Norge og EU: Betydningen av medlemskap

Innledning

Europa er i endring, og vi ser nå en gryende diskusjon om Norges forhold til EU. Dette er nødvendig ettersom Norges avtaler med EU ble fremforhandlet i en tid da verden så veldig annerledes ut. Den sittende regjeringen besluttet våren 2022 å sette sammen et utvalg for å vurdere erfaringene med EØS-avtalen de siste ti årene eller siden sist gang en omfattende utredning av Norges avtaler med EU ble foretatt i 2012 (NOU 2012: 2). I tillegg til å få i oppdrag å vurdere norske erfaringer med EØS-avtalen, har utvalget blitt bedt om å vurdere erfaringene Storbritannia (siden brexit), Sveits og Canada har fra sitt avtalebaserte samarbeid med EU. Det regjeringen derimot ikke har bedt utvalget om, er å gjøre en tilsvarende vurdering av hva et eventuelt norsk medlemskap i EU ville betydd for ulike sektorer. Selv om det ikke er vanskelig å finne en politisk forklaring på hvorfor medlemskapsalternativet ble utelatt i regjeringens mandat til utvalget, så finnes det ingen god faglig begrunnelse for det ettersom medlemskap er et reelt alternativ. Med denne fokusspalten ønsker vi derfor å supplere utvalgets rapport, som er planlagt publisert våren 2024, med en analyse av medlemskapsalternativet.

En vurdering av hva et eventuelt medlemskap ville ha betydd for Norge kan gjøres på to måter – enten ved å analysere erfaringer fra medlemsland det er naturlig å sammenligne seg med, eller undersøke hva et mulig medlemskap ville hatt av betydning for ulike politikkområder. Med denne fokusspalten har vi valgt å gjøre begge deler. Vi har bedt tre forskere med kompetanse på Sveriges, Finlands og Østerrikes forhold til EU om å bidra med sine analyser av hvilke erfaringer disse tre landene har hatt med medlemskap, som i motsetning til Norge valgte å tre inn i EU i 1994. I tillegg har vi også fått inn fem bidrag som diskuterer hva medlemskap ville betydd for ulike politikkområder. Disse artiklene dekker betydningen av medlemskap for utenriks- og sikkerhetspolitikken, klimapolitikken og helseberedskapspolitikken, men også for felt som arbeidsliv og primærnæringene. Det hadde vært interessant med analyser av betydningen av medlemskap også for en rekke andre områder, som handelspolitikken, energipolitikken, digitaliseringspolitikken og utviklingspolitikken, men av plasshensyn har vi imidlertid sett oss nødt til å gjøre noen valg. Vi har derfor prioritert å se nærmere på hva et medlemskap ville betydd innenfor tre områder der EU har utviklet seg særlig mye de siste årene (sikkerhet, grønt skifte og helseberedskap). I tillegg har vi valgt å vurdere hva medlemskap ville betydd for to områder som har vært særlig sensitive i den norske debatten (arbeidsliv og primærnæringene).

Før vi presenterer de ulike bidragene i mer detalj, skal vi se litt på hva som har vært utviklingen i EU siden 1994 og hvilken betydning det har hatt for Norge.

EU har endret seg

Til tross for at fullt medlemskap ble nedstemt 28. november 1994, har Norge over tid fått på plass et omfattende avtaleverk med EU. Dette avtaleverket ble fremforhandlet i en tid da det var et langt tydeligere skille mellom ulike politikkområder i EU. Norges avtaler med EU var da organisert i henhold til den såkalte tre-pilarstrukturen som preget unionen frem til 2009. Det innebar at EØS-avtalen regulerte Norges forhold til det indre markedet (pilar 1), mens Schengen-avtalen regulerte yttergrense og indre reisefrihet, herunder også regler om visumarbeid, personkontroll ved de ytre grensene, politisamarbeid og rettslig samarbeid i straffesaker (pilar 3). Norge fikk etter hvert også på plass en rekke avtaler som skulle regulere norsk deltakelse i EUs sikkerhets- og forsvarspolitikk, herunder i kapabilitetsutviklingsprogrammer og krisehåndteringsoperasjoner (pilar 2). Da Lisboa-traktaten trådte i kraft i desember 2009, ble pilarstrukturen imidlertid forlatt til fordel for en mer enhetlig tilnærming (da EU ble en egen juridisk enhet). Dette skulle imidlertid få visse konsekvenser for Norges forhold EU, da det ikke lenger var åpenbart hvorvidt nye samarbeidsområder ville kunne dekkes av det eksisterende avtaleverket eller om det ville være behov for å fremforhandle nye avtaler.

Så langt har det vært stor politisk enighet om å gjøre det man kan for å videreføre, men om mulig også utvide, det eksisterende avtaleverket. Europautredningen om Norges avtaler med EU i 2012 (NOU 2012: 2) konkluderte også med at dette har tjent Norge godt. Det samme har vært tilfelle for utenriksministerens årlige redegjørelser om viktige EU- og EØS-saker gjennom flere år. Det er forventet at hovedkonklusjonen fra EØS-utredningen, som skal levere sin rapport i løpet av våren 2024, vil gå i samme retning.

Norges avtaleverk har vist seg å være forholdsvis robust. Det har overlevd store omveltninger i Europa: nye EU-traktater (Nice- og Lisboa-traktaten), en økning i EUs medlemsland og en rekke kriser: finanskrisen, migrasjonskrisen, brexit, valget av Trump, covid-19-pandemien og sist, men ikke minst, Russlands fullskala invasjon av Ukraina. Spørsmålet er om dette vil kunne fortsette like friksjonsløst fremover?

For å møte en endret geopolitisk kontekst har EU gradvis utviklet seg til å bli en tydeligere aktør på mange felt. Mens Norge så langt har arbeidet for å knytte seg til viktige nye EU-initiativer, har dette begynt å bli mer komplisert. Ulike politikkområder griper mer over i hverandre, og da er det ikke alltid åpenbart hvordan Norge kan koble seg på områder som bare er delvis omfattet av vårt eksisterende avtaleverk. Vi ser det i forbindelse med EUs tilnærming til det grønne skiftet, men også innenfor den bredere utenriks- og sikkerhetspolitikken der EU nå har blitt en viktigere sikkerhetspolitisk aktør, og et helt nødvendig supplement til Nato, som dekker alt fra økonomisk sikkerhet til cybersikkerhet og insentiver for forsvarsindustrielt samarbeid og kapabilitetsbygging (Rieker & Giske, 2023). Også under covid-19-pandemien valgte medlemslandene å koordinere seg gjennom EU for å finne felles løsninger for beskyttelse av folkehelsen og dempe konsekvensene for økonomien. Gjennom EU-systemet møtes medlemslandene regelmessig, og likhetene som har oppstått gjennom økende integrasjon og harmonisering av statsapparatet, gjør at de ser til hverandre for å finne løsninger, også på nasjonale kriser (Sønstevold et al., under utgivelse).

Vi ser også at beslutninger tatt i EU får global betydning. Stadig ser vi eksempler på at det EU beslutter i neste omgang blir kopiert og vedtatt langt utenfor EUs grenser. Dette har blitt referert til som Brussel-effekten (Bradford, 2019). For eksempel har mange selskaper utenfor EU valgt å overholde personvernkrav (GDPR) fra EU, å vedta lignende miljøstandarder, luftfartstandarder, standarder for trygg håndtering av kjemikalier og standarder for mattrygghet og produktsikkerhet, og snart også regler for bruk av kunstig intelligens. Slik sett gir det EU-landene mulighet til å forme politikk på ulike felt, også langt utover Europas grenser. At flere land ønsker å bli medlem av unionen fører også til en økt spredning av EUs politikk til stadig flere regioner. Nå som utvidelsen igjen er på toppen av EUs agenda, er det et tegn på at EU fortsatt ses på som attraktivt av mange utenfor unionen.

Eurobarometer-målingene fra juni 2023 viser at EU-borgere fortsatt var overveldende positive til å fortsette støtten til Ukraina og at de var støttende til både å styrke forsvarssamarbeid i EU samt å øke forsvarsutgiftene. Mens inflasjonen fortsatt er en stor bekymring, var det en viss optimisme å spore og et flertall av europeere tror at NextGenerationEU, EUs gjenopprettingsplan på 800 milliarder euro, kan være effektiv i å svare på de nåværende økonomiske utfordringene (Eurobarometer, 2023).

Utviklingen i enkelte medlemsland viser imidlertid at ikke alle er like positive til EU og at det fortsatt finnes krefter som ønsker å undergrave de grunnleggende demokratiske prinsippene EU er bygget på. Mens valget i Polen tidligere i høst gir grunn til en viss optimisme, så gir utviklingen i Ungarn og høstens valg i Slovakia og Nederland grunn til bekymring. Til tross for at det er visse krefter som ønsker å undergrave EUs arbeid i enkelte medlemsland, har likevel medlemslandene samlet vist seg mer beslutningsdyktige enn mange hadde forventet i møte med de mange alvorlige krisene de har erfart de senere årene (Riddervold et al., 2021). Til tross for utfordringer, er likevel hovedtrenden i EU at medlemsland i økende grad søker løsninger på store samfunnsutfordringer i fellesskap, og gjennom ulike former for kollektiv respons.

Norges avtaler med EU er ikke lenger dekkende

En direkte konsekvens av at omfanget av EU samarbeidet øker i raskt tempo, og at ulike politikkområder er mer sammenvevde enn før, gjør det mer krevende å være litt innenfor og litt utenfor, slik Norge har valgt. Så langt har løsningen vært å forsøke å finne åpninger der Norge, som tredjeland, kan koble seg på. Enten gjennom EØS-avtalen og andre eksisterende avtaler, eller gjennom nye avtaler. Denne strategien var langt enklere da utviklingen i EU var forutsigbar og innenfor rammene av de eksisterende avtalene Norge har med EU. Men slik er det ikke lenger. Nå glir politikkområdene mer inn i hverandre, og det er ikke alltid like enkelt å vite hvorvidt eller hvordan et tredjeland kan innlemmes i samarbeidet.

En måte å møte disse utfordringene på, er å gjøre den såkalte «aktive Europa-politikken» enda mer aktiv. Det krever for eksempel at man fra norsk side er villig til å sette av mer ressurser til å følge med på hendelser og utviklinger i EU før beslutninger blir tatt. Det betyr at norske myndigheter må arbeide opp mot EUs institusjoner, men også opp mot sentrale medlemsland for å gjøre dem oppmerksomme på norske interesser og hva Norge har å bidra med på et tidlig tidspunkt. Solberg-regjeringen erfarte utfordringer da Norge fikk tilgang på vaksiner gjennom EUs vaksineprogram ikke fordi vi hadde krav på det, men som en ad hoc-løsning med god hjelp fra svenske myndigheter (Svendsen & Riddervold, 2022). Et annet eksempel er knyttet til EUs oppbygging av et sikkert satellitt-kommunikasjonssystem (IRIS²) for Europa, der Norge og andre europeiske tredjeland foreløpig blir holdt utenfor (Rieker & Friis, 2023). Dette er bare et par eksempler på utfordringer ved utenforskap og at etableringen av spesielle ordninger og avtaler med tredjeland ikke nødvendigvis er en hovedprioritet fra EUs side. For å bøte på denne sårbarheten har både Koronakommisjonen (NOU 2021: 6; NOU 2022: 5), Forsvarskommisjonen (NOU 2023: 14) og Totalberedskapskommisjonen (NOU 2023: 17) konkludert med at Norge trenger en tettere tilknytning enn det man har i dag. Spørsmålet er imidlertid hvor mye man kan utvide det eksisterende avtaleverket før det er naturlig å vurdere om fullt medlemskap kan være et alternativ. For å kunne vurdere det på en god måte må man ha grunnleggende kunnskap om EU og EØS.

Utfordringene med kunnskapsunderskuddet

Det demokratiske underskuddet ved EØS-avtalen (og de resterende avtalene med EU) er kjent: Som utenforland har ikke Norge mulighet til å være med på å utforme det europeiske samarbeidet i EU. Det som ytterligere forsterker det demokratiske underskuddet, er mangelen på kunnskap om både EU og EØS i samfunnet som helhet. Meningsmålinger har gjentatte ganger vist stor støtte til EØS-avtalen og et flertall mot EU-medlemskap (dog i varierende grad). Derimot viser en siste måling gjort av Sentio for NUPI at en ganske stor andel av befolkningen ikke klarer å ta stilling hverken til EU eller EØS. Undersøkelsen fra mars 2023 viste den høyeste andelen svaret «vet ikke» i tilsvarende målinger noensinne (17 prosent svarer «vet ikke» om EU-medlemskap for Norge, 23,6 prosent vet ikke om fortsatt EØS-medlemskap).¹ Dette kan tyde på at folk både ser fordeler og ulemper, men mangelen på debatt og informasjon antyder samtidig at en stor andel ikke er klar over hva EØS-avtalen betyr for Norge eller hva det vil si å være medlem av EU. Bakgrunnen for svekket kunnskap om EU og EØS kan ha sammenheng med at man lærer lite om det i norsk skole (Friisvold, 2022). Tidligere var det nemlig et kompetansemål for videregående skoleelever å kunne gjøre rede for både EUs mål og styringsorgan samt Norges forhold til EU. Dette forsvant imidlertid fra norske læreplaner i 2020 (Kunnskapsdepartementet, 2019).

Uavhengig av hvilken tilknytning Norge har til EU, er kunnskap og kompetanse om EU helt nødvendig. Den forestående EØS-utredningen er derfor et viktig bidrag i så måte. En svakhet ved mandatet er imidlertid at den ikke har fått i oppgave å vurdere medlemskapsalternativet, samtidig som den skal vurdere muligheten for en løsere tilknytningsform. Vi ønsker derfor å supplere utredningen med en analyse av betydningen av et eventuelt medlemskap.

Presentasjon av de ulike bidragene

De ulike bidragene i denne spalten viser at det er fordeler og ulemper ved fullt medlemskap, men at det likevel er mer å tjene på å være medlem enn ikke-medlem. Det er også tydelig at det er få eller ingen fordeler ved å erstatte EØS-avtalen med en løsere tilknytning.

De tre første artiklene i fokusspalten analyserer erfaringene henholdsvis Sverige, Finland og Østerrike har hatt med medlemskap. Når det gjelder de svenske erfaringene legger von Sydow særlig vekt på at medlemskapet har påvirket hvordan Sverige organiseres og styres, og at regjeringen har fått mer makt på bekostning av Riksdagen (parlamentet). På den annen side viser von Sydow at Sverige relativt sett har fått mer innflytelse i EU enn det mange så for seg i forkant. I tillegg viser han til at Sveriges befolkning har gått fra å være blant de mest EU-kritiske, i årene rett etter de ble medlemmer, til å bli blant de mest EU-positive sammenliknet med andre medlemsland. I sin artikkel om de finske erfaringene, legger Jokela særlig vekt på at finsk medlemskap i EU ikke bare har styrket nasjonal sikkerhet, noe som for Finland var en viktig begrunnelse for å søke medlemskap i utgangspunktet. Jokela legger også vekt på at medlemskapet har påvirket det finske demokratiet, men da på en litt annen måte enn i Sverige. Ifølge Jokela har finsk medlemskap i EU heller ført til en styrking av parlamentarismen i Finland. Artikkelen av Pollak og Slominski, som analyserer Østerrikes erfaringer med medlemskap, viser til noe av det samme som von Sydow, nemlig at medlemskap faktisk har resultert i en viss nedgang i de lovgivende myndigheters innflytelse på politikkutformingen, samtidig som det har styrket rollen til regjeringen og andre utøvende aktører. På den annen side viser de til at EU-medlemskapet, fra en økonomisk synsvinkel, i all hovedsak har blitt ansett som en suksesshistorie.

De tre neste artiklene i fokusspalten tar for seg områder som har hatt en særlig utvikling siden 1994, nemlig innenfor utenriks- og sikkerhetspolitikken (Rieker et al.), innenfor det grønne skifte og klimapolitikken (Szulecki) og innenfor helseberedskap (Svendsen).

I den første av disse tre artiklene viser Rieker et al. hvordan EU gradvis har utviklet seg til å bli en viktigere sikkerhetspolitisk aktør, som også i økende grad støtter oppunder og komplementerer Nato. De viser hvordan et medlemskap ville gitt Norge tilgang til full deltakelse i EUs mange sikkerhetspolitiske instrumenter, og dermed også gi Norge bedre sikkerhetspolitisk beskyttelse ettersom EU har utviklet virkemidler til å håndtere de mange hybride sikkerhetspolitiske truslene både Europa som helhet og enkeltland står overfor.

Szulecki viser at et av hovedargumentene for å samkjøre den norske klimapolitikken med EUs, er at Norge har tette økonomiske bånd til blokken. Han viser også til at det er få begrensninger for norsk klimapolitikk med medlemskap. Som erfaringer fra Sverige viser, er det også fullt mulig å føre en enda mer ambisiøs klimapolitikk som EU-medlem.

I Svendsens bidrag kommer det tydelig frem at EU har gjort viktige grep for å gjøre unionen bedre i stand til å håndtere felles helseutfordringer, og at Norge (som også covid-19-pandemien viste) vil være avhengig av et tett samarbeid med EU på dette feltet. Dette kan løses dersom EU åpner for norsk deltakelse i den nyetablerte helseberedskapsordningen HERA, men dersom dette lar seg gjøre, vil det likevel være knyttet stor usikkerhet til Norges evne til å bekjempe krisen som utenforland.

Fokusspalten avslutter med to artikler som tar for seg noen av de mest politisk sensitive områdene når medlemskapsalternativet er blitt diskutert. Den ene omhandler arbeidslivspolitikken (Dølvik et al.) og den andre primærnæringene (Farsund).

Når det gjelder den norske arbeidslivspolitikken, viser Dølvik et al. at et eventuelt EU-medlemskap i hovedsak vil gi samme formelle rammer for arbeidslivspolitikken som EØS-avtalen, men at det vil styrke det politisk-demokratiske grunnlaget for alliansebygging og utvide muligheter for påvirkning av EUs reguleringer for arbeidslivet. Å stå utenfor EU og EØS kan gi økt handlefrihet, men kan også ha alvorlige konsekvenser for norsk næringsliv, inkludert redusert konkurransekraft og høyere eksportkostnader. Dette kan også skape utfordringer for økonomien, med potensiell svekkelse i investeringer, produksjon, sysselsetting og skatteinntekter. Dølvik et al. viser også at en «norxit» dermed ikke nødvendigvis vil redusere konfliktnivået i arbeidslivs- og økonomisk politikk, og kan begrense mulighetene for reformer som påvirker makt- og inntektsfordelingen mellom arbeid og kapital. Det trekkes samtidig frem at EØS-avtalens kompromiss har sikret likeverdig deltakelse for norsk næringsliv i EUs indre marked, og samtidig beskyttet primærnæringene mot internasjonal konkurranse.

Som også Farsund nevner i sin artikkel, vil medlemskap innebære visse omstillinger for landbruket og fiskerinæringen, selv om politikken på begge områder har blitt stadig likere den EU fører. Dette forklares ut fra at både Norge og EU må forholde seg til de samme internasjonale avtalene, deler mange av de samme ideene angående hva som er god politikk, og at Norge i økende grad importerer lover og regler fra EU.