fra EUs side (Riddervold, 2023). Risikoen er dermed at Norge ikke kommer med på et tidlig nok tidspunkt. Et konkret eksempel er de utfordringer Norge står overfor når det gjelder en mulig tilknytning til EUs nye satellittbaserte kommunikasjonsinfrastruktur, IRIS² (Infrastructure for Resilience, Interconnectivity and Security by Satellite). Systemet vil gjøre Europa mindre avhengig av amerikanske satellitter og vil styrke Europas mulighet til både militær og sivil sikker kommunikasjon. IRIS² er et lukket, sikret system, og foreløpig er det bare EU-landene, deres næringsliv og deres teknologi som vil få tilgang til systemet (European Union, 2023). Dersom man ikke får på plass en bilateral avtale kan det svekke norsk sikkerhet ved at Norge risikerer å bli utestengt fra muligheten til å utnytte tjenestene i IRIS² på en effektiv måte (Rieker & Friis, 2023).

Sett fra et utenriks- og sikkerhetspolitisk perspektiv, er det med andre ord liten tvil om at norsk utenforskap er blitt mer krevende. Gitt stor tverrpolitisk enighet om at Norge skal tilknytte seg europeiske samarbeidsstrukturer, ikke minst på områder relatert til krisehåndtering, forsyningssikkerhet og samarbeid med USA, er det imidlertid få gode alternativer til en tett og bindende tilknytning til EU på det utenriks- og sikkerhetspolitiske området.

De alternativene til en tett tilknytning til EU som ofte skisseres har vært tettere bilateralt samarbeid med enkelte europeiske land, som Storbritannia eller Tyskland og (om enn i mindre grad) Frankrike, styrkingen av det nordiske samarbeidet og en mer aktiv deltakelse i de alleuropeiske fora der vi er fulle medlemmer, som Organisasjonen for sikkerhet og samarbeid i Europa (OSSE) eller det nyetablerte European Political Community (EPC). Alt dette er viktig, men representerer ikke reelle alternativer. De viktigste beslutningene vil fortsatt bli fattet i de to institusjonene som er mest innflytelsesrike, nemlig EU og Nato, og i et mer usikkert landskap hvor sikkerhet går langt ut over territorielt forsvar, vil stadig flere av dem foregå i EU, og ikke Nato. Danmark har, i lys av krigen mot Ukraina, innsett nødvendigheten av å styrke sin sikkerhet på flere felt og besluttet å gå bort fra sitt forbehold overfor CSDP. Selv om finsk og svensk medlemskap i Nato vil styrke den nordiske dimensjonen i Nato og bidra til et forsterket nordisk forsvarssamarbeid, er det samtidig også å forvente at den vil styrke det sikkerhetspolitiske samarbeidet i EU. Spesielt Finland har vært tydelige på at Nato-medlemskapet ikke vil gå på bekostning av sterkere samarbeid også i EU. For disse landene – som for de andre medlemslandene – er allerede EUs utenriks- og sikkerhetspolitikk en integrert og vesentlig del av deres egen utenriks- og sikkerhetspolitikk, og er direkte koblet til andre politikkområder som daglig diskuteres i EU. Stadig flere diskusjoner om sikkerhet foregår derfor allerede innenfor EU (NOU 2012: 2). Ettersom EU utvikler sin sikkerhetspolitikk på flere områder, samarbeider tettere direkte med USA og vi med finsk og svensk medlemskap i Nato får enda større overlapp mellom medlemmer i Nato og i EU, er dette en trend som vil bli kraftig forsterket.

Et tett bilateralt samarbeid med USA kan heller ikke fullt ut kompensere for ikke-medlemskap eller bindende avtaler med EU. Først og fremst fordi det ikke kan kompensere for de mange verktøyene, mekanismene og samarbeidsordningene som finnes eller nå kommer på plass i EU innenfor sikkerhet og samfunnsberedskap, men også fordi transatlantiske relasjoner i økende grad foregår bilateralt mellom USA og EU. På grunn av EUs felles handelspolitikk og økte sikkerhetspolitiske rolle beskrevet over, er det nå tette direkte bånd mellom EU, ved Kommisjonen, og Bidens administrasjon, særlig knyttet til håndteringen av krigen mot Ukraina, men også på områder som økonomisk sikkerhet (derisking), teknologisikkerhet, cybersikkerhet og verdensrommet. Mange diskusjoner rundt Europas forhold til Kina foregår også mellom EU og USA, i tillegg til samtalene i Nato. Selv om det er mye usikkerhet knyttet til neste presidentvalg, er dette en trend som trolig vil forsterkes også under en mer internasjonalt orientert president. I tillegg deler Norge flere interesser og verdier med EU enn USA på en del områder, noe som vil forsterkes dersom det amerikanske presidentvalget resulterer i en president som er negativ til internasjonalt samarbeid.

5. Konklusjon

Russlands invasjon av Ukraina har ført til at europeisk sikkerhet er truet, både territorielt og i bredere forstand. Norge er spesielt utsatt ettersom vi er blitt Europas viktigste energileverandør. I en tid med usikkerhet er det viktig å ha så tett samarbeid som mulig med våre allierte – både i EU og Nato. Spørsmålet er om det fortsatt er mulig å få på plass avtaler med EU, som utenforland, som er tilstrekkelige.

Flertallet av medlemmene i Forsvarskommisjonen går inn for (NOU 2023: 14, s. 271) å gå i forhandlinger med EU om en mer omfattende rammeavtale som bredere skal dekke utenriks- og sikkerhetspolitisk samarbeid. Selv om en slik avtale kan sikre deltakelse på noen områder, er det imidlertid usikkert om dette vil løse Norges utfordringer. For det første er det vanskelig å se for seg hvordan en slik avtale kan være tilstrekkelig. Sikkerhetspolitikken er nå blitt mye mer overgripende og omfatter alt fra samfunns- og forsyningssikkerhet til territorielt forsvar. En avtale begrenset til CFSP vil ikke dekke alt dette, og det er vanskelig å se for seg en avtale som er bred nok til å dekke også alle andre områder som har utenriks- og sikkerhetspolitisk betydning. For det andre vil det ikke løse utfordringen med at Norge ikke får adgang til å være med på å utforme politikken på disse områdene.

Alternativet til et medlemskap synes dermed å være en videreføring av den tradisjonelle norske tilnærmingen, nemlig en aktiv og fremoverlent Europa-politikk, støttet opp under formelle bilaterale avtaler der det er politisk ønske om å delta og det er mulig å få på plass slike avtaler med EU. Å lykkes med dette i en tid der EU utvikles videre i et raskt tempo, vil imidlertid kreve at forvaltningen setter av langt mer tid og ressurser til å skaffe seg tilstrekkelig kunnskap om og oppdatert forståelse av hvordan EU fungerer og hva som er på trappene av lovgivning og annet samarbeid. Det krever også bedre og mer effektiv koordinering mellom ulike departementer for å sikre tidlig og rask avklaring av muligheter for tredjeland i nye initiativer. Hovedutfordringen med denne tilnærmingen er knyttet til usikkerheten om man vil få til å føre en tilstrekkelig aktiv Europa-politikk. Erfaringen så langt tyder på at dette er vanskelig. Og ikke minst er det høyst usikkert om EU vil prioritere å få på plass avtaler med tredjeland som ikke ønsker å delta fullt ut i Unionen, noe også et stort land Storbritannia (etter Brexit) har erfart. Denne analysen av EUs utenriks- og sikkerhetspolitikk har vist at de avtalene Norge har med EU per i dag ikke lenger er tilstrekkelig for å kompensere for medlemskap på dette området.