NATO’s Afghan partners: between ally and adversary (2003–2014)

Fagfellevurdert

Årgang 76, Nummer 3, side 290310, , ISSN 1891-1757, , Publisert desember 2018

NATO’s Afghan partners: between ally and adversary (2003–2014)

Department of Political and Social Sciences, European University Institute

Sammendrag

I den stadig voksende litteraturen om NATOs ISAF-operasjon i Afghanistan, er alliansens partnerskap med afghanske aktører et understudert tema. Denne artikkelen forsøker å belyse partnerskapet mer utførlig. Ved å anvende en diskursanalyse på NATOs fremstilling av afghanske myndigheter og sikkerhetsstyrker i perioden 2003–2014, viser artikkelen hvordan et partnerskap preget av mistillit tar form og endres over tid. Funnene viser at i perioden 2003–2009 representerte NATO sine egne og de afghanske partnernes verdier som felles. NATOs representasjon av sine egne og de afghanske partnernes verdier som felles, forstås som et verktøy for å forandre de afghanske samarbeidspartnere i retning av NATOs liberale verdigrunnlag. Et betydelig skifte i denne fremstillingen ser vi fra 2009 til 2014, da NATO i stadig økende grad begynner å anse partnerne som et sikkerhetsproblem istedenfor en partner. Analysen viser dermed hvordan representasjoner av en partner over tid har betydning for politikken som føres på bakken, og for hvordan denne legitimeres.

Nøkkelord: Afghanistan • NATO • partnerskap • terrorisme • samarbeid konflikt

*Kontaktinformasjon: Joakim Brattvoll, e-post: joakim.brattvoll@eui.eu

©2018 Joakim Brattvoll. This is an Open Access article distributed under the terms of the Creative Commons Attribution 4.0 International License (), allowing third parties to copy and redistribute the material in any medium or format and to remix, transform, and build upon the material for any purpose, even commercially, provided the original work is properly cited and states its license.

Citation: (2018). NATO’s Afghan partners: between ally and adversary (2003–2014), 76(3): 290310.

NATOs afghanske partnere: mellom fiende og venn (2003–2014)1

I Carsten Jensens roman Den første sten (2016) møter vi en gruppe unge soldater som har reist for å tjenestegjøre i en dansk militærleir i Afghanistan. Boka starter med å beskrive utfordringene og hverdagsintrigene i militærleiren, men et forræderi fører til at soldatene kastes ut i en jakt på hevn som overgår selv den villeste fantasi. De stadig skiftende rollene mellom venn og fiende og godt og ondt, gjør at soldatene blir konfrontert med et av de mest grunnleggende dilemmaene i en krig: Hvem er vi villige til å samarbeide med i møte med fienden? Og hva skjer i dette møtet? Jensens roman skildrer en av de mest grunnleggende spørsmålene ved NATOs nærvær i Afghanistan, et tema som har blitt overraskende lite debattert: Forholdet til alliansens afghanske samarbeidspartnere. I over et tiår har en av NATOs høyeste prioriteringer vært å samarbeide med afghanske myndigheter og sikkerhetsstyrker i en felles kamp mot al-Qaeda og Taliban.2

Dette samarbeidet ble som kjent satt i gang etter terrorangrepene mot USA 11. september 2001, da vestlige aktører etablerte et narrativ som gjorde et skarpt skille mellom de «gode» afghanske myndighetene og de «onde» Taliban-opprørerne (se Martin, 2014:3–4).3 I løpet av perioden kom det imidlertid frem at dette skillet ikke var så skarpt som man først antok, da det blant annet ble avdekket omfattende korrupsjon i myndighetsapparatet, samt seksuelle overgrep og narkotikamisbruk blant de afghanske sikkerhetsstyrkene (Felhab-Brown, 2012; Anderson, 2013; Farell & Giustozzi, 2013:871). I tillegg økte de såkalte «innside-angrepene» drastisk, hvor afghanske sikkerhetsstyrker snudde ryggen til NATO og gikk til angrep på de vestlige partnere som mentorerte dem (se for eksempel BBC, 2013). I lys av disse observasjonene stiller denne artikkelen et hovedspørsmål: Hvordan har NATOs fremstilling av sine afghanske partnere utviklet seg i løpet av alliansens tilstedeværelse i Afghanistan? Ved å anvende en diskursanalytisk tilnærming,4 undersøker artikkelen hvordan NATO fremstiller sin relasjon til afghanske myndigheter og sikkerhetsstyrker i perioden 2003–2014.

Det bør bemerkes at denne artikkelen kun forteller halve historien. For å få et fullstendig bilde av NATOs partnerskap med afghanske aktører ville det også vært nødvendig å undersøke afghanske myndigheters fremstilling av NATO. Denne studien avgrenser seg til én side av partnerskapet. Funnene viser at i perioden fram til 2009 ble alliansen og partnernes mål og verdier fremstilt som «felles», mens NATO på samme tid uttrykte at afghanerne burde bevege seg i retning av NATO hva gjelder implementeringen av demokratiske og liberale verdier. Fra 2009 ser vi en endring på en rekke områder: (1) alliansens afghanske partnere skal i mindre grad underlegge seg alliansens verdigrunnlag, (2) de afghanske partnerne blir sett på som sikkerhetsproblem heller enn del av alliansens verdifellesskap og (3) NATO frasier seg ansvaret for de afghanske partnerne.

Litteratur og bidrag

Formålet med artikkelen er å åpne opp for alternative lesninger av NATOs nærvær i Afghanistan både empirisk og teoretisk. Empirisk sett vil studien vise NATOs fremstilling av sitt partnerskap med afghanske myndigheter og sikkerhetsstyrker. Til tross for at funnene fra ISAF-oppdraget nevnt ovenfor er veletablert i litteraturen om forskjellige faser i det internasjonale nærværet i landet (se Rynning, 2012:210–212; Behnke, 2012:170–172; Kitchen, 2010–95–100; Bergmann, 2015; Suhrke, 2015), har få analyser hatt et eksplisitt fokus på at NATO faktisk har hatt et partnerskap med afghanske aktører. I litteraturen har Afghanistan i all hovedsak blitt behandlet som en arena hvor NATO har møtt på ulike sikkerhetsproblemer, heller enn å se på afghanerne som aktører NATO samhandler med. Denne artikkelen fokuserer på hvordan NATO fremstiller sin relasjon med afghanske aktører, nærmere bestemt den afghanske regjeringen og de afghanske sikkerhetsstyrkene.5

Teoretisk kan de fleste analyser om NATO i Afghanistan bli plassert innenfor rasjonalistiske tilnærminger. Disse verkene fokuserer på ressursfordeling, uenigheter NATO-medlemslandene i mellom og evaluerer NATOs respons til terrorisme (se Rupp, 2006; Lindley-French, 2007; Hallams, 2009; Edstrøm & Gyllensporre, 2012; Webber et al., 2012; Rynning, 2012; Tardy, 2013). For eksempel hevder Lindley-French (2013:133) at ISAF-operasjonen mislyktes fordi man aldri kom til det punkt hvor man kunne legitimere tilstrekkelige ressurser og tropper. Cimbala & Forster, (2010:169) argumenterer for at kunnskapsnivået om Afghanistan i NATO-landene var for dårlig til å kunne få til en troppøkning på det riktige tidspunktet. Et liknende syn forfektes av Rynning (2012:209), som viser at omstendighetene var for uforutsigbare for alliansen, og at mer ressurser skulle ha blitt investert på et tidligere tidspunkt.

Denne analysen deler Friis’ (2012) syn om at den akademiske debatten om Afghanistan trenger flere bidrag som ikke bare diskuterer spørsmål om ressursfordeling og koordinering, men som tar for seg hvordan de ulike partene i landet tilegner mening til seg selv og til afghanerne. Mens Friis’ analyse fokuserer på en rekke internasjonale og afghanske aktører, har denne artikkelen hovedfokus på NATOs fremstilling av afghanske styresmakter og sikkerhetsstyrker. Teoretisk fokuserer denne artikkelen på hvordan et partnerskap blir til og endres over tid, heller enn å forklare hvorfor det utfolder seg på den ene eller andre måten. Mer etablerte perspektiver hevder at partnerskap blir skapt gjennom pragmatiske strategier for å bevare en stats sikkerhet (Walt, 1990:17), eller når samarbeid fremstår som mer nyttemaksimerende enn selvhjelp (Morgenthau, 1948:181). En diskursanalytisk tilnærming er nødvendig for å utforske hvordan NATO tilegner mening til sine afghanske partnere, ettersom dette til enhver tid henger sammen med politikken som føres overfor dem (se også Haugevik, 2018).

Temaet er viktig av flere årsaker. For det første kan partnerskapet med Afghanistan fortelle oss noe generelt om relasjonen mellom aktører som oppfattes og omtales som svært forskjellige fra hverandre, men som har en «felles» fiende. Denne analysen kan med andre ord også være relevant for de mange alliansene som bygges for å nedkjempe Den islamske staten (IS). Da generalsekretær i NATO Jens Stoltenberg besøkte Bagdad i mars 2016, sa han at «NATO står skulder til skulder med Irak i kampen mot terrorisme» (NATO, 2016). Dette viser at NATO i møte med det som oppfattes som en ekstrem fiende, styrker samarbeid med aktører som står langt fra verdifellesskapet alliansen er grunnlagt på. I likhet med i Afghanistan, begår også NATOs partnere i Irak handlinger som kan sidestilles med handlingene deres felles fiende utfører. For eksempel kom det nylig frem at de irakiske sikkerhetsstyrkene – som samarbeider med vestlige koalisjonsstyrker – bruker svært brutale virkemidler i sin kamp mot brutale IS.6 For det andre har hele operasjonen i Afghanistan vært sentral i utviklingen av NATOs strategier og identitet (Græger & Haugevik, 2009:29). Alliansens afghanske partnere som del av NATO-operasjonen i landet kan derfor sies å ha spilt en sentral rolle i utviklingen av hvordan NATOs identitet og strategier har utviklet seg de siste årene. Sist, men ikke minst, har NATO enda styrker i landet som jobber med trening og rådgivning av afghanske sikkerhetsstyrker, og i 2017 besluttet alliansen å sende 3000 nye tropper til Afghanistan (NATO, 2017). Tema er dermed fortsatt relevant, og vil mest sannsynlig være det i årene som kommer.

Strukturen i artikkelen er som følger: I neste del redegjør jeg for det analytiske rammeverket og argumenterer for hva en diskursanalytisk tilnærming kan tilføre analysen. Deretter følger et overblikk over hva NATOs partnerskap med Afghanistan består av. I de neste delene analyserer jeg fremstillingen av de afghanske partnerne i NATOs diskurs kronologisk. Etterfølgende analyserer jeg alternative representasjoner og praksiser på bakken, og diskuterer hvordan disse kan forstås i forhold til NATOs diskurs om de afghanske partnerne. Til slutt oppsummerer jeg de viktigste endringene i diskursen og konkluderer.

Begrepsavklaring og analytisk rammeverk

Denne artikkelen anvender en post-strukturalistisk diskursanalyse basert på Hansens verk Security as Practice (2006). Perspektivet ser på partnerskapet som noe som skapes gjennom hvordan det blir representert i offisielle tekster og taler, samt hvordan praksiser bidrar til å bekrefte eller utfordre disse språklige bildene. Begrepet «partner» anses derfor som en diskursiv konstruksjon, som forhandles kontinuerlig og er åpen for endring. En nyttig måte å tilnærme seg for eksempel begrepet «partner» eller «terrorist» på, er derfor å se på det som Hansen (2006:46) kaller for sammenkobling og differensiering. Sammenkobling referer til de positive tegnene som settes mellom et begrep og de omliggende ordene, mens differensiering referer til de negative tegnene. I en slik forståelse vil man ofte kunne observere at terrorister blir representert gjennom ekstrem differensiering ved å knytte dem til tegn som «barbarer» eller «sinnsyk» (se Buzan & Hansen, 2009:243, Jackson, 2007:409). Som vi vil se i analysen, vil begrepet partner, derimot, settes i relasjon til tegn som «reform» og «utvikling». Ved å knytte begreper som «terrorist» eller «partner» til bestemte tegn, er man samtidig med på å påvirke hva som virker som den naturlige måten å handle mot disse aktørene på.

Med tanke på partnerne som vil bli diskutert i denne artikkelen, kan sammenkobling og differensiering vise i hvilken grad man anser noen som en del av et sikkerhetsfellesskap. Et sikkerhetsfellesskap er kjennetegnet av en følelse av tillit der man søker å løse konflikter gjennom respekt og dialog fremfor konfrontasjon (Deutch 1957:36, se også Adler & Barnett, 1998). Hvem som helst kan selvfølgelig ikke inkludere noen helt eller delvis i et sikkerhetsfellesskap. Som Williams har hevdet, handler dette om at makt blir utøvd gjennom å (i prinsippet) inkludere alle i det «universelle moralske fellesskapet» (Williams, 2001:542). Når NATO dermed gang på gang uttaler at alliansen og dens afghanske partnere har samme verdier og mål, skaper dette et åpent handlingsrom hvor det forventes at partneren skal bevege seg i NATOs retning. En liknende mekanisme ser vi i Jacksons (2006:226) Civilizing the Enemy, hvor han viser at en av årsakene til at Tyskland ble med i NATO etter andre verdenskrig nettopp var at Alliansen uttrykte at ethvert medlem av «vestlig sivilisasjon» skulle være med i det kollektive forsvaret mot Sovjetunionen. Til tross for at de allierte hadde fordømt Tysklands handlinger under andre verdenskrig, ble altså landet integrert i det vestlige sikkerhetsfellesskapet ved at NATO omtalte det som å ha noe «felles» med de allierte. Dette viser videre hvordan mekanismen kan forstås som en maktutøvelse: Ved å representere NATOs og en annen aktørs verdier som «felles», er alliansen i stand til å påvirke aktøren til å bli mer lik alliansen.

Den viktigste teoretiske antakelsen for rammeverket er at språket er ontologisk produktivt: Det vil si at språket strukturerer hvordan vi anser verden og hvordan man velger å handle i verden (se Hansen, 2006; Campbell, 1998). Å studere diskurs er dermed å studere en rekke uttalelser som er med på å forme den sosiale virkeligheten. Som Foucault (1972:120) hevder, må en diskurs bestå av et tykt lag av uttalelser for at den skal få utrykk i konkrete handlinger. Innenfor disse språklige bildene vil vi videre finne ulike uttrykk for identiteter. Selv om identitet er et av de vanskeligste begrepene å definere innenfor post-strukturalismen, er språket det man studerer for å analysere identitet. Det er gjennom språket at historien om «vi» og «de andre» blir uttrykt, og som får det til å fremstå som naturlig og akseptabelt å handle på en bestemt måte. Som Jackson konstaterer, vil en fremstilling av en viss politikk som oftest inneholde argumentet «fordi vi er X, burde vi gjøre Y» (Jackson, 2003:239). Å for eksempel gjøre noe til en eksistensiell trussel som trenger handling (se Wæver, 1998), kan vanskelig gjøres uten en historie om hvem som truer og hvem som blir truet. Når NATO for eksempel fremlegger en anti-terrorstrategi for sine afghanske partnere, vil denne alltid inneholde en beskrivelse av hvem NATO, hvem de afghanske partnerne er og hvem terroristene er. Poenget er at de sosiale grensene som konstrueres gjennom disse identitetene er med på å påvirke hva som virker som den mest naturlige måten å handle mot de respektive aktørene.

Å studere språket betyr ikke å ignorere «virkeligheten» eller konkrete handlinger på bakken. I tråd med Hansen (2006) anses diskursbegrepet som både et språklig og materielt fenomen. Relevante praksiser for partnerskapet, som for eksempel militære samarbeidsøvelser og angrep fra opprørere, kan forstås som diskursive ettersom de snakkes om, og kan korrespondere eller utfordre et syn som blir forfektet i den dominerende diskursen (se Neumann, 2002:628; Adler & Pouliot, 2011:6). Som jeg vil vise, vil en endring i praksis som strider med hovedrepresentasjonen også kunne sees i sammenheng med et skifte i diskursen. Vi vil for eksempel merke at når media, NATO og kritiske røster går inn for motstridende fortolkninger av alliansens afghanske partnere på hverandre, ser dette ut til å ha en betydelig innvirkning på NATOs forhold til sine afghanske partnere. Ved å tillegge de afghanske partnere til å ha bestemte konnotasjoner i språket, påvirker man samtidig hva som virker som de mest naturlige og akseptable handlingene overfor dem. Denne artikkelen gjør ikke et strengt analytisk skille mellom diskurs og praksis, og det er to grunner til det. For det første vil dette understreke deres gjensidig konstituerende rolle. For det andre vil min tilgang til praksiser være gjennom andre tekster og ikke gjennom å observere praksisene selv, og dette vil dermed understreke det første poenget.

Kilder og metode

Studien følger Hansens (2006:64) modell 1, som fokuserer på hvordan offisiell diskurs stabiliseres og utfordres av kritiske diskurser. Hovedaktøren jeg studerer er NATO, for å forstå NATOs fremstilling av de afghanske partnerne i perioden 20032014. Perioden 2003–2014 er valgt siden det var over dette tidsrommet ISAF-oppdraget foregikk (NATO, 2016). Jeg følger Hansens råd om at de valgte tekstene bør ha autoritet til å stake ut en politisk kurs, til å nå ut til et bredt publikum og til å uttrykke klare identiteter og en klar politikk (Hansen, 2006:85). Derfor er primærkildene til denne artikkelen NATOs toppmøteerklæringer og generalsekretærens taler, samt kritiske tekster fra media. Toppmøteerklæringene og taler av generalsekretæren er valgt som hovedkilder fordi personene som uttaler seg har makt, og at deres talehandlinger dermed skaper et rom for handling. Som Græger (2005:87) har vist, er personen som fremfører en talehandling ofte viktigere enn hva som blir sagt og hvordan. Generalkommandør Allens uttalelser som inkluderes i artikkelen anses som like viktig ettersom han opptrer som representant for Brussel-nivået i Afghanistan.

Enkelte tekster som ikke er produsert av alliansen selv er også inkludert, og poenget med dette er å vise frem intertekstualiteten i NATOs fremstilling av de afghanske partnerne: hvilke tekster NATO referer til, bygger på og svarer til (Hansen, 2006:55; Bakhtin, 1981:280). Kritiske røster er viktige i utformingen av NATOs fremstilling av sine afghanske partnere, ettersom de kan bidra til å utfordre og destabilisere NATOs diskurs. Utgangspunktet for å gå gjennom materialet er å analysere det gjennom de tre identitetsdimensjonene vi finner i Hansens bok. Disse forstås som det følgende: (1) Den temporale dimensjonen handler om hvordan man omtaler en aktørs utvikling, (2) den romlige dimensjonen omtaler fremstillingen av geografi, og (3) den etiske dimensjonen handler om hvem man tillegger ansvar for problemene man forsøker å løse (Hansen, 2006, 46; se også Friis, 2012).

NATOs afghanske partnere: et overblikk

De mest åpenbare hendelsene som knytter NATO til Afghanistan starter som kjent med terrorangrepene i New York og Washington, D.C. 11. september 2001. Bonn-avtalen – som var en av de innledende avtalene som skulle gjenoppbygge den afghanske staten – utpekte en midlertidig regjering som skulle etablere permanente regjeringsinstitusjoner. Vedlegg I spesifiserte at ISAF skulle hjelpe til med å bevare sikkerhet i og rundt hovedstaden Kabul. Dette dokumentet stadfestet også forholdet mellom det som i 2003 ble NATOs afghanske partnere: «deltakerne ber om assistanse fra det internasjonale samfunnet til å hjelpe de nye afghanske myndighetene i å etablere og trene afghanske sikkerhetsstyrker» (FN, 2001). Den første ISAF-styrkens mål var ikke å samarbeide med afghanske myndigheter i kampen mot terrorisme. Målet var at ISAF skulle fungere som en fredsbevarende styrke gjennom det såkalte «lette fotavtrykket», som igjen skulle bidra til at den nye afghanske regjeringen skulle bygge opp statsstrukturene i landet (Rynning, 2012:85). Selv om dette i praksis også var tilfellet da NATO tok over ISAF i august 2003, ble ISAF gradvis sammenslått med de amerikanskledede anti-terrorstyrkene som opererte under Operation Enduring Freedom. Som en konsekvens havnet ISAF-styrker som skulle være fredsbevarende i kamphandlinger (Suhrke, 2011:73). NATO og afghanske myndigheters felles kamp mot terrorisme er derfor svært sentral for å forstå NATOs fremstilling av sine afghanske partnere.

NATOs forhold til afghanske aktører består av partnerskap og partnere på ulike nivåer. Bonn-avtalen i 2001 skisserte et partnerskap mellom den afghanske overgangsregjeringen, FNs assistanseoppdrag til Afghanistan (UNAMA) og International Security Assistance Force (ISAF) (ISAF, 2012a). ISAF-kontingenten som ble sendt til Kabul under britisk kommando i 2002 var ikke en NATO-styrke, men FN-sanksjonert styrke utsendt for å følge opp Bonn-konferansen. Formålet var å sikre området i og rundt Kabul og den afghanske overgangsregjeringen. På forespørsel fra FN og den afghanske overgangsregjering bestemte NATO å overta kommando over ISAF-oppdraget i 2003 (ibid). De afghanske sikkerhetsstyrkene, som består av den afghanske nasjonale hæren (ANSF), det afghanske nasjonale politiet (ANP) og det afghanske luftvåpenet (AAP) har alle vært sentrale NATO-partnere. I 2013 bestod de afghanske sikkerhetsstyrkene av totalt 185 300 personer, hvorav 11 000 var spesialstyrker (NATO, 2013). Den etterfølgende analysen retter fokus mot partnerne som utspringer fra perioden før NATO tok over ISAF-oppdraget i 2003: de afghanske sikkerhetsstyrkene og den afghanske regjeringen.

Partnerskapsaktivitetene som utgjør NATOs partnerskap med afghanske myndigheter og sikkerhetsstyrker er mange av de samme som alliansen anvender med andre partnerland gjennom Partnerskap for fred (PfP)-programmet. I 2006 undertegnet generalsekretær Jaap de Hoop Scheffer og den afghanske presidenten Hamid Karzai et rammeverk for «varig samarbeid og partnerskap». Dokumentet spesifiserer at samarbeidsaktivitetene vil baseres på «nøye utvalgte PfP-instrumenter, og mekanismer som møter behovene til afghanske myndigheter» (NATO, 2006§5). Aktivitetene inkluderer «interoperabilitet mellom afghanske sikkerhetsstyrker og NATO-styrker, grensesikkerhet og krisehåndtering» (NATO, 2006§11). Som en oppfølging til denne avtalen signerte NATO og den afghanske regjeringen en avtale om «vedvarende partnerskap» på Lisboa-toppmøtet i 2010. Denne avtalen bygger videre på avtalen fra 2006 og beskriver Afghanistan som «en viktig NATO-partner» (NATO, 2010c§3). Da ISAF-oppdraget ble fullført i desember 2014 ble det erstattet av Resolute Support Mission (RSM). Gjennom RSM skulle NATO innta en mer passiv rolle og skulle i hovedsak fokusere på rådgivning, trening og assistanse av de afghanske sikkerhetsstyrkene (NATO, 2017). Oppdraget pågår enda, og i juni ba NATO sine medlemsland om å sende «et par tusen» ekstra soldater. Norge valgte å sende 10 ekstra (Aftenposten, 2017b).

NATOs fremstilling av partnerskapet med afghanske myndigheter og sikkerhetsstyrker har derfor mange fellestrekk med hvordan NATO har jobbet med andre partnere som står langt fra alliansens verdifellesskap opp gjennom historien. Vedrørende de østeueropeiske landene som deltok i PfP-programmet på 1990-tallet, har Behnke (2013:102) argumentert for at partnerskapsprogrammet er en institusjonalisering av den hierarkiske relasjonen mellom NATO som lærer og partnerlandene som elever. Som nevnt i det teoretiske rammeverket, kan fremstillingen av NATO og partnernes verdier som «felles» forstås som en mekanisme for å integrere partnerne i alliansens verdi – og sikkerhetsfellesskap (se Jackson, 2006:226; Williams, 2001:542). Partnerskapsaktivitetene nevnt ovenfor må derfor sees i lys av denne mekanismen. Et praktisk eksempel er blant annet interoperabilitet – å opplære afghanske sikkerhetsstyrker til å kunne utføre operasjoner som følger standardene til NATOs styrker. NATOs fremstilling av sine egne og de afghanske partnernes verdier og mål som «felles» oppfølges av felles praksiser på bakken, som igjen bidrar til å endre partnerne i retning av hva NATO forventer.

Den afghanske regjeringen: fra liberal statsbygging til sikkerhetsproblem

Da NATO tok over ISAF i 2003 var altså formålet å gjøre afghanske myndigheter i stand til å ta ansvar for sin egen sikkerhet og forhindre at Afghanistan igjen skulle bli et arnested for terrorisme. Starten av perioden imidlertid preget av ideen om det liberale statsbyggingsprosjektet (se for eksempel Suhrke, 2011). NATO fremstilte den afghanske regjeringen som del av eget sikkerhets- og verdifellesskap frem til 2008. Rundt dette tidspunktet anklaget en rekke uavhengige stemmer den afghanske regjeringen for grov korrupsjon og dårlig styring, og følgelig endret også alliansens fremstilling av regjeringen seg. I perioden 2009 til 2014 fremstilte NATO sitt partnerskap med den afghanske regjeringen som et problem for transatlantisk sikkerhet, og fokuset på å innføre liberale verdier opphørte. Som vi vil se under, viser NATOs fremstilling av sitt partnerskap med den afghanske regjeringen at relasjonen er preget av gjensidig mistillit, og til tider også fiendskap.

Afghanistan fikk betydelig oppmerksomhet i NATOs sikkerhetsdiskurs etter at alliansen tok over ISAF i 2003. På Istanbul-toppmøtet i 2004 løftet alliansen Afghanistan frem og lot det bli sin «hovedprioritet» (NATO, 2004§4). Dette betød imidlertid ikke at NATO så på afghanske styresmakter som en likeverdig partner. Vi ser altså en tydelig fordeling av ansvar til NATO og vekk fra afghanerne selv. Alliansen uttrykte tydelig at den afghanske regjeringen ikke selv er i stand til å ta ansvar for sikkerheten i landet. Som den felles NATO-Afghanistanerklæringen (2006§3) formulerte det: «Afghanistan erkjenner at landet på nåværende tidspunkt har manglende evne til å ta vare på sin egen sikkerhet og setter pris på NATOs bidrag til sikkerhet og stabilitet i Afghanistan.» Denne «manglende evnen» ble videre uttrykt gjennom at NATO konstruerte den afghanske regjeringen som en aktør som alliansen «hjelper» (NATO, 2004§6; 2005§4; 2006§1; 2008§1; 2009). Dette retoriske grepet tillegger NATO ansvar og innskrenker ansvaret som lå hos afghanske aktører før NATO tok over ISAF-operasjonen i 2003.

I omfordeling av ansvar fra afghanerne til NATO, finner vi også en endring i fremstillingen av det afghanske folket. I motsetning til i perioden 2001–2003, da «det uskyldige afghanske folket» var pasifiserte objekter som levde under «Taliban-regimets ondskap» (NATO, 2001c§4), ble de nå gitt betydelig mer agens og legitimitet gjennom Karzai-administrasjonen. Det afghanske folket gikk dermed fra å bli produsert gjennom det Taliban til å bli omtalt gjennom legitimiteten til NATOs afghanske partner. Skiftet i omtalen av folket viser viktigheten av å konstruere en indre/ytre logikk av stat og folk. Som Campbell (1998:57) viser, blir «folk» og «stat» konstituert på samme tid: «det primære spørsmålet er ikke det som omhandler analogier eller paralleller, men det om den simultane fremveksten av ”indre» og «ytre» eller «oss» og «dem». Hansen (2006:112) har vist liknende tendenser i Vestens fremstilling av sivilbefolkningen på Balkan på 1990-tallet. Som hun har vist, ble «sivile ofre» simpelthen produsert gjennom deres undertrykkende statsledere. Det samme argumentet kan bli gjort om representasjonene av den afghanske regjeringen og det afghanske folk her. I motsetning til beskrivelsen av folket som var «lidende under Taliban-regimets ondskap» (NATO, 2001c§4) ble de nå omtalt som del av den «legitime staten», ved å utgjøre et «indre» mot det fundamentalt illegitime «ytre». Det afghanske folket ble nå produsert gjennom de legitime institusjonene og Karzai-administrasjonen, og deres mål ble sett på som felles:

Vi står sammen med President Karzais regjering og det afghanske folket, som ønsker å bygge et stabilt, demokratisk og velstående samfunn, fritt for terrorisme, narkotika og frykt, med evne til å ta vare på sin sikkerhet og i fred med sine naboland (NATO, 2006§4).7

Når det gjelder fremstillingen av utvikling, omtaler alliansen den afghanske regjeringen som en aktør som er i ferd med å forbedre seg: «Bonn-prosessen er på rett spor og legitime politiske institusjoner er i utvikling» (NATO, 2004§5). I 2004 var NATOs mål å bidra til en «legitim, multi-etnisk, likestilt og representativ regjering» (2004§4). På samme tid var ansvaret for sikkerhet og rettsprinsipper i en kontinuerlig prosess til å bevege seg mot stadig mer «lokalt eierskap» (NATO, 2007§4; NATO, 2008§5). Representasjonene av den afghanske regjeringen i perioden frem til 2008 illustrerer tydelig forskjellen mellom den nåværende og fremtidige identiteten til partnerne: Afghanerne blir ansett som i stand til å forandre seg til det bedre (se Hansen, 2006:49). Til tross for dette fortsetter alliansen å vektlegge at det er mer som skal oppnås: Som «ISAFs strategiske visjon» (NATO, 2008§3) uttrykte det:

Vår visjon om suksess er klar: ekstremisme og terrorisme vil ikke lenger utgjøre en trussel for stabiliteten; de afghanske sikkerhetsstyrkene vil være i front og være selvgående; den afghanske regjeringen vil være i stand til å nå lenger ut med godt styresett, gjenoppbygging og utvikling ut i landet til fordel for alle landets innbyggere.

Den geografiske fremstillingen – som Hansen (2006) referer til som den romlige identitetsdimensjonen – er også verdt å se nærmere på. Fra og med 2003 ble altså Kabul basen der kampen mellom terroristene og den afghanske regjeringen utspilte seg fra. Provinical Reconstructions Teams (PRTene) var som del av denne kampen sett på som den afghanske regjeringens forlengede arm i regionene, da de skulle fungere som «et middel for å øke tilstedeværelsen og legitimiteten til den afghanske regjeringen utenfor Kabul» (Bebber, 2008:3). Som vi har sett tidligere, ble disse styrkene i økende grad sammenvevd med anti-terrorstyrker under Operation Enduring Freedom, og gikk dermed fra å representere den afghanske regjeringen som en fredsbevarende styrke til å representere en mer offensiv form for kampstyrke (se Suhrke, 2008). Statsbyggingsprosjektet som skulle finne sted gjennom de afghanske partnere ble også i økende grad sett på som en anti-terroroperasjon: «vi er forberedt på å hjelpe den afghanske regjeringen å bygge en bedre fremtid for Afghanistan, sammen med Operation Enduring Freedom (…)» (NATO, 2004§6). Her ser vi igjen hvordan målene til NATO og dens afghanske partnere ble representert som «felles».

Fra 2009 ble de afghanske partnerne i stadig høyere grad omtalt med henblikk til NATOs sikkerhet og ringvirkningene Afghanistan potensielt kunne få for internasjonal sikkerhet. Vi beveger oss altså tilbake til utgangspunktet fra 2001, hvor Afghanistan ble sett på som et sikkerhetsproblem. Dette hadde også konsekvenser for synet på alliansens afghanske partnere, ettersom den afghanske regjeringen ble sett på som et sikkerhetsproblem for NATO heller enn en del av et liberalt statsbyggingsprosjekt. I lys av det teoretiske rammeverket som underbygger denne analysen, ser vi en økende differensiering mellom alliansen og de afghanske partnerne i perioden 2009–2014. Dette skjedde i takt med at NATOs diskurs om Afghanistan i høyere grad begynte å fokusere på transatlantisk sikkerhet.

Toppmøteerklæringen fra Strasbourg-Khel fastslo at «vår felles sikkerhet er sterkt knyttet til stabiliteten i Afghanistan og regionen» (NATO, 2009b). Lisboa-erklæringen sa at «Afghanistans sikkerhet og stabilitet er direkte knyttet til vår egen sikkerhet» (2010b§4), et syn som ble gjentatt i toppmøteerklæringen i Chicago i 2012, og som hevdet at ISAF-operasjonen hadde hjulpet å forhindre «Afghanistan fra å noensinne bli et fristed for terrorister som truer Afghanistan, regionen og hele verden» (2012a§5; 2012b§2). Fremstillingen av den afghanske regjeringen som lite styringsdyktig ble nå forfektet på høyeste nivå, og uttalelsene ble preget av stadig høyere grad av fiendskap. Som daværende NATO-generalsekretær Jaap de Hoop Scheffer skrev i en kronikk i Washington Post i 2009: «Problemet i Afghanistan er ikke at det er for mye Taliban, det er at det er for lite god styring. Afghanerne trenger en regjering som fortjener deres lojalitet og tillit, og når de får det, vil oksygenet bli sugd ut av opprøret» (Scheffer, 2009).8

Uttalelsene fra 2009 til 2014 bidro til å skape tydeligere skillelinjer mellom alliansen og de afghanske samarbeidspartnerne. Daværende generalsekretær Rasmussen understrekte poenget om at sikkerhet nå var hovedprioriteringen i alliansens møte med afghanske styresmakter på en pressekonferanse i 2012: «Vi er i Afghanistan først og fremst av sikkerhetshensyn. Vi er i Afghanistan for å forhindre at landet nok en gang skal bli et sikkert oppholdssted for terrorister. Det er ikke NATO eller ISAFs ansvar å bekjempe korrupsjon. Det er ansvaret til afghanske myndigheter» (Rasmussen, 2012). Mot datoen for tilbaketrekking i 2014 ble også målene for NATOs samarbeid med afghanske myndigheter mindre ambisiøse. Som Fogh-Rasmussen uttalte i 2013: «NATOs jobb er ikke å bygge en perfekt stat» (Rasmussen, 2013a). Erklæringen om Afghanistan på Wales-toppmøtet i august 2014 – bare måneder før ISAF-oppdraget skulle avsluttes – understrekte at hovedmålet lå på sikkerhet. Samtidig var fokuset på implementering av liberale verdier ikke lenger tilstedeværende: «I samarbeid med den afghanske regjeringen og det internasjonale samfunnet, vil vårt mål være å aldri igjen bli truet av terrorister fra innsiden av Afghanistan» (NATO, 2014b§44).

De afghanske sikkerhetsstyrkene: fra optimisme til konflikt

I NATOs fremstilling av sikkerhetsstyrkene ser man også at ideen om et sikkerhets- og verdifellesskap ble stadig mer utfordret i løpet av perioden 2003–2014. NATOs partnerskap med den afghanske nasjonale hæren (ANA) og det afghanske nasjonale politiet (ANP) illustrerer tydelig at selv partneren kan vise seg å være fiende. Afghanske sikkerhetsstyrker ble beskrevet som en av nøkkelaktørene som skulle bringe sikkerhet og stabilitet til Afghanistan (NATO, 2006§5), og fikk gradvis økt oppmerksomhet i NATOs diskurs. I likhet med representasjonene av den afghanske regjeringen, skulle ANA «forbedres», «utvikles» og «assisteres» (NATO, 2005§3; 2006§5; 2007§4). Ved å understreke de afghanske styrkenes utvikling mot «interoperasjonalitet» og «demokratisk kontroll», forventet NATO at styrkene skulle bevege seg mot standardene til NATOs militærstyrker. Dette ble tydelig trukket frem i den felles NATO-Afghanistan erklæringen i 2006, som fastslo at en av hovedaktivitetene i samarbeidet mellom alliansen og de afghanske sikkerhetsstyrkene blant annet skulle bestå av:

Å fremme interoperabilitet mellom NATO og ANA, og å tillate dem å ta økende ansvar for Afghanistans nasjonale sikkerhet; dette vil inkludere benevning av styrker, mål og øvingsfasiliteter for å ta del i systematisk planleggings- og evalueringsprosesser, dette vil inkludere å identifisere utstyr, logistikk, trenings- og utdanningsbehov, inkludert deltakelse i utvalgte NATO/PfP-øvelser, med formål å imøtekomme målene om interoperabilitet som vil bli avtalt (NATO, 2006§4)

I likhet med fremstillingen av den afghanske regjeringen vi så ovenfor, ble ansvaret gradvis overført fra NATO til de afghanske sikkerhetsstyrkene fra og med 2008/2009. Som ISAFs strategiske visjon sa: «kun afghansk-ledede sikkerhetsstyrker og institusjoner kan sikre rettsprinsipper i det lange løp» (NATO, 2008§5). Overføring av ansvar til de afghanske sikkerhetsstyrkene ble gjentatt på Lisboa-toppmøtet i 2010: «I slutten av 2014 vil afghanske styrker ta fullt ansvar for sikkerheten i hele Afghanistan» (NATO, 2010b§4). I takt med overføringen av ansvar til afghanerne, frasa NATO seg sin rolle som garantist for de afghanske sikkerhetsstyrkenes bærekraftighet. Toppmøteerklæringen fra Chicago i 2012 sa at «ISAF har hjulpet afghanske sikkerhetsstyrker å komme til det nivået de er i dag», og understreket på samme tid at «ansvaret for å opprettholde et effektivt og kapabelt ANA er den afghanske regjeringens ansvar» (2012b§17).

Offisielle uttalelser fortsatte å omtale afghanske sikkerhetsstyrker som en «partner» som stod skulder til skulder med NATO-styrker, til tross for at dette synet ble stadig mer utfordret i praksiser på bakken. Såkalte innsideangrep nådde sin topp i 2012, da hele 60 ISAF-soldater ble drept av afghanske styrker under opptrening. I 2013 omtalte ISAF-styrken selv disse angrepene som den største strategiske utfordringen (ISAF, 2013a). Ifølge BBC utførte Taliban-soldater 25% av disse angrepene (BBC, 2013). Disse angrepene må forstås som mer enn bare en «strategisk utfordring», ettersom de skaper et økende skille mellom NATO og de afghanske styrkene og utvisker skillet mellom partneren og fienden. Som general John Allen sa i en uttalelse om angrepene:

Vårt ønske om å tilintetgjøre denne trusselen går fra det høyeste nivået i vårt hovedkvarter i Kabul til hver eneste soldat – både afghansk og i koalisjonen – som kjemper for sikkerhet i de mest avsidesliggende strøkene av landet. Dette er ikke en trussel fra de grønne mot de blå, dette er en trussel både mot de grønne og de blå som krever en grønn og blå løsning (ISAF, 2012b).9

Innsideangrepene gjør det enda vanskeligere å oppdage faren, og de kompliserer alliansens evne til å skape grenser mellom fienden og partneren. Som Leira et al. (2007:16) har vist, må selvbilder gjentas i møte med praksiser som utfordrer selvbildet. I lys av dette argumentet kan uttalelsen over tolkes som å bekrefte bildet av at NATO og de afghanske partnerne har en «felles» fiende. Innsideangrepene kan dermed forstås som en utvisking av grensene mellom fienden og partneren som utfordrer NATOs evne til å avgrense sikre og usikre rom. Å representere «fare» og «trygghet» avhenger av å avgrense både folk og geografiske rom i «sikre» og «usikre» (se Campbell, 1998:81). Uttalelsen over kan tolkes dithen at Allen forsøker å samle de grønne og blå, til tross for at fienden finnes i partnerens rekker. Sammen med skiftet vi så i representasjonene av den afghanske regjeringen, ble fokuset på sikkerhetsstyrkene også i økende grad sett på som et selvforsvarsspørsmål. Etter at tre spanske soldater ble drept av sikkerhetsstyrkene de trente i 2010, sa daværende generalsekretær Anders Fogh Rasmussen:

Jeg kan si dere én ting. Jeg har møtt våre soldater i Afghanistan. De vet akkurat hvorfor de er der: For å beskytte dere her. For å legge press på Taliban og for å eliminere al-Qaeda. Og for, så snart som mulig, å gjøre Afghanistan ubeboelig for terrorisme for godt (Rasmussen, 2010).

En liknende fremstilling ser på Wales-toppmøtet i august 2014, måneder før de afghanske sikkerhetsstyrkene skulle ta over ansvaret for sikkerheten i landet:

I mer enn et år har de afghanske sikkerhetsstyrkene ledet operasjoner over hele landet. Selv om det er mange utfordringer igjen, har de vist at de er en effektiv styrke (…) Når ISAF-operasjonen avsluttes, vil afghanske myndigheter ta fullt ansvar for sikkerheten. Likevel vil vårt engasjement for Afghanistan vedvare etter ISAF-oppdraget er avsluttet, sammen med vår bestemthet for å sikre at vi aldri kommer til å bli truet av terrorister fra Afghanistans territorium (NATO, 2014a§3).

I begge tilfeller ser vi hvordan argumentasjonen om sikkerhet blir brukt for å opprettholde bildet av at det brokete partnerskapet er nødvendig for NATOs sikkerhet. Terrortrusselen vi finner i Afghanistan blir omtalt som så farlig at man må bruke alle midler for å få bukt med trusselen (se Wæver, 1998), også ved å opprettholde samarbeidet med partnere som til tider snur ryggen til alliansen. Dette står i sterk kontrast til alliansens fremstilling av de afghanske partnerne i begynnelsen av perioden, noe jeg vil komme tilbake til avslutningsvis.

Alternative representasjoner og praksiser på bakken

Fra 2006 eskalerte volden mellom opprørsgrupper og NATO-styrker drastisk. Taliban og andre grupper vokste seg sterkere og begynte å bruke nye virkemidler i krigen. Fra 2005 til 2006 steg antall selvmordsangrep fra 50 til 123, og såkalte sikkerhetshendelser utført av opprørerne økte fra 500 i 2002 til nesten 9000 i 2008 (Suhrke, 2011:46). Sammen med økningen i volden kunne man også se en sterk økning i dødstall blant sivile og NATO-soldater. FNs spesialutsending i Afghanistan (UNAMA) har dokumentert dødsfall siden 2006, og man kan se en eksponentiell økning av drepte i samme periode som NATOs narrativ ble mer sikkerhetsfokusert (se UNAMA, 2014). Økningen i drepte blant NATO-soldater skjedde i takt med de sivile. I 2004 ble det rapportert om 60 drepte i koalisjonen, og antallet fortsatte å stige til det nådde sin topp i 2010, med 711 drepte (Cordesman, 2012:11). Kritiske stemmer til militæroperasjonen i Afghanistan ble enda mer synlige etter 2008. Den opphetede stemningen etter 11. september 2001 var nå forbi, og journalister og analytikere mente at det internasjonale nærværet i Afghanistan var for fokusert på de militære aspektene og fungerte mot sin hensikt (se for eksempel Suhrke, 2011; Rashid, 2012). Praksisene som utfordret NATOs fortelling om «utvikling» og «fremgang» må derfor sees i sammenheng med at de alternative, kritiske, representasjonene fikk mer plass.

Sprekkene i diskursen om Afghanistan-operasjonen stoppet ikke bare ved uavhengige kommentatorer som de ovenfor, men kunne også merkes i at tonen mellom de vestlige og afghanske samarbeidspartnerne ble stadig mer anstrengt. I 2009 annonserte president Obama at 30 000 tropper ekstra skulle bli sendt til Afghanistan, og sa på samme tid at uttrekningen ville starte i 2011 (White House, 2009a). Det samme året skal Obama angivelig ha beskrevet Karzai som en «upålitelig og ineffektiv partner» (BBC, 2013b). Vestlige diplomater i Kabul hevdet at troppøkningen Obama satte i gang i 2009 ikke ga de ønskede resultatene (Rashid, 2012:116). FNs tidligere spesialutsending til Afghanistan, Kai Eide, gikk også hardt ut mot forholdet mellom USA og afghanske myndigheter: «Om Obama-administrasjonen trodde at Karzai ville bli mer lydhør mot Washington ved å snakke mindre med ham, gjør den nye administrasjonen i så fall en stor feil» (Eide, 2012). Forverringen i forholdet mellom Vesten og Afghanistan var ikke bare noe som ble antydet i media; det ble også åpenlyst forfektet av aktørene selv. Ideen om at situasjonen i Afghanistan utgjorde en eksistensiell trussel mot Vesten, ble stadig mer utfordret, både blant journalister og europeiske regjeringer (Van Linchoten and Kuehn, 2012; Friis, 2012:280). Kritikken gjaldt også NATOs lokale partnere. For eksempel kom det fram at både den afghanske hæren og politiet var preget av korrupsjon, narkotikamisbruk og seksuelle overgrep (Felhab-Brown, 2012; Anderson, 2013; Farrell & Giustozzi, 2013:871). Den tidligere britiske soldaten Mike Martin kom med en liknende observasjon i boka The Intimate War (2014), hvor han mener at det polariserte narrativet mellom den «gode» afghanske regjeringen og det «onde» Taliban var ekstremt langt fra virkeligheten på bakken (Martin, 2014:3–4). Disse praksisene og de kritiske stemmene kan forstås i sammenheng med det diskursive skiftet man kunne se fra 2009. Slik vi så i delene ovenfor som analyserte fremstillingen av den afghanske regjeringen og sikkerhetsstyrkene, gikk NATOs fokus tilbake til sikkerhet da det kom fram at partnerne ikke levde opp til lovord om demokrati og stabilitet.

Et endret partnerskap

I 2011 vedtok NATOs utenriksministre en ny partnerskapspolitikk som la vekt på mer fleksible og pragmatiske partnerskap (Bağbaşlıoğlu, 2014:89). Det er også omtrent på dette tidspunktet at Afghanistans status som NATOs «førsteprioritet» opphører. I toppmøteerklæringen fra Chicago i 2012 er landet ikke lenger beskrevet som «førsteprioritet», men bare som et «partnerland» på linje med andre NATO-partnere. NATOs bakgrunnsnotat om det «vedvarende partnerskapet» NATO og Afghanistan inngikk i 2010, sier at det «vedvarende partnerskapet understreker alliansens engasjement for globale partnerskap som ble nevnt i det strategiske konseptet fra 2010», og at alliansen anerkjenner Afghanistan som en «viktig NATO-partner» (NATO, 2010a§3).

Partnerskapsdokumentet fra 2010 dreier seg mindre om elementer som «transparens» og «demokratisk kontroll», og er mer fokusert på «terrortrusselen» og «den strategiske betydningen» av Afghanistan. Det er ikke lenger tydelig hva de afghanske partnerne skal endres til, selv om det er «mer som må gjøres» (NATO, 2012b§2). Den temporale dimensjonen tillegger økt agens til det afghanske lederskapet og landets sikkerhetsstyrker og lar NATOs fremtidige rolle i landet være ambivalent. Denne endringen kan forstås i lys av Friis’ (2012:267) argument: «siden å endre den «andre» i siste omgang også vil endre «selvet», unngår man den førstnevnte for å bevare selvet». Ut i fra denne analysen kan man argumentere for at fokuset gikk fra å endre de afghanske partnerne til å bevare NATOs sikkerhet, for å bevare alliansens integritet og identitet. Å frasi NATO ansvar og overlate det til de afghanske partnerne kan bli ansett som et middel for å dissosiere «NATO» fra «Afghanistan».

Som vi så i perioden 2003–2009, fremstilte alliansen sine egne og de afghanske partnernes verdier som «felles» med det formål å endre partnerne i retning av NATO. Hovedendringen i perioden 2003–2014 kan oppsummeres ved at partnerne ikke lenger er en del av NATOs verdi- og sikkerhetsfellesskap, men heller et problem for transatlantisk sikkerhet. Dette kan naturligvis skyldes en rekke forhold. Andre relevante årsaker kan for eksempel være ønsket om å sikre alliert oppslutning omkring en krevende operasjon (se Lindley-French, 2013). Denne artikkelen har imidlertid ikke hatt som formål å peke på årsaker. I stedet viser analysen hvordan representasjoner av «den andre» over tid har betydning for politikken som til enhver tid føres på bakken, og for hvordan denne legitimeres.

Konklusjon

Formålet med denne artikkelen var å redegjøre for NATOs fremstilling av sine afghanske partnere i perioden 2003–2014. NATO er bare en av de internasjonale aktørene som har vært tilstede i Afghanistan etter 2001, og for å trekke mer generelle konklusjoner ville det være nødvendig å se på flere aktører. Funnene i materialet jeg har studert i denne artikkelen, viser at partnerskapet ble omtalt gjennom et altruistisk statsbyggingsprosjekt som skulle bringe fred til Afghanistan. I denne perioden var de afghanske partnerne i all hovedsak beskrevet som geografisk sentrert rundt Karzai og Kabul. Ansvaret for «sikkerhet og rettssikkerhet» lå i perioden 2003–2009 hos NATO. En liknende fremstilling finner vi av sikkerhetsstyrkene. De såkalte innsideangrepene gjorde det imidlertid betydelig vanskeligere å opprettholde bildet av at disse styrkene beveget seg mot NATOs standarder. Fra 2009 ble diskursen som forsøkte å endre begge de afghanske partnerne, betydelig svekket. Hansens (2006) etiske identitetsdimensjon, som viser til ansvar, synes å være mest vesentlig i analysen. Som vi har sett, kunne alliansen påta seg ansvar for å «utvikle» og «hjelpe» de afghanske partnerne, for å så i etterkant frasi seg dette ansvaret i «sikkerhetens» navn.

Funnet om ansvar viser videre at partnerskapet er en maktutøvelse fra NATOs side. At det nettopp var de afghanske partnerne som skulle være hovedaktørene i NATOs prosjekt i Afghanistan, viser at geografi også omhandler makt. Å gjøre Afghanistan til et «farlig» sted og «et arnested for terrorisme», som kan «skylle ut på våre gater igjen», avhenger av hvilken kunnskap byråkrater og politikere i NATO hadde om Afghanistan som gjorde det mulig å «hjelpe» de afghanske partnerne til å ta ansvar for sin egen sikkerhet (se Foucault, 1980:11; Ó Tuathail & Agnew, 1992:194–195). Å inkludere afghanske myndigheter delvis i NATOs sikkerhetsfellesskap (se Adler, 2008; Deutsch, et al., 1957), og samtidig oppfordre landet til reform, viser hvordan NATO kunne utøve makt over afghanske myndigheter ved å representere deres kamp mot terror som «felles» og på samme tid oppfordre landet til å implementere demokratiske verdier. Det kan bidra til å endre de afghanske partnerne i retningen som alliansen forfekter, og samtidig effektivisere kampen mot dem som er fullstendig ekskludert fra fellesskapet: i dette tilfellet terroristene. Da praksiser på bakken og alternative representasjoner utfordret fremstillingen av at afghanske myndigheter beveget seg i en mer demokratisk og bærekraftig retning, endret NATOs mål for og syn på de afghanske partnerne seg også. Mot slutten av engasjementet ble partnerne representert som et sikkerhetsproblem for NATO, og målene om demokrati og velferd ble lagt til siden. Dette skiftet kan i høy grad forstås som en måte å redde NATOs integritet og identitet på, ettersom de kritiske stemmene ble for mange og fikk for stor plass til at alliansen kunne overse dem.

Som nevnt tidligere, var grensene mellom de «gode» afghanske myndigheter og de «onde» opprørerne langt mer utydelige enn det vestlige aktører først gikk ut fra i 2001. Å definere hvem som er fiende og hvem som er venn, er nødvendig for å kunne handle i væpnet konflikt, men når disse definisjonene forenkles, kan de bidra til å øke heller enn dempe konfliktnivået. Den tidligere britiske soldaten Mike Martin hevder at vestlige aktørers narrativ om skillet mellom afghanske styresmakter og opprørerne bidro til å komplisere konflikten i Afghanistan (Martin, 2014:5). Denne analysen kan underbygge den påstanden. Når alliansens afghanske partnere for eksempel begår overgrep mot lokalbefolkningen, kan dette bidra til å svekke oppslutningen til NATOs politikk og til å øke spenningen mellom partene. Til tross for at situasjonen i Irak er en annen enn i Afghanistan, kan funnene fra denne artikkelen også være relevante for å forstå utfordringene knyttet til NATOs partnerskap med irakiske myndigheter i kampen mot IS.10 NATOs erfaringer fra ISAF-operasjonen viser at en partner kan være alt mellom fiende og venn.

Litteraturliste

Abstract in English

In the growing literature about NATO’s ISAF-mission in Afghanistan, the Alliance’s partnership with the Afghan government and security forces remains understudied. This article seeks to account for this partnership more thoroughly. Applying a discourse analysis to NATO’s representations of the Afghan government and security forces in the period 2003–2014, the article shows how a partnership characterized by mistrust comes into being and changes over time. The findings show that in the period 2003–2009, NATO represented its own and the Afghan partners’ objectives and values as ‘shared’. This is understood as a means to change the Afghan partners towards the liberal standards of the alliance. A significant shift in the policy can be seen from 2009 to 2014, when NATO increasingly regards the partners as a security problem rather than as a partner. The analysis thus shows how representations of the partner have importance for the policies on the ground, and for how these policies are legitimized.

Keywords: Afghanistan • NATO • partnership • alliance • terrorism • cooperation • conflict

Fotnoter

  • 1 Jeg vil gjerne takke de anonyme fagfellene for svært nyttige kommentarer, og redaksjonen i IP for godt samarbeid.
  • 2 Samarbeidet med NATO kom i gang for fullt da alliansen tok over ISAF-styrken i 2003. Før dette hadde Storbritannia og USA ledet samarbeidet med de afghanske myndighetene som tok over etter Bonn-avtalen i 2001.
  • 3 Skillet Martin referer til her, er også synlig i analysen som følger. I perioden frem til 2008 preges NATOs fremstilling av sine afghanske samarbeidspartnere av optimisme, fellesskap og fremtidshåp, mens tonen senere blir betydelig mer fiendtlig. Poenget ved å sette «god» og «ond» i anførselstegn betyr på ingen måte å avvise Taliban-regimets brutalitet. Poenget er å vise hvordan denne fremstillingen ble brukt politisk.
  • 4 Jeg vil utbrodere hva som menes med en diskursanalytisk tilnærming i delen om begreper og teori. Kort sagt fokuserer rammeverket på hvordan aktører tillegges ulike identiteter gjennom språket, og hvilket rom for handling disse språklige bildene skaper (se Campbell, 1998; Hansen, 2006).
  • 5 Analysen vil ta for seg fremstilling av den afghanske regjeringen og afghanske sikkerhetsstyrker separat. Likevel er det betydelige fellestrekk i fremstilling av begge to. Disse vil da omtales som «de afghanske partnerne» eller bare «partnerne».
  • 6 En svensk journalist i Irak forteller blant annet om en irakisk politimann som skryter av å ha halshugget 50 mennesker og drept 130 IS-krigere (Aftenposten, 2017a).
  • 7 Direkte sitater er oversatt fra engelsk til norsk av artikkelforfatter.
  • 8 På samme tid ble afghanske myndigheters fremstilling av NATO mer fiendtlig. Da flere sivile ble drept i luftangrep mot Taliban, anklaget president Karzai NATO for å være i ferd med å bli en «okkupasjonsmakt» (The Telegraph, 2011). I 2013 hevdet Karzai at «hele NATO-operasjonen har forårsaket Afghanistan masse lidelse» (BBC, 2013b).
  • 9 Blå og grønn referer her til fargen på uniformene til henholdsvis NATOs styrker og afghanske sikkerhetsstyrker.
  • 10 I februar 2018 besluttet også NATO å sende en større styrke til Irak, med formål å trene og assistere irakiske sikkerhetsstyrker i kampen mot IS (Reuters, 2018).
Published
2018-12-13
How to Cite
BRATTVOLL, Joakim. NATO’s Afghan partners: between ally and adversary (2003–2014). Internasjonal Politikk, [S.l.], v. 76, n. 4, p. 290-310, dec. 2018. ISSN 1891-1757. Available at: <https://tidsskriftet-ip.no/index.php/intpol/article/view/605>. Date accessed: 26 mar. 2019. doi: https://doi.org/10.23865/intpol.v76.605.